ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00707/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 05029.000675/2002-24
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. CESSÃO DE USO.REGIME GRATUITO. ATENDIMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO, SAÚDE E ASSISTÊNCIA SOCIAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO.
Trata-se de processo administrativo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas/Coordenação/Serviço de Destinação Patrimonial, que tem como objeto instrumentalizar a cessão de uso gratuita de imóvel da União, conforme requerimento formulado pela MUNICIPIO DE PORTO DE PEDRAS/AL por meio de consulta Prévia SISREI nº AL-0027/2023 (SEI 35958448).
O imóvel da União, situado na Rua Fernandes Lima, s/n, Centro, Porto de Pedras, Estado de Alagoas, pertencia à extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência – LBA e foi transferido para a União mediante Termo de Transferência e Incorporação ao Patrimônio da União lavrado em 05/10/2007, fl. 065, no Livro de Termos n° 02, da Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas, registrado em 07/11/2007 pelo Serviço Notarial e Registral do Único Ofício de Porto de Pedras, no Livro Geral n.º 2, do Registro Geral de Imóveis, ficha 001, Matrícula R-505, estando cadastrado sob Registro Imobiliário Patrimonial – RIP 2847 00003.500-7.
A análise do pedido foi feita nos moldes da Nota Técnica SEI nº 25818/2023/MGI, abaixo transcrita:
Senhor Superintendente Substituto,
Sumário Executivo
Cuidam os autos requerimento de cessão de uso gratuito do imóvel da União localizado na Rua Fernandes Lima, s/n, Centro, Porto de Pedras, Estado de Alagoas, terreno da União situado na lateral do Complexo Educacional Belmira Conceição Lins destinado ao desenvolvimento de atividades educacionais, com plantação de horta escolar.
Análise
Da análise dos autos do processo em tela, verifica-se que o imóvel da União, situado na Rua Fernandes Lima, s/n, Centro, Porto de Pedras, Estado de Alagoas o qual pertencia à Extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência – LBA e foi transferido e incorporado ao patrimônio da União.
O imóvel objeto da solicitação cuja aquisição mediante Termo de Transferência e Incorporação ao Patrimônio da União lavrado em 05/10/2007, às fl. 065, no Livro de Termos n° 02, desta Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas, registrado em 07/11/2007 pelo Serviço Notorial e Registral do Único Ofício de Porto de Pedras, no Livro Geral n.º 2, do Registro Geral de Imóveis, ficha 001, Matrícula R-505, estando cadastrado sob Registro Imobiliário Patrimonial – RIP 2847 00003.500-7.
Por meio da Consulta Prévia SISREI nº AL-0027/2023, o MUNICIPIO DE PORTO DE PEDRAS, iniciou o processo de requerimento do imóvel (SEI 35958448).
Mediante tal solicitação, esta SPU/AL promoveu a oferta do imóvel no referido sistema, tendo o requerente apresentado o Projeto de Utilização do imóvel nos termos da Portaria SPU nº 318/2014 (SEI 35958455).
Conforme projeto de utilização apresentado, o terreno da União situado na lateral do Complexo Educacional Belmira Conceição Lins está sendo destinado à plantação de horta escolar com desenvolvimento de atividades educacionais.
A Cessão de Uso Gratuita de imóveis de propriedade da União aos Municípios tem fundamento no art. 18, inciso I da Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998.
De acordo com o proposto.
Documento assinado eletronicamente
PEDRO GUSTAVO DOS SANTOS BARROS
Chefe de Seção de Destinação Patrimonial - SPU/AL
Portaria de Pessoal SPU/MGI nº 2.299/2023
De acordo. Encaminhe-se o presente processo à CGBAP para ciência e adoção das providências relativas ao envio para apreciação do GE-DESUP 0, nos termos da Portaria MGI n° 771, de 17 de março de 2023.
Documento assinado eletronicamente
MÁRIO CARDOSO GAMA JÚNIOR
Superintendente do Patrimônio da União em Alagoas - Substituto
Portaria de Pessoal SPU/MGI nº 5.753/2023
Os autos vieram a este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
2694479 Processo 19/06/2019 SPU-AL-NUGES
2694528 Processo 23/10/2002 SPU-AL-NUGES
2694556 Termo de Encerramento - Trâmite Físico de Processo 19/06/2019 SPU-AL-NUGES
8283839 E-mail 16/05/2019 SPU-DEGAT-CGBAP
8283856 Ofício 17/11/2017 SPU-DEGAT-CGBAP
8283865 Despacho 27/05/2020 SPU-DEGAT-CGBAP
10709483 Ofício 03/06/2020 SPU-DEGAT-CGBAP
10721848 Despacho 24/09/2020 SPU-DEGAT-CGBAP
11107909 Ordem 13/10/2020 SPU-AL-NUFIS
11107923 Relatório de Fiscalização Individual - RFI 1880 13/10/2020 SPU-AL-NUFIS
11109408 Anexo 13/10/2020 SPU-AL-NUFIS
11112222 Relatório 13/10/2020 SPU-AL-NUFIS
11112254 Despacho 13/10/2020 SPU-AL-NUFIS
11112644 Notificação 13/10/2020 SPU-AL-NUFIS
11364667 E-mail 21/10/2020 SPU-AL-NUGES
11364733 Despacho 23/10/2020 SPU-AL-NUGES
11452727 Despacho 28/10/2020 SPU-AL-NUFIS
12138952 E-mail 01/12/2020 SPU-AL-NUADL
28111761 Despacho 17/09/2022 SPU-AL-NUADL
28111767 Minuta de Ofício 17/09/2022 SPU-AL-NUADL
28128754 Ofício 251010 19/09/2022 SPU-AL
28139576 E-mail 19/09/2022 SPU-AL
32050601 Minuta de Ofício 02/03/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP
32051757 Despacho 02/03/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP
32060168 Ofício 8083 02/03/2023 MGI-SPU-AL
32077218 E-mail 03/03/2023 MGI-SPU-AL
34482111 Despacho 31/05/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
34787142 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 775 13/06/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
34787862 Tela 13/06/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
34793387 Tabela 13/06/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
34797573 Anexo 13/06/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
34896938 Tela 15/06/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
34896941 Despacho 15/06/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
35874981 Minuta de Ofício 20/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35876016 Certidão 20/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35876042 Despacho 20/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35876095 Despacho 20/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35924995 Ofício 79130 24/07/2023 MGI-SPU-AL
35946089 E-mail 24/07/2023 MGI-SPU-AL
35958440 Termo 24/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35958448 Consulta 24/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35958455 Projeto 24/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35958476 Ato de Dispensa de Licitação 24/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35958620 Despacho 24/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35983675 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1102 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
35985380 Anexo 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
35986236 Nota 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
35986384 Despacho 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SECAP
35988365 Checklist 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35989984 Espelho 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35990009 Minuta de Contrato 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
35990044 Nota Técnica 25818 25/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
36046142 Comprovante 27/07/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
36289106 Checklist 04/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36684519 Ata 16/08/2023 MGI-SPU-DEDES-GEDESUP
36714238 Anexo Parecer Referencial 21/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36718145 Despacho 21/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36718436 Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação 21/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36718540 Extrato 21/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36810868 Ratificação de Dispensa de Licitação 23/08/2023 MGI-SPU-GABIN
36936233 Publicação 29/08/2023 MGI-SPU-PUBLIC
36944253 Despacho 29/08/2023 MGI-SPU-AL
36954914 Documento 29/08/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
36954929 Minuta de Contrato 29/08/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
36955274 Despacho 29/08/2023 MGI-SPU-AL-SEDEP-NUBAP
36962653 Ofício 97698 30/08/2023 MGI-SPU-AL
36973193 E-mail 30/08/2023 MGI-SPU-AL
Feito o relatório, passo a opinar.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ADEQUAÇÃO DO INSTITUTO JURÍDICO - CESSÃO DE USO GRATUITO
O instituto jurídico denominado de cessão foi adotado, originalmente, como forma de utilização dos bens imóveis, quando houvesse interesse da União em concretizar auxílio ou colaboração que entendesse prestar, gratuitamente, nos moldes do § 3º do artigo 64 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, que dispôs sobre os bens imóveis da União:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.
