ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00781/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.136828/2023-01
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SERGIPE - SPU/SE
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: Cessão de uso gratuito ao IBAMA. Art. 79, § 3º do Decreto-lei nº 9.760/1946. Art. 18, da Lei nº 9.636/1998. Licitação dispensada (art. 17, § 2º, I da Lei nº 8.666/1993 OU art. 76, § 3º, I, da Lei nº 14.133/2021). Aprovação condicionada.
I – Relatório.
Trata-se de procedimento encaminhado pela Superintendência Reginal do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU/CE) para análise em manifestação quanto a legalidade de minuta de Contrato de Cessão de Uso Gratuito de imóvel da União (RIP nº 3105 00093.500-3, matrícula nº 16.043) à Superintendência do IBAMA no Estado de Sergipe, com vistas à regularização de utilização que remonta ao ano de 2016 (SEI 36706706).
Dos documentos constantes do processo epigrafado disponibilizado por link de acesso ao SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2982337&infra_hash=a6be3c42ee18cd2b0acef99e8cf21613), dignos de referência os seguintes:
- SEI 35750200 e 35750934: Requerimento inaugural apresentado pelo IBAMA e respectivo Anexo;
- SEI 35827157: Relatório de Valor de Referência 1054/2023, em que adotado o valor de avaliação de R$ 3.489.538,74 ;
- SEI 35827497 e 35827877: Cópia da planta do imóvel e da matrícula nº 16.043, em que consta a doação com encargo do imóvel do Estado de Sergipe ao Tribunal de Contas da União;
- SEI 35836067: Portaria SPU/SE nº 20/2016, que autorizou a cessão gratuita ao IBAMA, em caráter provisório;
- SEI 35870193 a 35870860: Espelhos do SPIUnet;
- SEI 35871314: Check List;
- SEI 36706178 e 36706188: Ofício que informa a retificação do registro nº 16.043 e cópia da matrícula atualizada;
- SEI 36706633: Minuta de termo de dispensa da licitação, pendente de assinatura pelo Superintendente Regional, que faz referência à regra do art. 17, I, f da Lei nº 8.666/93;
- SEI 36706706: Minuta de Contrato de Cessão de Uso Gratuito;
- SEI 36707670: Nota Técnica SEI nº 30609/2023/MGI, que atesta o cumprimento do encargo original e a conveniência e oportunidade da cessão em referência, e esclarece não mais existir compartilhamento com a CONAB;
- SEI 36708000 e 36790423: Checklists;
- SEI 37347079: Ata de Reunião realizada em 15/09/2023 no âmbito do GEDESUP-01, contendo deliberação favorável à cessão em referência;
- SEI 37535029: Ofício de encaminhamento dos autos à respectiva Consultoria Jurídica.
É o relatório.
II – Fundamentação.
II.1. Finalidade e abrangência do parecer jurídico.
A manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido, vale lembrar que o Enunciado n° 07 do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
Necessário esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que a Autoridade que praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.
II.2. Fundamentos Legais e Competência para a Cessão.
O Decreto-lei nº 9.760/1946 preceitua que:
Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 1º A entrega, que se fará mediante têrmo, ficará sujeita a confirmação 2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la, desde que, nêsse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no fim para que fôra entregue.
§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.
§ 3º Havendo necessidade de destinar imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, a aplicação se fará sob o regime da cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
Por seu turno, o art. 18 da Lei nº 9.636/1998 estabelece que:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1º A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
(...)
§ 10. A cessão poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar
Nesse diapasão, a Portaria MPOG nº 144/2001 prescreve que:
O MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso de suas atribuições, e tendo em vista o disposto no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e a competência que lhe foi delegada pelo art. 1º, inciso I, do Decreto nº 3.125, de 29 de julho de 1999, observada a Resolução nº 5, de 21 de março de 2000, do Conselho Nacional de Desestatização - CND, resolve:
Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:
a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e
b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;
(...)
Por meio do PARECER n. 00233/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP 10154.118346/2020-15) e do PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP 19739.101453/2022-70), foram fixados os contornos jurídicos para apreciação dos processos de cessão de uso gratuita de imóveis de propriedade da União para Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias e Fundações Públicas.
Da leitura destes pareceres, exsurge que a licitação é dispensada, aplicando-se como fundamento da dispensa a regra do art. 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993 OU do art. 76, § 3º, I, da Lei nº 14.133/2021. Na hipótese de utilização da Lei nº 8.666/1993, é necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato.
