ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00709/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 08340.001650/2018-61

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - DPF/SRPF/MS

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: Minuta de Cessão de Uso não onerosa. Concessão de direito real de uso. Imóvel de Município para a União Federal. Possibilidade condicionada ao atendimento das recomendações deste Parecer. Análise jurídica em face da autoridade federal. 

DO RELATÓRIO

A Superintendência Regional da Polícia Federal, submete a esta Consultoria Jurídica da União, para prévio exame e parecer, nos termos da norma do parágrafo único, do art. 38, da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, c/c  art. 11, III, IV e V, da Lei Complementar 73/93, consulta que tem por objeto a análise jurídica da minuta de cessão de uso não onerosa de direito real de uso, nos precisos termos do documento, 30477557.

A manifestação, ora em tela, visa orientar a autoridade federal, em face da competência desta Consultoria Jurídica.

Ressalte-se, por relevante, que cabe à Procuradoria do Município de Três Lagoas, realizar a análise jurídica da minuta, por parte do senhor Prefeito Municipal.

Necessário mencionar a existência dos seguintes documentos relevantes para a análise jurídica:

Registre-se, ainda, o contido no OFÍCIO Nº 1/2023/NAD/DPF/TLS/MS, 26715050:

"Cumprimentando-o cordialmente, solicito os bons préstimos de V. Exa. no sentido de prorrogar a autorização de uso da área ocupada pela Polícia Federal como depósito de veículos apreendidos conforme previsto na Lei nº 3.235 de 23 de dezembro de 2016 art. 1º parágrafo 2º. Cumpre ressalvar que a área descrita no parágrafo 1º do art. 1º da referida lei está sendo ocupada com exclusividade pela Polícia Federal para abrigar os veículos regularmente apreendidos por essa DPF/TLS/MS em nossa circunscrição, sendo assim, a prorrogação deste termo de cessão deverá ser feita, salvo melhor juízo, exclusivamente para a Polícia Federal, condição para que se possam realizar melhorias como instalação de iluminação, circuito de filmagem e demais bens patrimoniais da PF em terreno de terceiros. Ressalta-se também que área objeto do termo de cessão está com ocupação próxima da máxima e com pouca área para manobras e adequações de espaço devido principalmente à quantidade de veículos aprendidos que lá estão depositados e ao tamanho de alguns deles como, por exemplo, veículos de carga com até duas articulações e comprimento superior a vinte metros e não é suficiente para atender às demandas de espaço para depósito da Polícia Federal e da Polícia Civil concomitantemente. Além disso, se houver redução da área atualmente ocupada pela Polícia Federal ou a divisão da área entre as duas forças policiais comprometer-se-ia a alocação dos veículos e dificultaria as medidas necessárias de controle sanitário e de conservação da área. Ademais, a diminuição da área ocupada pela Polícia Federal implicaria a utilização da área de estacionamento da praça pública localizada defronte à Delegacia da Polícia Federal em Três Lagoas/MS como depósito de veículos apreendidos o que, consequentemente, demandaria um maior controle sanitário dos agentes de saúde do município uma vez que a região é consideravelmente mais povoada que aquela onde se encontra a área do termo de cessão. Ainda, a celebração do termo de cessão não onerosa de direito real de uso de imóvel municipal entre o Município de Três Lagoas/MS, a Polícia Federal e a Polícia Civil, comprometeria a definição das responsabilidades de manutenção e conservação da área, conforme compromisso previsto na Lei nº 3.235 de 23 de dezembro de 2016 art. 2º, uma vez as forças policiais possuem processos de execução financeira diferentes e sem qualquer vínculo, o que compromete também resolução de quaisquer questões ou conflitos decorrentes da execução do termo de cessão. Por fim, colocamo-nos à disposição para dirimir eventuais tratativas necessárias para prorrogação do citado termo de cessão entre a Prefeitura Municipal de Três Lagoas e a Polícia Federal e reafirmamos o intuito de cumprir integralmente o compromisso em manter a área cedida segura e conservada."