§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
O seu regramento específico encontrava-se nos artigos 125 e 126 do diploma legal citado.
Art. 125. Por ato do Governo, e a seu critério, poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos neste Decreto-lei, imóveis da União aos Estados, aos Municípios, a entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais e, em se tratando de aproveitamento econômico de interesse nacional, que mereça tal favor, a pessoa física ou jurídica.
Art. 126. Nos casos previstos no artigo anterior, a cessão se fará mediante termo ou contrato, de que expressamente constarão as condições estabelecidas, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, for dada aplicação diversa da que lhe tenha sido destinada.
Em 1998, os artigos 125 e 126 foram expressamente revogados pela Lei nº 9.636, que trata da regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União (regulamentada posteriormente pelo Decreto nº 3.725, de 2001), que passou a tratar do instituto no seu artigo 18.
Houve ampliação das possibilidades de utilização da cessão, incluindo a forma onerosa destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão parcial para atividades de apoio (art.20), sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, a possibilidade de previsão de contrapartida como a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, entre outras modificações.
Assim, nos termos da referida norma ficou estabelecido que:
SEÇÃO VI
Da Cessão
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 2o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
§ 6o Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
III - espaços físicos em corpos d’água de domínio da União para fins de aquicultura, no âmbito da regularização aquícola desenvolvida por órgãos ou entidades da administração pública. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 6º-A. Os espaços físicos a que refere o inciso III do § 6º deste artigo serão cedidos ao requerente que tiver projeto aprovado perante a Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e demais órgãos da administração pública. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 7o Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 12.058, de 2009) (Vide ADIN 4970)
§ 8o A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 9o Na hipótese prevista no § 8o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 13. A cessão que tenha como beneficiária autoritária de exploração ferroviária, nos termos da legislação específica, será realizada com dispensa de licitação. (Incluído pela Lei nº 14.273, de 2021) Vigência
De acordo com as Orientações para Destinação do Patrimônio da União- Brasília-2010, a Cessão, prevista nos artigos 18 a 21 da Lei nº 9.636, de 1998, no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, é efetivada quando a União transfere o uso ou outros direitos reais sobre seus bens para alcançar um interesse público.
Os imóveis da União poderão ser cedidos gratuitamente ou em condições especiais, de forma onerosa ou com encargos específicos, sob quaisquer dos regimes aos Estados, Distrito Federal ou Municípios; a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social e saúde e a pessoas físicas ou jurídicas, como as associações e cooperativas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.
No âmbito das normas de natureza administrativa é importante mencionar a Portaria nº 144, de 09 de julho 2001, emitida pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Com o fito de fixar as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, o MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO expediu a Portaria nº 144, de 09 de julho 2001.
Infere-se da Portaria que a cessão objetiva a transferência do uso de bem público para que o cessionário desenvolva atividade que traduza, de algum modo, em interesse público.
Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:
a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e
b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;
c) execução de projeto de desenvolvimento econômico ou industrial;
d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental;
e) implantação de projeto habitacional ou de assentamento destinado a famílias de baixa renda;
f) regularização fundiária limitada a adquirentes de imóveis de domínio da União, na suposição de que fossem alodiais, em decorrência da ausência de demarcação de áreas de domínio da União; e
g) implantação de atividade cultural executada diretamente pelo Poder Público;
grifos nossos
No caso dos autos, o ente cessionário é o Município de Porto de Pedras/AL que pretende utilizar o imóvel para oferecer atividades educativas com a horta escolar para desenvolvimento da aprendizagem dos alunos. O Município justifica que “foi feita a plantação da horta escolar, que serve para desenvolvimento das atividades educacionais do Complexo Educacional Belmira Lins, situando-se o terreno na parte lateral da referida escola “, conforme projeto anexado ao processo como SEI 35958455
NECESSIDADE DE LICITAÇÃO
A regra instituída na Constituição Federal de 1988 é a da obrigatoriedade do procedimento licitatório nas contratações feitas pelo Poder Público, consoante o artigo 37, inciso XXI:
"Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".
A questão foi uniformizada pelo PARECER n. 00034/2021/DECOR/CGU/AGU NUP: 05018.005426/2001-73 - INTERESSADA: CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO E PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL - ASSUNTO: CESSÃO DE USO DE IMÓVEL DA UNIÃO:
EMENTA: CESSÃO GRATUITA DE USO DE IMÓVEL DA UNIÃO. LICITAÇÃO INEXIGÍVEL OU DISPENSADA. SUPOSTA DIVERGÊNCIA DE ENTENDIMENTO JURÍDICO ESTABELECIDO ENTRE A PGFN E A E-CJU/PATRIMÔNIO.
I. PARECER n. 00030/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP: 10480.002255/92-15) e PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU ( NUP: 04967.001083/2006-91).
II. A cessão de uso de imóvel da União demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação.
III. A regra geral que rege todas as contratações públicas é o dever de licitar. A contratação direta deve ser devidamente comprovada e justificada, em uma hipótese legal de inexigibilidade (art. 25) ou dispensa (arts. 17 e 24).
