ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00738/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 08494.002316/2022-57
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL EM SANTA CATARINA – SR-PF/SC
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITA DE ÁREA PORTUÁRIA PARA UTILIZAÇÃO DA SR-PF/SC
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Análise de termo de cessão de uso gratuita a ser firmado entre o Porto de Itapoá Logística S.A e a União, por intermédio da SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL EM SANTA CATARINA – SR-PF-CE/MJ de área sob a administração da empresa a ser cedida para o exercício das atividades inerentes às atribuições legais do Grupo de Polícia Marítima da Polícia Federal.
III – Legislação: Art. 144 da Constituição Federal, Lei nº 12.815, de 5 de junho de 2013, Portaria MSP nº 155, de 27 de setembro de 2018, Instrução Normativa nº 13/2005-DG/DPF, de 15 de junho de 2005.
IV - Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste Parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL EM SANTA CATARINA – SR-PF-SC encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, que trata da análise da minuta termo de cessão de uso gratuita a ser firmado entre o PORTO DE ITAPOÁ LOGÍSTICA S.A e a União, por intermédio da SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL EM SANTA CATARINA – SR-PF-SC/MJ, cujo objeto é a cessão de uso gratuita para a SR-PF-SC de área portuária não operacional sob a administração da empresa, localizada na Avenida Beira Mar 5, n. 3407, com 677,43 m², e casa de alvenaria de dois pavimentos com 263 m² de área construída, destinados à instalação da Grupo de Polícia Marítima – GEPOM, unidade vinculada à Delegacia de Polícia Federal de Joinville/SC, exclusivamente às atividades inerentes às atribuições legais do Grupo de Polícia Marítima da Polícia Federal, pelo prazo de 60 meses, admitida prorrogação.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
25379381 Ofício 37 13/10/2022 DPF/JVE/SC
25383549 E-mail 13/10/2022 DPF/JVE/SC
26144821 Anexo 12/12/2022 DPF/JVE/SC
26166495 Ofício 13/12/2022 DPF/JVE/SC
26166545 Despacho 13/12/2022 DPF/JVE/SC
26208791 Despacho 15/12/2022 DREX/SR/PF/SC
26230308 Despacho 16/12/2022 SR/PF/SC
26291980 Parecer 21/12/2022 UCI/SR/PF/SC
26341956 Portaria 26/12/2022 UCI/SR/PF/SC
26341994 Portaria 26/12/2022 UCI/SR/PF/SC
26354790 Minuta Termo de cessão de uso não oneroso 27/12/2022 UCI/SR/PF/SC
26354975 Ofício 31 27/12/2022 UCI/SR/PF/SC
26417424 E-mail 04/01/2023 DPF/JVE/SC
28100418 Termo 23/03/2023 DPF/JVE/SC
28062775 Despacho 24/03/2023 DPF/JVE/SC
28163827 Parecer 30/03/2023 UCI/SR/PF/SC
28169749 Portaria 31/03/2023 UCI/SR/PF/SC
28169782 Minuta Termo de cessão de uso não oneroso 31/03/2023 UCI/SR/PF/SC
29546561 Despacho 13/06/2023 DREX/SR/PF/SC
00029881082 Despacho 29/06/2023 UCI/SR/PF/SC
00029881766 Despacho 29/06/2023 DREX/SR/PF/SC
30136840 Despacho 12/07/2023 NTI/SR/PF/SC
30144616 E-mail 13/07/2023 DPF/JVE/SC
30376627 Relatório 28/07/2023 GTED/SELOG/SR/PF/SC
30376656 Foto 28/07/2023 GTED/SELOG/SR/PF/SC
30329156 Despacho 28/07/2023 GTED/SELOG/SR/PF/SC
30377946 Despacho 28/07/2023 NTI/SR/PF/SC
31316287 Ofício 87 05/09/2023 SR/PF/SC
Processo distribuído em 13/09/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da destinação e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
O OFÍCIO Nº 87/2023/SR/PF/SC (31316287) esclarece o objeto do presente processo:
1. Trata-se da solicitação de análise de minuta de Termo de Cessão Não Oneroso de Uso de Área sob a administração da empresa Porto de Itapoá/SC, que tem como objeto:
"CLÁUSULA SEGUNDA - DO OBJETO
O objeto deste TERMO compreende a cessão não onerosa de uso de área não operacional de constituída por imóvel localizado na Avenida Beira Mar 5, n. 3407, constituído por terreno com 677,43 m² e casa de alvenaria de dois pavimentos com 263 m² de área construída, indicado na planta baixa e mapa anexos, destinados à instalação da Grupo de Polícia Marítima – GEPOM, unidade vinculada à Delegacia de Polícia Federal de Joinville/SC.