Ato contínuo, foi juntada a LEI Nº. 4.001 DE 11 DE JULHO DE 2023, 30286681, a qual, em síntese, menciona:

"Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado à cessão de uso, a título não onerosa, de imóvel municipal, por um prazo de até 24 (vinte e quatro) meses, à Polícia Federal, com a finalidade de abrigar os veículos apreendidos no município."

A minuta do termo de cessão, consta no documento, 30477557.

É o sucinto relato.

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento sobre o objeto da consulta, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Necessário esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.  Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que a Autoridade que praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.

UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS - INSTRUMENTOS JURÍDICOS

O termo "cessão de uso" tem origem do Direito Civil e, ao longo dos anos, tem sido utilizado no âmbito do Direito Administrativo para caracterizar um típico "empréstimo" de bens entre entes públicos, o que ocorre no presente ainda que o bem seja privado dada a natureza pública das partes e sua afetação ao uso público

A doutrina conceitua cessão de uso:

"Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. A grande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no beneficio coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a cessão de uso entre órgãos da mesma pessoa. Por exemplo: o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do foro para uso de órgão de inspetoria do Tribunal de Contas do mesmo Estado. Ou o Secretário de Justiça cede o uso de um de suas dependências para órgão da Secretaria de Saúde. (...) A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de "termo de cessão'" ou "termo de cessão de uso". O prazo pode ser determinado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de uso só excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gestão dos órgãos administrativos. Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade, bem como a extensão de dependências cedidas com prejuízo para o regular funcionamento da pessoa cedente." (CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 11ª ed., ver., amp. e atual. - ED. Lúmen Júris, Rio de Janeiro, 2004. p. 947.  - Grifei).

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"Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize em condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 33ª Edição, pag. 528).

Sem sombra de dúvidas, o termo cessão de uso não pode ser empregado como sinônimo de autorização, permissão, concessão e muito menos de doação, uma vez que sua natureza jurídica é de transferência provisória (se fosse definitiva seria doação), o que, na forma gratuita (pode ser onerosa), se confunde com um empréstimo.

Apesar da etimologia do termo indicar ser ato gratuito, a legislação prevê a "cessão onerosa". Neste caso, não haveria qualquer diferença ontológica entre ela e o instituto da locação, regido pelo Direito Privado.

A principal diferença em relação às demais formas de outorga de uso é que a cessão de uso se dá, em regra (mas não necessariamente), entre entes públicos. A cessão de uso também não tem caráter contratual (no seu sentido estrito), não obstante ser corriqueiro o uso de "termos de cessão" ou "termos de cessão de uso", com o objetivo de formalizar as características desta. A cessão de uso pode ser precária (revogável a qualquer tempo) ou a prazo certo, sendo irrelevante tal característica para fins de utilizá-lo. Em regra, não depende de lei autorizadora, mas tem que se traduzir em interesse para a coletividade.

Desta forma, a cessão de uso é instrumento utilizado pela Administração Pública para o consentimento do uso gratuito ou oneroso de bem público (ou afetado à função pública, como no presente caso) por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade de interesse público, formalizado através de "termo de cessão" ou "termo de cessão de uso", geralmente celebrado de forma gratuita, com a preservação da finalidade pública.

A diferença entre “cessão de uso” e “cessão de direito real de uso” está relacionada à natureza e ao grau de direitos transferidos entre as partes envolvidas. Vamos entender cada termo:

Cessão de Uso: A “cessão de uso” refere-se à transferência temporária do uso de um bem, sem que haja a transferência do direito real sobre esse bem. Em outras palavras, uma pessoa ou entidade cede o uso de algo a outra, mas a propriedade e os direitos associados ao bem continuam sendo do cedente. Essa transferência é feita por meio de um contrato ou acordo, no qual são estabelecidas as condições e os limites para o uso do bem.    

Cessão de Direito Real de Uso: A “cessão de direito real de uso”, por sua vez, envolve a transferência de um direito real sobre um bem imóvel a outra pessoa ou entidade. Esse direito confere ao cessionário (quem recebe o direito) o poder de usar, fruir e dispor do imóvel, dentro dos limites estabelecidos. Embora o cessionário não se torne o proprietário do imóvel, ele detém um direito real que se assemelha a certos aspectos da propriedade.