IV. Da legislação hoje vigente, não é possível de ser extraída uma regra de primazia ou subordinação entre as hipóteses de inexigibilidade e dispensa.
V. Em abstrato, não é possível de se estabelecer o enquadramento legal da cessão gratuita de uso de imóvel da União em uma hipótese de licitação inexigível ou dispensada.
VI. Compete ao Órgão Consultivo incumbido de analisar cada contratação verificar o correto enquadramento, nos molde dos Enunciados 3 e 21 do BPC.
VII. Necessidade de observância do disposto no art. 26, da Lei n.o 8.666/93.
No caso vertente, consta como documento SEI 35958476 a declaração de dispensa de licitação firmada pelo Superintendente do Patrimônio da União, e, na sequencia a ratificação do ato pelo Secretario de Patrimônio da União :
"Conforme disposto no Art. 18, I, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e tendo em vista os elementos constantes do Processo Administrativo nº 05029.000675/2002-24, sobre a Cessão de Uso Gratuita do imóvel localizado na Rua Fernandes Lima, s/n, Centro, Porto de Pedras-AL, com área de terreno de 130,00 m², terreno da União situado na lateral da Escola Municipal Belmira C. Lins destinado à plantação de Horta Escolar para desenvolvimento de atividades educacionais, declaro dispensada a licitação, nos termos do Art. 17, § 2o, Inciso I, da Lei nº 8.666/93.
MÁRIO CARDOSO GAMA JÚNIOR
Superintendente Substituto
SPU/AL
RATIFICAÇÃO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO - SEI 36810868
RATIFICO a decisão do Superintendente Substituto do Patrimônio da União em Alagoas, referente à Dispensa de Licitação para a Cessão de Uso Gratuito ao Município de Porto de Pedras/AL, de imóvel da União, localizado na Rua Fernandes Lima, s/n, Centro, Porto de Pedras, Estado de Alagoas, com área de Terreno de 130,00 m², Matrícula R-505 do Registro Geral de Imóveis Serviço de Porto de Pedras, cadastrado no Sistema SPIUnet sob o RIP Imóvel 2847 00003.500-7 e RIP Utilização 2847.00002.500-1, objetivando a continuação das instalações de uma Horta escolar do Complexo Educacional Belmira Lins, que serve para desenvolvimento das atividades educacionais daquele Complexo Educacional, com fulcro no art. 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005, de acordo com elementos constantes do Processo Administrativo nº 05029.000675/2002-24.
Determino a publicação no Diário Oficial da União, no prazo de 5 (cinco) dias, conforme dispõe o art. 26 da Lei nº 8.666, de 1993.
Documento assinado eletronicamente
LÚCIO GERALDO DE ANDRADE
Secretário do Patrimônio da União
Denota-se das manifestações acima, que a questão não foi objeto de análise técnica específica. Deste modo, recomendamos que SPU/AL robusteça a justificativa da contratação direta com mais elementos que demonstrem a inviabilidade de ambiente competitivo.
BREVE HISTÓRIA DA LBA - LEGISLAÇÃO
A Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi fundada em 28 de agosto de 1942, pela, então, primeira-dama Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famílias dos soldados enviados à Segunda Guerra Mundial, contando com o apoio da Federação das Associações Comerciais e da Confederação Nacional da Indústria.
Em 5 de setembro do mesmo ano, os seus estatutos foram registrados como uma sociedade civil, sendo que, pela Portaria nº 6.013, de 1º de outubro de 1942, do Ministro da Justiça e Negócios Interiores, deu-se a sua organização definitiva e funcionamento.
Anos decorridos, a sociedade civil transformou-se em uma fundação, por meio do Decreto-lei nº 593, de 27 de maio de 1969, com o nome de Fundação Legião Brasileira de Assistência, mantendo-se a mesma sigla - LBA, agora vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social.
Ressalte-se o artigo 10 do Decreto-lei nº 593 de 1969:
Art. 10. Em caso de dissolução da Fundação, seus bens e direitos passarão, a integrar o patrimônio da União, depois de satisfeitos seus compromissos.
A Fundação Brasileira de Assistência – LBA foi extinta com a edição da Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995:
Art. 19. Ficam extintos:
I - as Fundações Legião Brasileira de Assistência (LBA) e Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA), vinculadas ao Ministério do Bem-Estar Social;
II - o Ministério do Bem-Estar Social;
III - o Ministério da Integração Regional;
IV - no Ministério da Justiça:
a) o Conselho Superior de Defesa da Liberdade de Criação e Expressão;
b) a Secretaria de Polícia Federal;
c) a Secretaria de Trânsito.
V - a Secretaria de Projetos Especiais, no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.
A MP n º 813 foi retificada em 3 de janeiro de 1995 e reeditada várias vezes até ser, finalmente, convertida em lei, a Lei nº 9.649 de 27 de maio de 1998, conforme relação abaixo:
RETIFICAÇÃO: 03/01/1995
REEDITADA PELA MPV 886 DE 30/01/95; 931, DE 01/03/1995; 962, DE 30/03/1995; 987 , DE 28/04/1995; 1.015, DE 26/05/1995; 1.038, DE 27/06/1995; 1.063, DE 27/07/1995; 1.090, DE 25/08/1995, 1.122, DE 22/09/1995; 1.154, DE 24/10/1995; 1.190, DE 23/11/1995; REEDITADA E REVOGADA PELA 1.226, DE 14/12/1995; 1.263, DE 12/01/1996; 1.302, DE 09/02/1996; 1.342, DE 12/03/1996; 1.384, DE 11/04/1996; 1.450, DE 10/05/1996; 1.498, DE 07/06/1996; 1.498-19, DE 09/07/1996; 1.498-20, DE 08/08/1996; 1.498-21, DE 05/09/1996; 1.498-22, DE 02/10/1996; 1.498-23, DE 31/10/1996; 1.498-24, DE 29/11/1996; REVOGADA E REEDITADA PELA MPV 1.549, DE 18/12/1996; 1.549-26, DE 16/01/1997; 1.549-27, DE 14/02/1997; 1.549-28, DE 14/03/1997; 1.549-29, DE 15/04/1997; 1.549-30, DE 15/05/1997; 1.549-31, DE 13/06/1997; 1.549-32, DE 11/07/1997; 1.549-33, DE 12/08/1997; 1.549-34, DE 11/09/1997; 1.549-35, DE 09/10/1997; 1.549-36, DE 06/11/1997; 1.549-37, DE 04/12/1997; 1.549-38, DE 31/12/1997; 1.549-39, DE 29/01/1998; 1.549-40, DE 26/02/1998; 1.642-41, DE 13/03/1998; REVOGADA E REEDITADA PELA MPV 1.651-42, DE 07/04/1998; 1.651-43, DE 05/05/1998; CONVERTIDA NA LEI 9.649, DE 27/05/1998.
