ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
NOTA n. 00113/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 00745.009683/2020-17
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS – SPU-AM/MGI
ASSUNTOS: CONSULTA. ANDAMENTO DE PROCESSO JUDICIALIZADO E EXEQUIBILIDADE
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS – SPU-AM/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência onde solicita informações atualizadas sobre as ações judiciais envolvendo a empresa HERMASA NAVEGAÇÃO DA AMAZÔNIA S. A., CNPJ/MF n. 84.590.892/0002-07, requerente no processo de Cessão de Uso Onerosa de Espelho d'Água no Rio Amazonas, especificamente se há pendência de coisa julgada, se falta de coisa julgada permite o sobrestamento do processo administrativo de regularização e se para o sobrestamento é necessária uma decisão específica.
Encontram-se nos autos os seguintes documentos:
11183724 Ofício 15/10/2020 CAD-SAPIENS
11263884 Nota 171 20/10/2020 PGACD-CGCD
11271739 Despacho 20/10/2020 PGACD-SERAP
11281683 Despacho 21/10/2020 SPU-GABIN
11725833 Nota Técnica 50585 11/11/2020 SPU-DEGAT-CGDIN
11841736 Cota 17/11/2020 PGACPNP-GABIN-CPU
11843199 Despacho 17/11/2020 SPU-GABIN
50300.001938/2019-59 Patr. União: Atendimento ao Público 05/02/2019 SPU-GABIN
13404813 Despacho 01/02/2021 SPU-DEGAT-CGDIN
13719722 Despacho 17/02/2021 SPU-DEGAT-CGDIN
13726364 Despacho 17/02/2021 SPU-AM
13732513 Despacho 18/02/2021 SPU-AM-COORD
14415642 E-mail 16/03/2021 SPU-AM-NUREP
14415867 Requerimento 17/02/2021 SPU-AM-NUREP
14415995 Despacho 17/02/2021 SPU-AM-NUREP
14786154 Estatuto 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14789889 CNPJ 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14790021 RG 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14790094 RG 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14792049 RG 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14792105 Boletim 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14792535 Projeto 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14810774 Registro 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14810860 Registro 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14810871 Escritura 05/04/2021 SPU-AM-NUADL
14892782 Planta 08/04/2021 SPU-AM-NUADL
14893483 Memorial 08/04/2021 SPU-AM-NUADL
14894489 Memorial 08/04/2021 SPU-AM-NUADL
14906978 Licença 08/04/2021 SPU-AM-NUADL
14911340 Manifestação 08/04/2021 SPU-AM-NUADL
14933609 Manifestação 09/04/2021 SPU-AM-NUADL
14933787 Manifestação 09/04/2021 SPU-AM-NUADL
14933968 Checklist 09/04/2021 SPU-AM-NUADL
14934096 Despacho 09/04/2021 SPU-AM-NUADL
15431714 Despacho 30/04/2021 SPU-AM
28776191 Despacho 13/10/2022 SPU-AM-NUCIP
29034525 Despacho 24/10/2022 SPU-DEGAT-CGCAV
29318928 Ofício 285713 04/11/2022 SPU-AM-NUCIP
29353038 Ofício 285713 2022 ME 07/11/2022 SPU-AM-NUGES
30819452 E-mail 10/01/2023 SPU-AM-NUGES
30819492 Anexo 10/01/2023 SPU-AM-NUGES
30819535 Anexo 10/01/2023 SPU-AM-NUGES
30819586 Anexo 10/01/2023 SPU-AM-NUGES
30828346 Despacho 10/01/2023 SPU-AM-COORD
30986674 Despacho 17/01/2023 SPU-AM-COORD
31270033 Despacho 30/01/2023 SPU-AM-NUAVAL
31271977 Moção 22/06/2022 SPU-AM-NUAVAL
31278187 Despacho 30/01/2023 SPU-AM-COORD
31437421 E-mail 06/02/2023 SPU-AM-COORD
31437349 Contrato 30/09/2014 SPU-AM-COORD
31437366 Contrato 18/12/2014 SPU-AM-COORD
31442935 Extrato 06/02/2023 SPU-AM-COORD
31293190 Nota Técnica 3455 31/01/2023 SPU-AM-NUCIP
31445020 Minuta de Termo de Inexigibilidade de Licitação 06/02/2023 SPU-AM-NUCIP
31445588 Minuta de Portaria 06/02/2023 SPU-AM-NUCIP
31446426 Minuta de Contrato 06/02/2023 SPU-AM-NUCIP
31307316 Checklist 31/01/2023 SPU-AM-NUCIP
31485962 Nota Técnica 4455 07/02/2023 SPU-AM-NUADL
31486125 Checklist 07/02/2023 SPU-AM-NUADL
31519873 Despacho 08/02/2023 SPU-AM-NUADL
32441103 Despacho 16/03/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN
32562706 Parecer 00057/2022/PGFN/AGU 16/02/2022 MGI-SPU-DEDES-CGDIN
32619333 Extrato 22/03/2023 MGI-SPU-AM
32592482 Despacho 22/03/2023 MGI-SPU-AM
32619570 Despacho 22/03/2023 MGI-SPU-AM
32695540 Checklist 26/03/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN
33523598 Ata 20/04/2023 MGI-SPU-DEDES-GEDESUP
33762926 Nota Técnica 12199 04/05/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN
33771546 Parecer 15/09/2022 MGI-SPU-DEDES-CGDIN
33771603 Minuta de Portaria 04/05/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN
35126350 Parecer 23/06/2023 MGI-CONJUR-CGPAT