Em resumo, a principal diferença entre esses dois conceitos é a profundidade da transferência de direitos. Enquanto a “cessão de uso” envolve apenas a permissão temporária para utilizar algo, a “cessão de direito real de uso” implica na transferência de um direito legalmente reconhecido que permite a exploração mais abrangente do bem imóvel, ainda que limitada por condições preestabelecidas.

Deste modo, correta a fundamentação trazida pela Lei Municipal e pela minuta apresentada, no que tange à cessão de uso não onerosa, de direito real de uso.

DA PROVA DE DOMÍNIO DO IMÓVEL - CERTIDÃO DO CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS 

 A matrícula do imóvel a ser cedido à União, via Superintendência da Polícia Federal, não foi juntado aos autos.

Razão pela qual recomenda-se juntar nos autos a certidão do Cartório de Registro de Imóveis, nos termos do inciso IV, do art. 1º, do Decreto nº 93.240, de 09 de setembro de 1986, que regulamenta a Lei Federal nº 7.433, 18 de dezembro de 1985.

DA MINUTA DA CESSÃO NÃO ONEROSA DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEL

A minuta submetida à análise jurídica encontra-se no documento, 30477557.

A cessão pretendida tem por finalidade a cedência exclusiva da área identificada na minuta, destinada ao abrigo dos veículos apreendidos pela CESSIONÁRIA no Município de Três Lagoas/MS.

Alguns ajustes precisam ser feitos.

O cessionário é a União Federal e não a Polícia Federal. Desta forma, deve ser incluído na minuta, a seguinte redação:

Cessionária: a UNIÃO FEDERAL, por intermédio da SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL, inscrita no CNPJ/MF sob o nº. 00.394.494/0084-63, com sede na Cidade de Campo Grande/MS,rua Fernando Luiz Fernandes, n° 322, Vila Sobrinho, neste ato representado pelo Superintendente Regional Sr. AGNALDO MENDONÇA ALVES, brasileiro, casado,delegado de polícia federal, portador da Cédula de Identidade RG nº 19784426 inscrito no CPF nº. 088.145.368-48, residente e domiciliado na cidade de Campo Grande/MS.

Devem constar, ainda, as seguintes cláusulas, no lugar da cláusula nona:

CLÁUSULA xxx - DA MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO

As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre os partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual".

CLÁUSULA xxxx - DO FORO, com a seguinte redação:

"Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária competente, Seção Judiciária do Estado do Mato Grosso nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal.

Sobre o contido nas condições gerais, cláusula terceira, o órgão interessado já se manifestou expressamente e favoravelmente no documento SEI, 31100700, nos seguintes termos:

"(...) Quanto ao disposto na cláusula 3.2 do Termo de Cessão de Uso – TCU Nº 002/23 (30477557), estando o imóvel cedido para uso desta Polícia Federal, as obrigações legais decorrentes das atividades próprias da PF, bem como as demais despesas de manutenção e conservação decorrentes do uso do imóvel, tais como consumo de água, serviço de escoamento e tratamento de esgoto, energia elétrica e telefone podem ser custeados pelo orçamento próprio da Unidade Gestora, em seus contratos administrativos. Relativamente ao item 3.6 do citado Termo de Cessão, igualmente após a formalização da cessão do imóvel, também poderão ser incorporadas ao contrato de manutenção predial vigente as despesas com manutenção e conservação do imóvel, incluindo capinação, roçada e remoção de lixo não captado pelo serviço público do local. Em referência à implementação de sistema de segurança e vigilância eficiente, com monitoramento 24 horas por dia, com o objetivo de prevenir furtos e outros incidentes, apresentado no item 3.7 do citado Termo de Cessão, preliminarmente cumpre destacar que a respeito do contrato de serviço de vigilância armada não há atualmente margem no Contrato nº 03/2020-SR/PF/MS (29063990), de prestação de serviços continuados de vigilância armada, para acréscimo de postos à disposição da descentralizada, devendo a DPF/TLS/MS utilizar a quantidade de vigilantes disponibilizados para atendimento da demanda, caso necessário. De outro lado, e caso cabível opção de vigilância remota, pode ser verificada a viabilidade de implementação de sistema de segurança e vigilância por CFTV, com monitoramento 24 horas por dia, devendo nesse caso, serem ouvidos o NTI/SR/PF/MS e o GTED/SR/PF/MS.(...)"