O seu texto inicial já ostentava dispositivo (artigo 30) acerca do destino do patrimônio da Fundação extinta, como se denota da reprodução que segue:
Art. 30. O acervo patrimonial dos órgãos referidos no art. 19 desta medida provisória será transferido para os Ministérios e órgãos que tiverem absorvido as correspondentes atribuições, facultado ao Poder Executivo, após inventário, alienar o excedente ou doá-lo aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou, mediante autorização legislativa específica, a instituições de educação, de saúde ou de assistência social, sem fins lucrativos, reconhecidas na forma da lei.
A regulamentação do artigo 30 coube ao Decreto nº 1.686, de 26 de outubro de 1995:
Art. 1º Após exercido o direito de preferência pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, o acervo patrimonial da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA, devidamente inventariado, poderá ser alienado ou doado aos Estados, Distrito Federal e Municípios onde tenha sua localização, desde que hajam manifestado interesse em recebê-lo, para desenvolvimento de serviços de assistência social a eles descentralizados.
Parágrafo único. Quando se tratar de imóvel edificado, em que haja interesse de utilização de parcela de sua área pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, manifestada nos termos do caput deste artigo, a alienação ou doação far-se-à com cláusula que garanta essa utilização, sem qualquer ônus para o Ministério.
Art. 2º O Inventariante da extinta LBA representará a União nos atos relativos à alienação ou doação dos bens, mediante prévia anuência dos Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado e da Previdência e Assistência Social.
Parágrafo único. Fica o Inventariante da extinta LBA autorizado a promover a reversão, aos doadores originários, dos imóveis cuja propriedade tenha sido transferida àquela Fundação com esta cláusula no caso da sua extinção.
Art. 3º Os bens móveis adquiridos com recursos de convênio celebrado pela extinta LBA com entidades de assistência social poderão ser doados caso sejam necessários à continuidade do programa para a respectiva entidade convenente.
Art. 4º O Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social poderá delegar à Secretaria de Assistência Social a competência para a prática dos atos de sua atribuição, previstos neste Decreto.
Art. 5º As normas previstas no Decreto nº 99.658, de 30 de outubro de 1990, não se aplicam às alienações ou doações do acervo patrimonial da extinta LBA.
A respeito da destinação aos Estados, Distrito Federal e Municípios, é importante observar o teor da Mensagem do Presidente Fernando Henrique Cardoso ao Congresso Nacional, de 15 de fevereiro de 1996, enfatizando a finalidade precípua de doação dos bens móveis e imóveis aos Estados e Municípios, de modo a permanecerem na mesma função de suporte às ações de assistência social:
A criação do Programa Comunidade Solidária e a extinção da Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA significam profunda alteração no modelo de assistência social adotado. Nesse novo desenho, cabe ao Governo a coordenação e a normatização das ações de assistência social de abrangência nacional, ficando descentralizada para os Estados e Municípios a coordenação das atividades no seu âmbito de competência. Dessa forma, dar-se-á cumprimento à LOAS, que preceitua o desenvolvimento de ações articuladas entre as administrações federal, estadual e municipal, a descentralização político-administrativa da assistência social, com participação da sociedade, e o direcionamento de recursos e a transferência de competências às administrações estaduais e municipais.
A extinção da LBA foi realizada sem prejuízo dos convênios firmados com as entidades assistenciais. Por força do Decreto nº 1.496/95, foram firmados 657 novos convênios. Terminado o inventário dos bens móveis e imóveis daquele órgão, os quais serão doados aos Estados e Municípios, permanecendo na mesma função de suporte às ações de assistência social, e determinado o destino de seu corpo funcional, o procedimento de extinção da LBA ter-se-á completado. g.n.
Por fim, o Decreto, de 29 de maio de 1996, do Vice-Presidente da República, no exercício do cargo de Presidente da República, decretou o encerramento dos trabalhos de inventariança da extinta Fundação Brasileira de Assistência – LBA.
O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de PRESIDENTE DA REPÚBLICA, usando da atribuição que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da Constituição, DECRETA:
Art. 1º Ficam encerrados os trabalhos de inventariança da extinta Fundação Brasileira de Assistência - LBA.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 29 de maio de 1996; 175º da Independência e 108º da República.
Em 1998, a Medida Provisória converteu-se em lei, a Lei nº 9.649, de 27 de maio, tendo permanecido incólume o regramento atinente ao patrimônio da LBA, agora sob o manto do artigo de número 27 (correspondente ao artigo 30 da MP):
Art. 27. O acervo patrimonial dos órgãos referidos no art. 19 será transferido para os Ministérios, órgãos e entidades que tiverem absorvido as correspondentes competências, facultado ao Poder Executivo, após inventário, alienar o excedente ou doá-lo aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou, mediante autorização legislativa específica, a instituições de educação, de saúde ou de assistência social, sem fins lucrativos, reconhecidas na forma da lei.
DESTINAÇÃO DO ACERVO PATRIMONIAL DA LBA E OS LIMITES ESTABELECIDOS PELA LEI Nº 9.649/98 E DECRETOS Nºs. 1.398/95 E 1.686/95
É possível concluir, a partir da história legislativa da LBA que, após o inventário dos bens, era facultado ao Poder Executivo, por atribuição ao Inventariante, dar as seguintes destinações aos imóveis remanescentes:
a) promover a reversão, aos doadores originários, dos imóveis cuja propriedade tenha sido transferida àquela Fundação com esta cláusula no caso da sua extinção;
b) promover a alienação ou doação de imóveis aos Estados, Distrito Federal e Municípios onde tenha sua localização, desde que hajam manifestado interesse em recebê-lo, para desenvolvimento de serviços de assistência social a eles descentralizados;
c) promover a alienação ou doação, mediante autorização legislativa específica, a instituições de educação, de saúde ou de assistência social, sem fins lucrativos, reconhecidas na forma da lei.
