ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE APOIO JURÍDICO PARA POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00233/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.010977/2023-90

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhor Consultor Jurídico Substituto

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Atos normativos.

II - Análise jurídica de minuta de Portaria que “Institui o Grupo de Trabalho para elaboração de Regulamento relativo ao fluxo a ser adotado no Ministério da Cultura quando do encerramento da prestação de serviços terceirizados ou rompimento e suspensão do vínculo de servidores”.

III - Avaliação do ato limitada aos elementos necessários à existência válida e eficaz do ato administrativo: competência, forma, motivo, objeto e finalidade.

IV - Ausência de antijuridicidade na minuta de Portaria.

V - Parecer pelo prosseguimento do feito, observadas as recomendações deste Parecer.

Em cumprimento ao disposto no artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e consoante solicitado no Ofício nº 5789/2023/GSE/GM/MinC, vêm ao exame desta Consultoria Jurídica os autos do processo em epígrafe, com vistas à verificação do aspecto jurídico-formal da proposta de minuta de Portaria que: 

"Institui o Grupo de Trabalho para elaboração de Regulamento relativo ao fluxo a ser adotado no Ministério da Cultura quando do encerramento da prestação de serviços terceirizados ou rompimento e suspensão do vínculo de servidores".

O presente feito teve início com a expedição do Ofício nº 117/2023/CIMP/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC, que apresentou justificativa para a elaboração do referido ato normativo, acompanhada da minuta anexada (SEI 1418979). A referida Coordenação de Infraestrutura e Manutenção Predial/CIMP informou no documento precitado, em apertada síntese, que a edição da Portaria se faz necessária tendo em vista que:

"Uma das atribuições da Coordenação de Infraestrutura e Manutenção Predial - CIMP consiste na distribuição de credenciais de acesso às instalações do Ministério da Cultura - MinC.

Observamos uma rotatividade e realocação frequentes de servidores e colaboradores terceirizados no âmbito deste órgão, o que impõe desafios específicos no que diz respeito à segurança e ao controle de acesso às instalações do órgão. 

Além disso, a não devolução dessas credenciais implica em custos adicionais decorrentes da necessidade de reimpressão dos cartões e TAGs destinados aos novos usuários, filas de espera e outros inconvenientes indesejáveis.

Diante desse contexto, e entendendo que outras coordenações da CGRL, COGEP, CGTI podem passar por essa situação, sugere-se a consulta a essas unidades sobre o interesse em participar de um grupo de trabalho, com a indicação de um membro e seus respectivos contatos, para elaboração de fluxo de verificação quanto as pendências por devoluções de bens ou materiais quando do encerramento do vínculo com o Ministério, seja devido a exoneração, redistribuição, cessão de servidor, seja devido a demissão de terceirizado".

Verifica-se constar dos autos os principais documentos:

a) Justificativa técnica (Ofício nº 117/2023/CIMP/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC);

b) Ofício-Circular nº 26/2023/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC, efetivando consulta às unidades técnicas do Ministério quanto ao interesse em participar do grupo de trabalho, solicitando a indicação de membros e respectivos contatos;

b) Resultado (respostas) pertinente ao solicitado no referido Ofício-Circular nº 26/2023/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC;

c)  Minuta da Portaria.

É o breve relatório. Passo a opinar.

De início, convém destacar que compete a esta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe cabendo adentrar em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira. 

Esses limites à atividade deste órgão jurídico se justificam em razão do princípio da deferência técnico-administrativa e do disposto no Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, in verbis: 

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo da criação do ato normativo que se pretende editar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade da criação do mencionado ato.

Conforme visto, serão analisados neste Consultivo apenas os elementos necessários à existência válida e eficaz do ato administrativo apresentado, quais sejam: competência, forma, motivo, objeto e finalidade.

No que tange à competência, para a edição do ato em exame verifica-se que a Portaria será assinada pelo Secretário-Executivo do Ministério, a quem, no uso das atribuições legais e regimentais (Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023), compete efetivar o ato.

 O objeto da Portaria (que deve ser lícito, certo, possível e moral), dispõe de claro conteúdo, ou seja, o efeito prático pretendido com a edição do ato administrativo é a instituição de um Grupo de Trabalho, que terá a finalidade precípua de elaborar um Regulamento relativo ao fluxo de comunicação entre a Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, Divisão de Serviços Gerais e demais unidades da área meio do Ministério da Cultura.

O motivo, que corresponde à situação de fato ou de direito que determina e precede a edição do ato administrativo, foi devidamente exposto no Ofício nº 117/2023/CIMO/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC.  Releve-se também que, no tocante à justificativa da Administração, é certo que não cabe ao órgão jurídico adentrar o mérito (oportunidade e conveniência) das opções do Administrador, exceto em caso de afronta a preceitos legais. O papel do órgão jurídico é recomendar que tal justificativa seja a mais completa possível, orientando o órgão assistido, se for o caso, pelo seu aperfeiçoamento ou reforço, na hipótese de ela parecer insuficiente, desproporcional ou desarrazoada, de forma evitar possíveis questionamentos por parte dos órgãos de controle, na perspectiva da gestão de risco jurídico.