35271185 Despacho 29/06/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35373825 Pedido Pedido de acesso 03/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35373826 Procuração Procuração 03/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35373827 Substabelecimento Substabelecimento 03/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35373829 Documento OAB 03/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35373830 Anexo Requerimento de acesso 03/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35373832 E-mail E-mail 03/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35481307 Consulta 07 06/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-CODEL
35523138 Portaria 3533 07/07/2023 MGI-SPU-GABIN
35631832 Publicação 12/07/2023 MGI-SPU-PUBLIC
35636000 Despacho 12/07/2023 MGI-SPU-AM
35684060 Despacho 13/07/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP
35728859 Ofício 75764 14/07/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP
35764678 Termo de Inexigibilidade de Licitação 17/07/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
35765385 Requerimento de Publicação de Ato/Contrato 17/07/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
35825012 Despacho 19/07/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
35828209 Despacho 19/07/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP
35829150 Ofício 75764 2023 MGI 19/07/2023 MGI-SPU-AM-SEAA
35861855 Despacho 20/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-COINF
35862190 Parecer 20/07/2023 MGI-SPU-DEDES-CGDIN-COINF
35919832 Despacho 22/07/2023 MGI-SPU-AM
36583807 Ofício 16/08/2023 MGI-SPU-AM-SEAA
36583834 Anexo 16/08/2023 MGI-SPU-AM-SEAA
36618764 Despacho 16/08/2023 MGI-SPU-AM
36623410 Despacho 17/08/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP
36634654 Minuta de Ofício 17/08/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
36676490 Despacho 18/08/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
36718036 Ofício 93188 21/08/2023 MGI-SPU-AM
36720789 Ofício 93188 2023 MGI 21/08/2023 MGI-SPU-AM-SEAA
37067130 Despacho 04/09/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
37069891 Ofício 100112 04/09/2023 MGI-SPU-AM-SEDEP-NUDIN
Processo distribuído em 14/09/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados no Despacho de 04/09/2023 (37067130):
1. Com os cumprimentos que são de praxe, fazemos uso deste instrumento para solicitar consulta jurídica acerca de qual o encaminhamento administrativo possível ao caso a seguir exposto.
2. Em atenção ao Ofício n. 001/2023 (SEI n. 36583807), a empresa ora requerente de regularização de Espelho d'Água (Águas Públicas Federais), solicita da SPU-AM, ante as questões eminentemente jurídicas citadas, in verbis:
a) Sobrestamento do presente processo administrativo n. 00745.009683/2020-17 até que haja o desfecho definitivo das ações judiciais mencionadas, quais sejam, o mandado de segurança coletivo processo n. 0036080-60.2012.4.01.3400 e a Reclamação processo n. 1026943-42.2018.4.01.000, ambas em curso no Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
b) Subsidiariamente, a retificação da Portaria SPU/MGI nº 3.533, de 7 de julho de 2023 para constar apenas os limites da área de 521.570,90 m2 relativa à área de fundeio onde está instalada a balsa guindaste, conforme delimita o quadro de áreas da planta de caracterização acostada nestes autos.
3. Sobre o item "b", acredita-se que já foi devidamente respondido pelo Ofício n. 93188 (SEI n. 36718036), nos subitens 1.2 ao 1.4.
4. Entretanto, para a resposta do item "a", seja para o acolhimento, ou não, do pedido de sobrestamento lastreado na ausência de coisa julgada, solicita-se a este Consultivo, que:
4.1. Verifique se a empresa requerente figura como interessada nas ações judiciais junto ao Tribunal Federal Regional da 1ª Região;
4.2. Uma vez que esta ser de fato interessada (como requerente direta, ou, terceira interessada, etc.) se de fato, há pendência de coisa julgada nas ações judiciais;
4.3. Se apenas os efeitos da falta de coisa julgada nestas, ou em quaisquer outras demandas jurídicas, permitem/autorizam, de plano, o sobrestamento do processo administrativo de regularização;
4.4. Informe que se para o sobrestamento do pedido administrativo de regularização, não se faz necessária decisão (interlocutória, ou, sentença) específica ao caso.
5. Como fatos adicionais, menciona-se que o processo sob consulta, já passou pelo escrutínio do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-SPU), além de já ter sido publicada a Portaria Autorizativa para assinatura do contrato entre a União e o interessado (SEI n. 35631832), restando para conclusão dos trabalhos, a entrega da documentação atualizada, cujo pedido fora feito no Ofício n. 75764 (SEI n. 35728859) e reiterado no Ofício n. 93188 (SEI n. 36718036), para que se proceda com assinatura do contrato e pagamento dos valores devidos e formação do marco temporal (data de assinatura do contrato) para apuração de valores pretéritos de ocupação.