Ultimadas as providências que cabiam à Inventariança, tendo sido incorporado o patrimônio remanescente ao acervo da União, as destinações deveriam seguir seu curso com observância das regras gerais da Lei nº 9.636, de 1998. Isto porque, o regime específico de destinação do acervo da LBA estava delimitado ao procedimento de inventariança, cujo encerramento se deu em 29 de maio de 1996 (por Decreto sem numeração, do Vice-Presidente da República, no exercício do cargo de Presidente da República, acima citado) e final extinção da fundação, momento a partir do qual os imóveis remanescentes, tal como os destinados ao Ministério da Previdência e Assistência Social, passaram, mediante o respectivo termo de incorporação, a integrar o patrimônio da União.
Contudo, o entendimento da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão faz determinada ressalva, conforme alertado no Parecer nº 43/2013 da lavra do Advogado da União, Carlos Eduardo Malta Cravo, do qual pedimos vênia para reproduzir o seguinte trecho:
17. De início, não podemos olvidar que a Medida Provisória nº 813, de 1995 e posteriores reedições deu origem à Lei nº 9.649, de 1998, por conversão da Medida Provisória nº 1.651-42.
18. Em um exame perfunctório, é possível concluir que o Decreto nº 1.686/95, art. 1º, extrapolou os termos do artigo 27 da Lei 9.649, de 1998, que disciplina o regime do acervo patrimonial das entidades extintas pelo artigo 19, dentre elas a LBA, na medida em que determina que o imóvel poderá ser alienado ou doado aos Estados, Distrito Federal e Municípios onde tenha sua localização, desde que hajam manifestado interesse em recebê-lo, para desenvolvimento de serviços de assistência social a eles descentralizados.
19. No entanto, por meio de interpretação teleológica-axiológica e com fundamento no artigo 5º da Lei de Introdução ao Código Civil, segundo o qual na aplicação da lei o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum, SMJ, podemos concluir que o artigo 1º do Decreto nº 1.686/95 está em consonância com a finalidade da norma estabelecida no artigo 27 da Lei 9.646, de 1998, qual seja, a descentralização do sistema de assistência social, com a destinação do acervo patrimonial aos Estados, Municípios e Distrito Federal.
20. O método teleológico, nas palavras de LUIS ROBERTO BARROSO, refere-se à interpretação pela busca da finalidade ou do espírito da lei, e procura revelar o valor ou bem jurídico visado pelo ordenamento com a edição de dado preceito[1].
[1] Barroso, Luis Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 5ªed. SP: Saraiva, p. 138.
21. Porém, em qualquer hipótese, nos parece que o regime específico de destinação do acervo da LBA estava delimitado ao procedimento de inventariança, cujo encerramento deu-se em 29 de maio de 1996 (por Decreto sem numeração, do Vice-Presidente da República, no exercício do cargo de Presidente da República, acima citado) e final extinção da fundação, momento a partir do qual os imóveis remanescentes, tal como os destinados ao Ministério da Previdência e Assistência Social, passaram, mediante o respectivo termo de incorporação, a integrar o Patrimônio da União.
22. Após a incorporação ao Patrimônio da União, ao MPAS seriam entregues os imóveis sob os quais exerceu o direito de preferência, mediante termo, ficando a destinação dos imóveis remanescentes sob égide do regime geral.
23. No entanto, esse não é o entendimento albergado pelo PARECER PGFN/CJU/Nº 1774/2000, que fixa as seguintes conclusões:
17. Diante do exposto, após a regular incorporação dos bens ao patrimônio da União, sugere-se a adoção da seguinte linha de conduta:
a) para os imóveis enquadrados na hipótese prevista na primeira parte do caput do art. 27 da Lei nº 9.649, de 1998, qual seja, os de âmbito federal que tiverem absorvido as competências correspondentes à fundação extinta, procede-se como Item 14;[1]
[1] “14.Realizada a incorporação, com a representação da União sendo feita por Procurador da Fazenda Nacional, cabe à SPU a regularização da entrega dos imóveis aos Ministérios, órgãos e entidades federais que tiverem absorvido as correspondentes competências, conforme o previsto pelo art. 27 da Lei nº 9.649, de 1998. mediante Termo de Entrega e registro nos livros próprios.”
b) após, imóveis considerados excedentes após listagem pelo inventariante, nos termos do art. 2º, II, do Decreto nº 1.385/95, a serem doados ou alienados a Estados, Distrito Federal e Municípios, inicialmente, deve ser realizada consulta prévia ao MPAS, para que exerça o seu direito de preferência, previsto no art. 1º do Decreto nº 1.686/95. Em seguida, a SPU dará início ao trâmite normal necessário à realização de atos da espécie, que culminará com a elaboração de portaria pela autoridade competente já referida e com a celebração e registro de escritura de doação. Todas as doações já realizadas que estiverem em desacordo com as presentes instruções devem ser consideradas nulas por padecerem de vícios de forma e representação.
c) doações a serem feitas a instituições de educação, de saúde ou de assistência social, sem fins lucrativos deverão ser precedidas de autorização legal específica, devendo ser consideradas nulas todas aquelas realizadas em desconformidade com a exigência do art. 27 da Lei nº 9.649, de 1998.”
24. No mesmo sentido, o PARECER/MP/CONJUR/LAV/Nº 0742 - 5.11 / 2007, da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a exigir a prévia manifestação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome quanto a seu interesse na utilização do imóvel, em atenção ao disposto no art. 1º do Decreto nº 1.686/95:
De acordo com essa regra, é de se entender que o Ministério da Previdência e Assistência Social – atual Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – tem o direito de preferência aos bens da extinta LBA. Dessa forma, deve-se primeiramente consultar aquele Ministério acerca de seu interesse na utilização do prédio requerido pelo TRE/CE. Na hipótese de aquela Pasta não manifestar interesse, aí sim pode o imóvel ser destinado ao uso do Tribunal, mediante Termo de Entrega, na forma do art. 79 do Decreto-Lei 9.760/46.
25. Todavia, a recente NOTA TÉCNICA nº 420/SPU-MP e PARECER/Nº 1873-5.12/2010/AMF/CONJUR/MP (Processo nº 04905.005648/2010-10) alteraram o procedimento de tramitação dos processos que tenham por objeto a utilização de imóveis originários das entidades extintas, incluída a Fundação Legião Brasileira de Assistência – LBA, por força do artigo 19 da Lei nº 9.649/98.
26. A NOTA TÉCNICA Nº 420/SPU-MP, de 19 de novembro de 2010, em razão da orientação jurídica contida no PARECER PGFN/CJU/Nº1774/2000, seguida pela CONJUR/MP, propõe uma nova análise sistemática, no sentido da dispensabilidade de consulta prévia ao MDS, nos seguintes termos
52. Em face das considerações acima expedidas, entende-se que o disposto no Decreto nº 1.398/95, no Decreto nº 1.686/95 e no caput do art. 27 da Lei nº 9.649/98, possibilitou a preservação do princípio da continuidade na prestação dos serviços de assistência social.