PARÁGRAFO PRIMEIRO - O uso da área objeto do presente instrumento destina-se exclusivamente às atividades inerentes às atribuições legais do Grupo de Polícia Marítima da Polícia Federal.
PARÁGRAFO SEGUNDO - A instalação do GEPOM na estrutura planejada será precedido de LAUDO DE VISTORIA, assinado por ambas as partes, que será parte integrante deste TERMO."
2. Esclareço que a celebração deste instrumento consolida e fortalece a presença da Polícia Federal na execução de suas atribuições constitucionais no Porto de Itapoá/SC. Nesse sentido, a manifestação do interesse da Polícia Federal foi formalizada no ofício 37 (25379381) e a da empresa Porto de Itapoá está consignada no ofício nº ITP.070/2022 (26166495).
3. Juntamente com a minuta do Termo (28169782), destacamos os dados relativos ao Porto de Itapoá/SC contidos no endereço eletrônico: https://www.portoitapoa.com/
4. Assim, nos termos do Parecer UCI/SR/PF/SC (28163827), encaminho a Vossa Senhoria o expediente em tela, solicitando análise e parecer jurídico.
A competência para a prática do ato a ser realizado encontra-se prevista na Portaria DG/PF nº 17.574, de 17/02/2023 (28169749).
Não está clara a forma pela qual o Porto Itapoá obteve o direito de explorar a sua atividade, se foi por autorização, por concessão ou por arrendamento. Também não está claro se o referido porto se encontra dentro do espaço geográfico denominado “área do porto organizado”. São informações básicas que, diante do princípio da transparência, deveriam ser obtidas com facilidade e de forma intuitiva no site da empresa.
Essas informações são relevantes para que se possa adequar o caso concreto à correta legislação regulatória, fator preponderante para que se tenha segurança jurídica quando da emissão de um parecer conclusivo.
Para a elaboração desta peça jurídica, buscou-se arduamente na internet, seja no site da empresa, seja no site gov.br, informações históricas acerca do processo de instalação desse porto, mas não se obteve respostas objetivas. Por pesquisa reversa, na página gov.br/portos e aeroportos/poligonais-portos, verificou-se que o Porto Itapoá não se encontra no rol de portos organizados, que se caracterizam por serem bens públicos. Partindo-se, pois, dessa premissa, parece caracterizar-se o Porto Itapoá como Terminal de Uso Privado (TUP), o que afastaria as normas que regulam os portos organizados.
De qualquer forma, ressalta-se que segundo a alínea f do inciso XII do art. 21 da Constituição da República, compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os portos marítimos, fluviais e lacustres.
Note-se que parece ser possível afirmar que, por se tratar de um porto, parte ou totalidade de sua instalação encontra-se em terreno de marinha ou acrescido de marinha, que são bens da União por força do art. 20, inciso VII, da CRFB/1988.
Em se tratando, portanto, de cessão de área para utilização da Polícia Federal localizada em empreendimento aparentemente autorizado pela União, instalado em área de propriedade da União, resta configurada a competência desta e-CJU/Patrimônio.
A exploração indireta das instalações portuárias localizadas fora da área do porto organizado encontra-se regulada pelo art. 1º, §2º e art. 8º a art. 13 da Lei 12.815, de 5 de junho de 2013.
A Portaria nº 51 de 23 de março de 2021 disciplina a exploração direta e indireta de áreas e instalações não afetas às operações portuárias localizadas dentro da poligonal do porto organizado. Como concluiu-se que o cedente não faz parte do porto organizado, essa portaria não regula a cessão de uso pretendida.
O que se conhece é que o cedente, entidade privada, encontra-se na administração de área (da União) que lhe foi destinada (não está clara a que título) para exercer exploração indireta da atividade portuária. Não se conseguiu localizar uma norma interna da cedente que discipline a cessão de uso pretendida.
Com relação à cessionária, Polícia Federal, órgão assessorado por esta consultoria jurídica, uma vez que a área lhe foi ofertada, o regramento interno da entidade privada não lhe diz respeito. Assim, pode-se afirmar que a cessão da área para Polícia Federal exercer a atividade que lhe foi constitucionalmente atribuída fundamenta-se:
Constituição Federal:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
[...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[...]
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Portaria MSP nº 155, de 27 de setembro de 2018:
Art. 1º A Polícia Federal, órgão permanente de Estado, organizado e mantido pela União, fundado na hierarquia e disciplina, com execução orçamentária e gestões administrativa e financeira descentralizadas, integrante da estrutura básica do Ministério da Segurança Pública, tem por finalidade exercer as competências previstas no § 1º do art. 144 da Constituição Federal, e demais dispositivos legais e regulamentares pertinentes.