A forma, conforme se vê, diz respeito ao modo de exteriorização do ato administrativo. Desse modo, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República (3ª edição), a Portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência". No caso em exame, portanto, percebe-se que a Portaria é o instrumento jurídico adequado aos fins a que se destina.

Por fim, a finalidade que, ao seu turno, consiste no resultado que a Administração pretende alcançar com a prática do ato. Diferentemente do objeto, que consiste no efeito imediato do ato, a finalidade trata de atender o que a lei elegeu para o ato específico, o que está patente no presente caso.

Noutro norte, partindo-se para o exame da minuta propriamente dita, deve-se levar em conta que esta deve ser redigida com observância das questões relacionadas à clareza, precisão e ordem lógica do texto, o que leva à recomendação de pequenos reparos, conforme a seguir:

a) Deverá ser corrigida a palavra "vínculo" na Ementa, assim como poderá ser aprimorado o preâmbulo, com a seguinte sugestão: "O SECRETÁRIO-EXECUTIVO DO MINISTÉRIO DA CULTURA, no uso das atribuições legais, e tendo em vista o processo administrativo nº 01400.010977/2023-90, RESOLVE (...).

b) Levando-se em conta a necessária coerência entre os registros contidos na Ementa e no Art. 1º (objeto), recomenda-se a seguinte redação ao citado Art. 1º:

"Art. 1°  Instituir o Grupo de Trabalho - GT, que terá a finalidade precípua de elaborar um Regulamento relativo ao fluxo de comunicação entre a Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, Divisão de Serviços Gerais e demais unidades da área meio do Ministério do Cultura, para que essas unidades possam, de forma integrada, realizar procedimentos de encerramento de acessos a softwares, edificações bem como devolução de bens e materiais do órgão, quando houver o encerramento de vínculo ou prestação de serviços com a instituição".

c) No que se refere aos incisos V e VI, do Art. 2º, recomenda-se o aperfeiçoamento por precisão, nos seguintes termos:

"V - Apresentar, no prazo previsto no artigo 5º, a minuta de Regulamento ou a eventual produção de documento congênere ao Presidente do Grupo de Trabalho, que o avaliará quanto à adoção no Ministério e providenciará a ampla divulgação;

VI - Exercer possíveis atribuições não previstas nesta Portaria, que venham a ser necessárias aos trabalhos do Grupo, conforme decisão fundamentada do Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração/SE/MinC".

d) Relativamente ao Art. 3º, retirar da minuta o registro da letra "e" inserida (talvez por equívoco) entre os incisos II e III, diante da existência de um inciso IV.

e) Quanto ao Art. 4º, recomenda-se o seguinte texto para melhor clareza e precisão:

"Art. 4º A Presidência do Grupo de Trabalho ficará a cargo de servidor titular a ser designado pela Coordenação-Geral de Recursos Logísticos - CGRL, o qual será substituído, em seus impedimentos legais ou regulamentares, pelo suplente de igual forma designado.

Inciso I - Incumbe à Presidência a emissão da convocatória e o apoio administrativo para a realização das reuniões.

Inciso II - A referida convocatória para as reuniões será realizada por e-mail, com no mínimo 24 (vinte e quatro) horas de antecedência".

f) Corrigir no final do texto do Art. 5º somente a expressão: "mediante a apresentação de justificativas que possam ensejar a necessidade", ou "a apresentação das justificativas que...".

g) No que tange ao Art. 6º, sugere-se que faça referência única ao modo das reuniões:

"Art. 6º As reuniões do Grupo de Trabalho poderão ocorrer de modo híbrido, presencial ou virtual, por meio de plataforma que dê suporte".

h) É de se recomendar, ainda, o acréscimo do artigo 9º, com o seguinte registro:

"Art. 9º A participação no Grupo de Trabalho não ensejará qualquer remuneração ou pagamento de diárias e passagens aos seus membros, e os trabalhos desenvolvidos serão considerados prestação de relevante serviço público".

i) Por fim, deve ser corrigida a numeração do último artigo:

"Art. 10: Esta Portaria entra em vigor na data de sua assinatura".

Assim, quanto aos aspectos formais e materiais do ato normativo, não se vislumbram inconstitucionalidades ou ilegalidades a maculá-lo, restando a proposta apta ao regular prosseguimento.

Diante do exposto, realizada a análise dos referidos aspectos formais e materiais do ato normativo proposto, em especial os aspectos da legalidade e constitucionalidade, sem qualquer incursão na seara técnica ou exame de conveniência e oportunidade, opina-se pela juridicidade da minuta de portaria (SEI 1418979), observadas as recomendações deste opinativo.

Sugere-se, desse modo, a restituição dos autos à Secretaria Executiva/GSE/GM/MinC, para ciência e adoção das providências ulteriores.

À consideração superior.

Brasília, 04 de outubro de 2023.

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400010977202390 e da chave de acesso fac05d9a