53. Assim, é razoável admitir que desde a publicação das referidas normas legal e regulamentar, em 1995 e 1998, até o presente momento, houve tempo suficiente para a acomodação dos órgãos e entidades que absorveram as competências da extinta LBA, razão pela qual não subsistiria mais razão para encaminhar consulta prévia ao MDS a cada destinação dos imóveis que pertenciam à extinta LBA.
54. Os bens imóveis originários do acervo patrimonial da extinta LBA e demais entidades referidas no art. 19 da Lei nº 9.649/98, que não estiverem sendo utilizados pelos órgãos e entidades que absorveram a correspondentes competências, devem ser considerados como excedentes e, nesse caso, é fundamental que a SPU tenha a discricionariedade de destiná-los conforme as diretrizes de gestão do patrimônio imobiliário da União. Do contrário, ter-se-á de suportar o ônus orçamentário e financeiro com a manutenção, conservação e vigilância desses bens até que eventualmente sejam afetados a uma finalidade de assistência social.
55. O MDS quando necessitar de imóveis da União para uso no cumprimento de suas atividades institucionais poderá requerê-los à SPU, nos termos do 79 do Decreto-Lei nº 9.760/46. De igual modo, os estados, Distrito Federal, os municípios e as entidades sem fins lucrativos da área de assistência social poderão pleitear a cessão de uso gratuito com fundamento no art. 18, I, da Lei nº 9.636/98, independente de ser ou não oriundo do patrimônio da extinta LBA, ressalvado o aspecto da discricionariedade que é imanente à competência da Secretaria do Patrimônio da União.
56. Não se pretende sob esses argumentos descumprir norma legal e regulamentar tampouco a orientação jurídica da PGFN (PARECER PGFN/CJU/Nº 1774/2000) e até então seguida pela CONJUR/MP, mas sim, em face do contexto atual, propor uma nova análise sistemática, em harmonia com a legislação patrimonial em vigor, no propósito de que o novo entendimento jurídico seja pela dispensabilidade de consulta prévia ao MDS.
57. Por hipótese, caso a CONJUR/MP entenda pela impossibilidade de alteração do entendimento jurídico, propõe-se que em relação às prorrogações de prazo de vigência dos contratos ou de novas cessões de uso, que seja admitida a dispensabilidade de nova consulta prévia ao MDS.
58. Posto isso, por se tratar de proposição que requer interpretação de norma legal e regulamentar, em cumprimento ao art. 11, III, da Lei Complementar nº 73/93, sugere-se submeter essas anotações à Consultoria Jurídica solicitando análise e parecer, com o objetivo de alterar o entendimento firmado pela PGFN, no PARECER PGFN/CJU/Nº 1774/2000 e, assim, firmar novo entendimento afastando-se a necessidade de consulta prévia ao MDS.
27. A Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, expediu o PARECER/Nº 1873-5.12/2010/AMF/CONJUR/MP, de 17 de dezembro de 2010, em resposta à consulta da SPU, no sentido da exigência de manifestação concreta do MDS, na imediata ou iminente utilização do imóvel, vez que a simples negativa não constitui óbice para que a União, por intermédio da SPU, destine os imóveis oriundos da extinta LBA, segundo critérios de conveniência e oportunidade e ditames estabelecidos especialmente na Lei n. 9636/98. O Parecer concluiu que o artigo 1º do Decreto nº 1.686/95 encontra-se em vigor, ou seja, na plena produção dos efeitos jurídicos, por dispor sobre o acervo patrimonial da extinta LBA, independente da ultimação do procedimento de inventário; e o Decreto nº 1.398, de 16 de fevereiro de 1995, tendo em vista que dispõe sobre atribuições de inventariante, procedimentos de inventários, e outras providências, perdeu sua eficácia normativa assim que ultimado o inventário, eis que exaurido o objeto que se pretendeu regular
15. No que respeita aos argumentos ora trazidos pela SPU, em que pese refletirem a necessidade premente do órgão gestor do patrimônio na otimização de procedimentos relativos à destinação dos bens imóveis excedentes oriundos da extinta LBA e, ademais representarem economia de dinheiro público com o custo da manutenção desses imóveis no curso do procedimento, não há como ser afastada, no contexto jurídico-normativo atual, a necessidade de prévia oitiva do MDS.
16. Isso porque a norma disposta no art. 1º do Decreto n. 1.686/95 encontra-se em vigor, ou seja, na plena produção dos efeitos jurídicos que dela decorrem.
17. Note-se que o referido decreto “dispõe sobre o acervo patrimonial da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência, e dá outras providências”. Independentemente da ultimação do procedimento de inventário, percebe-se que a regra regulamentadora é inerente ao acervo patrimonial, com um todo, da entidade extinta. Até porque, deve-se frisar, o produto final do inventário é a própria constituição/formação do acervo patrimonial.
18. Todavia, parece-me razoável que seja dispensada nova oitiva do MDS, quando da renovação de cessão anteriormente outorgada (prorrogação de contrato) ou da celebração de novos contratos que versem sobre imóveis anteriormente já destinados, desde que a mencionada Pasta tenha oportunamente se manifestado antes da celebração do primeiro instrumento que formalizou a destinação precedente.
19. Como se percebe, a norma aqui analisada (art. 1º, Decreto n. 1686/95) refere-se ao exercício do direito de preferência apenas uma única vez, e não a cada destinação. Ouvida a Pasta competente e não exercida a preferência, a destinação do imóvel não esbarra em qualquer outro impedimento normativo.
20. Ou seja, a faculdade do exercício do direito de preferência exaure-se com a primeira manifestação do MDS, o que livra eventual nova destinação, seja decorrente da prorrogação de contratos já existentes ou da alteração do destinatário, das restrições impostas pelo Decreto n. 1.686 /95.
21. Por derradeiro, deve-se mencionar, a título de registro, que o Decreto nº 1.398, de 16 de fevereiro de 1995, tendo em vista que dispõe “sobre atribuições de inventariantes, procedimentos de inventários, e dá outras providências”, perde sua eficácia normativa assim que ultimado o inventário, eis que exaurido o objeto que se pretendeu regular.
22. Esse entendimento, também sustentado pela SPU em sua peça de consulta, por evidente, não altera a aplicabilidade do Decreto n. 1.686/95 que, como dito, se refere ao acervo patrimonial das entidades extintas pela Lei n. 9.649/98, tendo expressamente estatuído o direito de preferência do MDS.