Instrução Normativa nº 13/2005-DG/DPF, de 15 de junho de 2005
Art. 235. Ao Núcleo Especial de Polícia Marítima compete:
I - propor à Direção-Geral do DPF diretrizes de política de operações policiais referentes a ações táticas de apoio marítimo e fluvial;
II - executar ações táticas relacionadas aos crimes praticados a bordo de embarcações atracadas no porto, em curso pelas hidrovias adjacentes e no mar territorial brasileiro, incluindo o tráfico de entorpecentes, de armas de fogo, de pessoas, de armas químicas, nucleares, biológicas e congêneres, o terrorismo, por via aquática, e a outros ilícitos correlatos de atribuição do DPF, praticados em vias marítimas, fluviais e lacustres, que tenham repercussão interestadual ou internacional e que exijam repressão uniforme;
III - realizar, em articulação com a área de imigração das unidades descentralizadas, a fiscalização de passageiros e tripulantes, quando da realização da visita oficial a bordo das embarcações de transporte marítimo internacional, sem prejuízo de outras providências de controle interno em relação ao cumprimento da legislação de imigração ou relacionada a estrangeiros, nos navios afretados ou não, que estejam operando em cabotagem, em apoio marítimo ou em apoio portuário, observadas as normas e diretrizes emanadas pela CGPI/DIREX;
IV - auxiliar as unidades centrais e descentralizadas, bem como outros órgãos governamentais, em operações policiais, na execução de ações táticas que demandem o emprego de embarcações e pessoal qualificado, informando o Chefe da DELEX ou o Delegado Regional Executivo sobre seus resultados, tendo em vista a orientação e a coordenação para a repressão uniforme aos ilícitos de sua atribuição;
Em face do que disciplina os normativos legais mencionados, pode-se assegurar que, sob a ótica do cessionário, a relação jurídica pretendida está amparada pelo ordenamento jurídico e que o termo de cessão de uso é o instrumento jurídico adequado para o que se pretende. Ressalta-se que a finalidade é a colaboração entre o cedente e a cessionária para o desempenho de serviço de interesse público, amparado por lei, de forma gratuita, com previsão apenas do ressarcimento das despesas por parte da SR/PF/CE pela utilização de sistemas de comunicações, água, esgoto, energia elétrica, limpeza, manutenção, coleta de lixo entre outros custos correlatos à utilização da área a ser cedida, mediante sistema de rateio.
As cláusulas da minuta em análise encontram-se devidamente elaboradas. Recomenda-se, contudo, que a minuta seja aprimorada nos seguintes aspectos:
a) No preâmbulo, deverá constar como cessionária a UNIÃO, por intermédio da SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL EM SANTA CATARINA – SR-PF/SC. Ainda no preâmbulo, deverá ser inserida a portaria de designação da Superintendente Regional.
b) Na cláusula primeira deverá ser mencionada a gratuidade da cessão e, no parágrafo único, deverá ser suprimida a Portaria nº 51 de 23 de março de 2021, pelos fundamentos do item 23.
c) Recomenda-se, por cautela, que seja especificamente esclarecido se está previsto o rateio de despesas ordinárias, tais como energia elétrica e água, se há medição individual, se serão rateadas por meio de estimativa, ou se serão ressarcidas na exata proporção do consumo ou utilização por parte da Polícia Federal. Alerta-se, por oportuno, que não cabe repasse de IPTU, ainda que proporcional, pois acarretaria violação do princípio tributário da imunidade recíproca (Município e União).
d) Recomenda-se a juntada aos autos declaração expedida por autoridade competente dando conta da existência de créditos orçamentários para cobertura dos gastos com o ressarcimento/rateio das despesas ordinárias, se for o caso.
e) Recomenda-se inserir previsão de que cedente deverá evitar colocar equipamentos que acarretem obstáculo à livre circulação no interior das áreas restritas à atividade da Polícia Federal ou propagandas de terceiros, principalmente as incompatíveis com a austeridade inerente à missão constitucional da cessionária, no interior dessas áreas restritas
f) Na Cláusula Décima – Foro, recomenda-se a seguinte redação:
Para dirimir quaisquer dúvidas ou litígios na execução deste contrato de cessão de uso, e com fundamento na Portaria AGU nº 1.281, de 27 de setembro de 2007, na Portaria AGU nº 1.099, de 28 de julho de 2008 e no Decreto nº 11.328, de 01 de janeiro de 2023, as partes se comprometem, previamente, a buscar uma solução administrativa na Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Federal – CCAF.
g) recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente nos itens 16, 23 a 27, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 19 de setembro de 2023
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08494002316202257 e da chave de acesso 8a9b68e4