No presente caso, a minuta de dispensa de licitação apresentada (SEI 36706633) deve ser completamente reformulada, para excluir as referências ao art. 31 da Lei nº 9.636/98 e ao art. 17, I, f da Lei nº 8.666/93, e incluir como fundamento da dispensa a regra do art. 76, § 3º Lei nº 14.133/2021. Caso opte-se por fundamentar a dispensa na regra do art. 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, necessário que, previamente à assinatura do contrato, haja a ratificação pela autoridade competente e a devida publicação na Imprensa Oficial.
Quanto à competência, tem-se que atualmente em vigor as Portarias SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que, respectivamente, preceituam:
PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022
A SECRETÁRIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 102 do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019, e considerando o disposto na Portaria SEDDM/ME nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, resolve:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
(...)
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
I - transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
III - cessão de uso gratuito para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;
(…)
§ 2º A substituição de cessão provisória relativa ao inciso II por instrumentos definitivos será formalizada mediante nova deliberação em conformidade com os ritos de governança de destinação da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
(…)
Art. 9º Fica revogada a Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 2021.
Art. 10. Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.
PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023
A MINISTRA DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS, no uso das atribuições que lhe confere o disposto no art. 1º, inciso VII e art. 3º, inciso V do Anexo I do Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, tendo em vista o disposto na Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, e de acordo com o que consta no Processo Administrativo n° 19739.108972/2023-40, resolve:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
(…)
IV - Cessão de Uso Gratuita;
(…)
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
(…)
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e
(…)
Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:
I - especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;
II - comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);
III - valor do imóvel obtido nos termos da IN SPU/ME Nº 67, de 2022, ou a que vier a substitui-la, quando obrigatório;
IV - detalhamento do imóvel, incluindo:
a) cópia da matrícula, quando houver;
b) geolocalização;
c) área do imóvel;
d) descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;
e) atual situação de ocupação do imóvel;
f) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e
g) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI ou se encontra-se, ou já participou, de processo de alienação por venda.
V - justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.
VI - comprovação individualizada do cumprimento dos requisitos necessários à destinação proposta, ou dispensa justificada nos termos previstos desta Portaria.
§1º Caso o GE-DESUP identifique falhas na instrução do processo, este poderá ser retirado de pauta para saneamento.
(…)
À luz desses atos normativos, observa-se que a competência para a assinatura da cessão de uso em referência remanesce nas mãos do Superintendente do Patrimônio da União no estado de Sergipe (cfr. art. 1º, caput Portaria SPU/ME nº 8.678/2022), autoridade atualmente assessorada por esta e-CJU/Patrimônio.
Lado outro, haja vista a avaliação do imóvel sob o qual recai a cessão em valor inferior a R$ 10.000.0000,00 (vide SEI 35827157), não há que se cogitar de autorização da cessão pela Secretária de Patrimônio da União, sendo, contudo, necessária a prévia deliberação pelo GE-DESUP-1, já efetivada (SEI 37347079).
II.3. Minuta do Contrato de Cessão (SEI 36706706) e Considerações Finais.
Inicialmente, incumbe-nos consignar que a presente análise considera primordialmente os aspectos jurídicos do instrumento. Com efeito, como já esclarecido (vide tópico II.1), não é atribuição deste órgão a conferência da correta instrução processual, descrição do imóvel e/ou dos representantes das partes levada a efeito pela Administração.
No que toca à minuta apresentada (SEI 36706706), recomenda-se a revisão: a) do Preâmbulo, para fazer constar referência aos atos normativos atualmente em vigor (Portarias SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e MGI nº 771, de 17 de março de 2023, em substituição da Portaria 83/2019); e b) da Cláusula Quarta, para constar como fundamento da cessão as regras do art. 79, § 3º do Decreto-lei nº 9.760/1946 c/c art. 18 da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 2º, I, a da Portaria MPOG nº 144/2001.
Isto posto, convém esclarecer que por meio do PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU e despachos subsequentes aprovados pelo Consultor-Geral da União (vide NUP 50606.004707/2018-81), restou confirmado o entendimento já fixado no PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU, no sentido da desnecessidade de comprovação de regularidade fiscal e trabalhista da cessionária.
Finalmente, assinala-se que, nos termos do art. 11, caput, da Lei nº 9.636/98:
Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.
III – Conclusão.
Ante todo o exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, e em atendimento ao que estabelece a Lei Complementar nº 73/93, aprova-se a minuta apresentada (SEI 36706706) e a continuidade do procedimento, desde que observadas as recomendações constantes dos parágrafos 15 e 20 supra.
É o parecer.
Belo Horizonte, 02 de outubro de 2023.
ANA LUIZA MENDONÇA SOARES
ADVOGADA DA UNIÃO
OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739136828202301 e da chave de acesso dfa0f00e