O que pretende o órgão consulente são informações atualizadas sobre as ações judiciais envolvendo a empresa HERMASA NAVEGAÇÃO DA AMAZÔNIA S. A., CNPJ/MF n. 84.590.892/0002-07, requerente no processo de Cessão de Uso Onerosa de Espelho d'Água no Rio Amazonas, especificamente se há pendência de coisa julgada, se falta de coisa julgada permite o sobrestamento do processo administrativo de regularização e se para o sobrestamento é necessária uma decisão específica.
O questionamento teve origem no requerimento protocolizado pela empresa, mediante o Ofício nº 001/2023 (36583807), onde informa que é associada da ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS TERMINAIS PORTUÁRIOS (ABTP); que a associação ingressou com o Mandado de Segurança Coletivo nº 0036080-60.2012.4.01.3400, na Seção Judiciária do Distrito Federal, contra a SPU, impugnando a cobrança de retribuição pelo uso do espaço físico em águas públicas, obtendo decisão favorável; que posteriormente ingressou com a Reclamação nº 1026943-42.2018.4.01.0000, no TRF 1ª Região, obtendo decisão favorável, em sede de liminar, onde foi determinada a suspensão dos efeitos da portaria impugnada até o julgamento final da reclamação; que, por esse motivo, requer o sobrestamento do presente processo administrativo até que haja desfecho definitivo das citadas ações.
Primeiramente, o mais importante, como regra geral, é confirmar se há decisões judiciais aptas a serem cumpridas. Especificamente nesse aspecto, cabe esclarecer ao órgão consulente que a AGU possui uma divisão orgânica de acordo com o tipo de atuação que será realizada, nos termos da Lei Complementar nº 73/93. Essa divisão, corriqueiramente, é designada de “braço”. Quando se trata de atuação na esfera judicial, compete ao braço contencioso da AGU (Procuradoria-Geral da União e as Procuradorias da União nos estados) diligenciar nos tribunais em defesa dos interesses da União.
As dúvidas jurídicas em âmbito administrativo ou cujo o processo tenha decisão definitiva com força executória, em se tratando de interesse dos órgãos da administração direta, competem ao braço consultivo da AGU (Consultoria-Geral da União, Consultorias Jurídicas da União nos estados e Consultorias Jurídicas Especializadas Virtuais), conforme o art. 8ºF da Lei nº 9.028/96 e o art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022. Assim, a atuação do braço consultivo da AGU fica condicionada à prévia manifestação do braço contencioso da AGU quanto à força executória e à exequibilidade da decisão judicial nos termos do inciso IV, do art. 19, do Ato Regimental AGU nº 05/2007, que dispõe sobre a competência das Consultorias Jurídicas:
IV - orientar os órgãos e autoridades assessorados, quando for o caso, quanto à forma pela qual devam ser prestadas informações e cumpridas decisões judiciais que as unidades da Procuradoria-Geral da União entendam prontamente exequíveis; (g.n.)
No caso concreto, havendo ação judicial em curso, onde, aparentemente, os efeitos alcançam a esfera jurídica do requerente, há a necessidade de instar o órgão contencioso da União solicitando manifestação quanto ao andamento do processo e à exequibilidade das decisões judiciais proferidas nas citadas ações, para que esta Consultoria possa orientar o órgão consulente.
Nesse sentido, como não há decisão com força executória nos autos, e como não compete a esta CJU atuar nos tribunais, recomenda-se o envio urgente dos autos à Procuradoria da União em Manaus, solicitando que se manifeste sobre a exequibilidade das decisões arguidas pelo requerente e, inclusive, para verificar a eventual necessidade de atuação em âmbito judicial na defesa dos interesses da União.
Além disso, como a competência para autorizar a cessão é do órgão central, e considerando que a competência do superintendente limita-se a firmar o termo de cessão, após deliberação pelas instâncias competentes (art. 1º da Portaria SPU/ME nº 8.678/2022), recomenda-se que se dê ciência ao órgão central para que adote as medidas administrativas que entender cabíveis, sempre contando com o auxílio da respectiva CONJUR.
Ainda que esta Consultoria Jurídica se prontificasse a exarar manifestação jurídica com o intuito de auxiliar o órgão consulente, entende o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos – DECOR que as medidas voluntaristas devem ser evitadas, in verbis:
NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 064/2009-MCL
ASSESSORAMENTO JURÍDICO. PROCESSO DE CONCILIAÇÃO. ATUAÇÃO. UNIDADES FORA DO DISTRITO FEDERAL. COMPETÊNCIA. NÚCLEOS DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. INCIDENTE. MEDIDAS VOLUNTARISTAS. 1. As medidas voluntaristas, ainda que bem intencionadas, não podem se sobrepor ao marco normativo que baliza a atuação das unidades da Advocacia-Geral da União, nem ao princípio hierárquico. 2. Arquivamento dos autos.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 18, 19, 20 e 21, e demais providências que entender cabíveis.
É a Nota, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 20 de setembro de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00745009683202017 e da chave de acesso 5d0fea79