Assim, na esteira do PARECER/Nº 1873–5.12/2010/AMF/CONJUR/MP (Processo nº 04905.005648/2010-10) “...não há como ser afastada, no contexto jurídico-normativo atual, a necessidade de prévia oitiva do MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome ). Isso porque a norma disposta no art. 1º do Decreto n. 1.686/95 encontra-se em vigor, ou seja, na plena produção dos efeitos jurídicos que dela decorrem”
Contudo, pondera que o direito de preferência se exaure com a primeira manifestação do MDS, , o que livra eventual nova destinação, seja decorrente da prorrogação de contratos já existentes ou da alteração do destinatário, das restrições impostas pelo Decreto n. 1.686 /95.
Conclusão deste tópico:
a) nos termos do PARECER/Nº 1873–5.12/2010/AMF/CONJUR/MP, permanece a necessidade de consulta ao MDS (sucessor das atribuições do antigo MPAS), diante da iminente destinação do imóvel, já incorporado ao patrimônio da União, ao fundamento de que a norma contida no art. 1º do Decreto nº 1.686, de 1995 encontra-se em vigor, ou seja, na plena produção dos efeitos jurídicos que dela decorrem;
b) Quanto ao Decreto nº 1.398, de 16 de fevereiro de 1995, tendo em vista que dispõe sobre atribuições do Inventariante, procedimentos de inventários, e outras providências, este perdeu sua eficácia normativa assim que ultimado o inventário, eis que exaurido o objeto que se pretendeu regular;
c) a destinação deve ser feita segundo critérios de conveniência e oportunidade e ditames estabelecidos especialmente na Lei n. 9.636/98.
Não obstante o artigo 1º do Decreto nº 1.686, de 1995, bem como o artigo 27 da Lei nº 9.649/98, fazerem menção à preferência do Ministério da Previdência e Assistência Social (antes, Ministério do Desenvolvimento Social e do Combate à Fome, agora, Ministério da Cidadania) nas hipóteses de alienação ou doação do bem, o que, em princípio, poderia indicar a desnecessidade de colher a referida manifestação no caso de cessão de uso, permanece para o gestor público o dever de obter o prévio pronunciamento favorável de determinados Ministérios, dependendo da atividade a ser desenvolvida, com base no comando do § 3º, inciso III, do artigo 2º da Portaria nº 144/2001.
ANÁLISE DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO
Requerimento do ente interessado
Consta o requerimento apresentado por meio do sistema SISREI, conforme documento juntado no sistema eletrônico: Consulta Prévia SISREI nº AL-0027/2023, o MUNICIPIO DE PORTO DE PEDRAS, iniciou o processo de requerimento do imóvel (SEI 35958448).
identificação e documentação do imóvel
Consta a certidão da matrícula SEI 35876016 e o Termo de incorporação área de 130 m2 SEI 2694528. Fls. 49
Consta, ainda, o espelho do RIP: como documento SEI
Rip: 2847 00003.500-7. (SEI 35989984)
Tipo de Logradouro: Rua
Logradouro: Fernandes Lima
Número: s/nº
Complemento:
Bairro: Centro Município: 2847 - PORTO DE PEDRAS
CEP: 57945-000 UF: AL – Alagoa
Conceituação: Nacional interior
Área Terreno (m²): 130,00
Registro: Cartório/Ofício: Serviço Notarial e Registral de Porto de Pedras
Registro/Matrícula: 505 Data Registro: 07/11/2007
Livro Cartório: 2 Folhas Cartório: 001/001
Finalidade da cessão de uso
Consta como documento SEI 35958455 e no SEI 35958448 a finalidade da cessão: uso para atividades educacionais da Escola, com plantação de horta escolar
Tal finalidade parece encaixar-se no inciso II, "a"do artigo 2º da Portaria nº 144, 9 de julho de 2001:
Portaria nº 144, de 2001
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
(...)
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;
c) execução de projeto de desenvolvimento econômico ou industrial;
d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental;
e) implantação de projeto habitacional ou de assentamento destinado a famílias de baixa renda;
f) regularização fundiária limitada a adquirentes de imóveis de domínio da União, na suposição de que fossem alodiais, em decorrência da ausência de demarcação de áreas de domínio da União; e
g) implantação de atividade cultural executada diretamente pelo Poder Público;
projeto/plantas/ Projeto proposto pelo Município
Consta o projeto como documento SEI 35958455.
Manifestação do Ministério da Cidadania, Oficio nº 1278/2020/SEDS/SNAS/GCCI/MC, de 3 de junho de 2020, sobre direito de preferência
No paragrafo 5º do Oficio nº 1278/2020/SEDS/SNAS/GCCI/MC ( SEI 10709483) o Ministério da Cidadania por intermédio da Secretaria Nacional de Assistência Social deixou de exercer o seu direito de preferência.
avaliação do imóvel SEI 35983675
Consta o RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 1102/2023, com área de 130,00 m2, e valor do imóvel de valor do imóvel R$ 74.337,90 (setenta e quatro mil trezentos e trinta e sete reais e noventa centavos)
Vistoria SEI 1107923
A vistoria no imóvel foi feita pela Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas, nos termos do Relatório de Fiscalização Individual de 13/10/2020, de onde se retira:
A vistoria foi realizada na manhã do dia 08 de outubro de 2020, às 14:00h, tendo como participantes a servidora e fiscal da SPU/AL, Mariana Oliveira Ribeiro, acompanhada pelo motorista, o sr. Eraldo.
O imóvel é oriundo da antiga LBA e classificado como Próprio Nacional, sob RIP 2847.00003.500-7.
Na ocasião da fiscalização, foi visto que o imóvel é uma escola municipal e está em reforma. Falei com o responsável pela obra, o sr. Leone, e ele informou que a reforma está acontecendo desde o mês de março/2020.
Fizemos o levantamento do terreno e o mesmo possui 88,00m de frente e 50,00m de largura, totalizando 4.440m² de área total.
Não houve objeção à fiscalização
questão ambiental
Recomendamos que a SPU/AL verifique se há a necessidade de avaliação ambiental pelo órgão competente.
competência da SPU/SP para autorizar a cessão
Considerando o valor de referência do imóvel (RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 1102/2023, com área de 130,00 m2) fixado em R$ R$ 74.337,90 (setenta e quatro mil trezentos e trinta e sete reais e noventa centavos), a competência do Superintendente do Patrimônio da União para a prática dos atos administrativos relacionados à cessão de uso gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, (portanto inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), encontra-se submetida aos termos do artigo 5º, da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e nos artigos 1º e 3º da Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022, abaixo reproduzidos, respectivamente:
Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022
Art. 5o Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
competência do grupo especial de destinação supervisionada para análise, apreciação e deliberação da cessão de uso sob regime gratuito.