Há cláusula que contempla a prorrogação da cessão, bem como há cláusula que afirma que não haverá nenhum ônus para a União.

DA LICITAÇÃO DISPENSADA

A licitação dispensada encontra concreção na norma esculpida no inciso I, do  § 2º, do art. 17, da Lei 8.666/93, quando o cessionário é “outro órgão ou entidade da Administração Pública”, cabendo transcrever o dispositivo legal:

“Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...).

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;

(...).”

Por força do art. 26, caput, da Lei nº 8.666/93, faz-se necessário a formalização do documento de dispensa, a ser firmado pela Autoridade Municipal Competente e devidamente ratificado pela Autoridade Superior, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato, como se vê.

"Art. 26 As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.

(...)."

Assim, é necessário formalizar a dispensa de licitação, com fulcro na norma talhada no art. 17, § 2º, I, da Lei nº 8.666/93, razão pela qual recomenda-se coligir nos autos a declaração de dispensa de licitação.

Até porque há a seguinte previsão na Lei Municipal:

"Art. 4º Fica dispensada a licitação para a cessão não onerosa de uso do imóvel, de que trata o Art. 1ºdesta Lei, nos termos da alínea “e”, do § 2º, do Art. 7º combinado com o Inciso VIII, do Art. 13 da Lei nº.1.795, de 16 de julho de 2002, por contemplar relevantes razões de interesse público, na sua finalidade."

Registre-se, por relevante, que a Administração poderá, até o dia 30 de dezembro de 2023, optar por "licitar ou contratar diretamente" de acordo com a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos ou de acordo com o antigo regime licitatório (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993). Veja-se:

Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, desde que:

I - a publicação do edital ou do ato autorizativo da contratação direta ocorra até 29 de dezembro de 2023; e

II - a opção escolhida seja expressamente indicada no edital ou no ato autorizativo da contratação direta.

§ 1º Na hipótese do caput, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193, o respectivo contrato será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência.

§ 2º É vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no inciso II do caput do art. 193.

(...)

Art. 193. Revogam-se:

I - os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na data de publicação desta Lei;

II - em 30 de dezembro de 2023:

a) a Lei nº 8.666, de 1993;

b) a Lei nº 10.520, de 2002; e

c) os art. 1º a art. 47-A da Lei nº 12.462, de 2011.

(grifos nossos)

DO LAUDO DE AVALIAÇÃO DO IMÓVEL MUNICIPAL

Não foi encontrado nos autos o laudo de avaliação do imóvel municipal. Desta forma, deve o órgão federal assessorado, verificar junto ao Município sobre tal situação, em razão do contido no artigo 5º, inciso VI, da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/ME Nº 67, DE 20 DE SETEMBRO DE 2022, que prevê a "avaliação de imóveis da União e de seu interesse, bem como a definição de parâmetros técnicos para cobrança pela utilização desses bens será realizada para fins de cessão gratuita ou onerosa".

DA CONCLUSÃO

Pelo exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, e em atendimento ao que estabelece o parágrafo único, do art. 38, da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, c/c  art. 11, III, IV e V, da Lei Complementar nº  73/93, manifesta-se pela aprovação da minuta de cessão de uso não onerosa, com direito real de uso, do imóvel destinado ao funcionamento do abrigo para os veículos apreendidos pela CESSIONÁRIA no Município de Três Lagoas/MS, condicionado, porém, ao cumprimento das medidas recomendadas neste parecer jurídico e assinaladas em amarelo no texto.

Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle.

Registre-se, por fim, que não há determinação legal a impor a fiscalização posterior de cumprimento de recomendações feitas. Eis o teor do BPC nº 05: "Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas."

Brasília, 04 de setembro de 2023.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08340001650201861 e da chave de acesso 0735aab1