A competência para a apreciação do GE-DESUP consta na PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023:
PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023
Regulamenta a Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União:
(...)
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e
III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0.
§1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.
§2º O GE-DESUP-0 será composto por três servidores representantes da SPU ocupantes de Cargo Comissionado Executivo (CCE) ou Função Comissionada Executiva (FCE), nível 10.
§3º O GE-DESUP-1 será composto por três servidores representantes da SPU ocupantes de CCE ou FCE, nível 13.
§4º O GE-DESUP-2 será composto por três servidores representantes da SPU ocupantes de CCE ou FCE, nível 15.
§6º O encaminhamento de processos aos GE-DESUPs, pela Superintendência Regional da SPU, deverá conter a anuência do ocupante de maior cargo na representação estadual.
§7º A designação dos representantes dos GE-DESUPs será feita por ato do titular da Secretaria de Gestão do Patrimônio da União.
§8º A participação dos membros nos GE-DESUP será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.
§9º A coordenação dos trabalhos nos GE-DESUPs caberá à SPU.
§10 Os membros do GE-DESUP reunir-se-ão sempre que houver proposta de destinação de imóveis a ser submetida a deliberação e conforme convocação prévia, com antecedência mínima de três dias.
§11 O GE-DESUP-0 não deliberará destinações oriundas da Superintendência de qualquer de seus membros, devendo o respectivo processo ser encaminhado para deliberação de outro GE-DESUP, de mesmo nível ou superior.
No caso vertente, consta como documento SEI 36684519 a ATA DE REUNIÃO realizada no dia 16 dias do mês de agosto do ano de 2023, às 10h, do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP 0-A), instituído pela Portaria SPU/MGI nº 819, de 21de março de 2023, FAVORÁVEL à destinação.
dispensa de licitação
A ratificação da dispensa e correspondente publicação do extrato da dispensa, consta mcomo SEI 36810868 e como SEI 36936233, respectivamente.
regularidade fiscal e trabalhista do(a) cessionário(a)
Em relação à comprovação de regularidade fiscal e trabalhista do(a) cessionário(a), o PARECER n.00003/2019/DECOR/CGU/AGU, de 08 de janeiro de 2019, acolhido pelo Despacho nº 073/2019/CAPS-Decor/CGU/AGU, de 28 de janeiro de 2019, do Coordenador do DECOR, e aprovado pelo DESPACHO n.00135/2019/DECOR/CGU/AGU, de 19 de fevereiro de 2019, do Diretor do Desparamento de Coordenação e Orientaçãode Órgãos Jurídicos (DECOR) e DESPACHO n. 00203/2019/GAB/CGU/AGU, de 06 de março de 2019, do Consultor-Geral da União (NUP: 50606.004707/2018-81), reforçou entendimento já firmado no PARECER n°023/2015/DECOR/CGU/AGU (NUP: 04926.001437/2012-21) sobre a desnecessidade de tal exigência.
ANÁLISE DA MINUTA - SEI 30389876
Considerações Gerais
Cumpre-nos assinalar, inicialmente, que a nossa análise levou em consideração, apenas, os aspectos jurídicos do instrumento. Dito isto, esclarecemos que não é atribuição deste Órgão a conferência da descrição do imóvel e demais dados meramente burocráticos lançados na minuta pela Administração.
Assim, não se insere no campo da atuação jurídica realizar tal espécie de verificação por ausência de conteúdo de natureza jurídica, razão pela qual recomendamos fortemente que o Órgão revise a minuta, a fim de sanar todas as imprecisões perpetradas, as quais podem gerar consequências indesejadas no decorrer da execução contratual.
Para falicitar a compreensão do Órgão assessorado, grafaremos em vermelho as recomendacões de alteração do texto.
CLÁUSULA PRIMEIRA. A UNIÃO é senhora e legítima possuidora e proprietária. do imóvel situado na Rua Fernandes Lima, s/n, Centro, Porto de Pedras, Estado de Alagoas
CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA – Considerar-se-á rescindido o presente contrato de cessão, independentemente de ato especial, observados o contraditório e ampla defesa prévia, retornando o imóvel à Outorgante Cedente, sem direito do Outorgado Cessionário a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: a) se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada utilização diversa da que lhe foi destinada sem expressa autorização da SPU/AL; b) se houver inobservância dos prazos previstos no ato autorizativo da cessão; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula contratual; d) se a Outorgada Cessionária deixar de exercer as suas atividades específicas ou se extinguir; e) se, em qualquer época, a Outorgante Cedente necessitar do imóvel para seu uso próprio, ressalvada, em tal caso, a indenização por benfeitorias necessárias, de cuja realização tenha sido dado o prévio e indispensável conhecimento da União;
CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA- As partes comprometem-se a submeter eventuais controvérsias decorrentes do presente ajuste, à tentativa de conciliação perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF), da Advocacia- Geral da União, nos termos do artigo 37 da Lei Federal nº 13.40, de 26 de junho de 2015, do artigo 11 da Medida Provisória nº 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, e do artigo 18, inciso III, do Anexo ao do DECRETO Nº 11.328, DE 1º DE JANEIRO DE 2023 e do ATO REGIMENTAL Nº 5, DE 27 DE SETEMBRO DE 2007. Não logrando êxito a conciliação, será competente para dirimir as questões decorrentes desta cessão de uso gratuita, com encargo, o foro da Justiça Federal em Alagoas, Seção Judiciária de Maceió, com expressa renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado que seja.
Avaliar a pertinência na instituição de CLÁUSULA com a seguinte redação:
"CLÁUSULA XXXXXXXXXXXXXXXX - Toda e qualquer alteração ao presente contratodeverá ser efetivada mediante celebração de Termo Aditivo, vedada a alteração do objeto, assimcomo quaisquer modificações na destinação ou utilização".
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pelo prosseguimento do feito em direção à formalização da cessão de uso, desde que observadas as recomendações propostas com base nos fundamentos declinados ao longo deste Parecer Jurídico, sobretudo aquelas sublinhadas e grafadas em negrito e vermelho.
Assim, somente após o acatamento das recomendações, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU.
Além disso, por força da alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do parágrafo 1º do artigo 10 da PORTARIA NORMATIVA AGU Nº 72, de 07 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "B" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 49, de 08 de dezembro de 2022, que criou as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados.
Sao Paulo, 06 de setembro de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05029000675200224 e da chave de acesso 2af130bc