ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00796/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.145394/2022-48.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - MGI/SPU/SPU-MG) E MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL/PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DE MINAS GERAIS (MPF/PR-MG).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. DÚVIDA ENVOLVENDO A DOMINIALIDADE DA UNIÃO SOBRE TERRENO RURAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO. BEM IMÓVEL. DÚVIDA SOBRE A DOMINIALIDADE DA UNIÃO. INCORPORAÇÃO DE BEM IMÓVEL AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO. NECESSIDADE DE TÍTULO AQUISITIVO IDÔNEO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).

I. Consulta formulada. Indagação envolvendo dominialidade da União sobre terreno rural com área de 115,134 m²,  situado na localidade denominada "São José do Barreiro", Município e Comarca de Nova Lima, Estado de Minas Gerais.

II. A incorporação de bem imóvel ao patrimônio da União pressupõe o registro do título aquisitivo correspondente. Ato necessário para conclusão do processo de incorporação imobiliária. Artigos 38 e 39, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre os procedimentos técnicos e administrativos que regularam a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis de nome da União.

III. A matrícula no Cartório de Registro de Imóveis descreve o imóvel e identifica o seu proprietário e o registro descreve/enumera os negócios jurídicos de constituição e transferência dos direitos reais que recaem sobre o imóvel matriculado.

IV. Presunção de legitimidade. Suposição de que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais.  Presunção de veracidade. A(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s), incluídos os titulares de Cartórios Notariais e de Registro que prestam serviços públicos por delegação, goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. 

V. Presunção de que o Estado por intermédio do delegatário de serviço(s) público(s) não declara informações falsas.  Dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública.

VI. Inexistência de título aquisitivo idôneo para possibilitar/propiciar a incorporação do bem imóvel ao patrimônio da União.

VII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 30498/2023/MGI, de 19 de abril 2023, assinado eletronicamente em 02 de maio de 2023 (SEI nº 33336801), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 05 de outubro de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo a dominialidade da União sobre terreno rural com área de 115,134 m²,  situado na localidade denominada "São José do Barreiro", Município e Comarca de Nova Lima, Estado de Minas Gerais.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever em sua integralidade a Nota Informativa SEI nº 9353/2023/MGI (SEI nº 33324241) elaborada pelo Serviço de Caracterização do Patrimônio da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Nota Informativa SEI nº 9353/2023/MGI

INTERESSADO(S): União Federal.

ASSUNTO: Identificação de área da União na zona rural do Município de Nova Lima/MG; imóvel denominado Fazenda São José do Barreiro.

QUESTÃO RELEVANTE:

0.1. O imóvel em epígrafe, propriedade de Antônio Benício Siqueira e da extinta Rede Ferroviária S.A., é objeto de Ação de Desapropriação nº 0010220-89.2010.4.01.3800, tramitado na 18º Vara da Seção Judiciária de Belo Horizonte, ajuizada pela Empesa de Engenharia Ferroviária S.A. - ENGEFER.

0.2. A PGR, em seu último Ofício nº 1706/2023 - PRMG/GAB/BNO recomenda consulta aos autos no intuito de identificar área cuja responsabilidade seria da União.

0.3. Diante do cenário de lacunas documentais herdadas da Inventariança da extinta RFFSA, a AGU, a pedido desta SPU/MG, disponibilizou vasta gama de documentos relacionados à ação judicial supracitada (doc. 29027216), a qual por sua vez foi redirecionada à área responsável com o objetivo de determinar possível área de domínio da União.

0.4. No Despacho doc. 32925862, a área técnica informa que foi identificado o imóvel de Gleba 2.077.264,26m² - Antigo Lote 01 da Ferrovia do Aço - Estacas 686 + 10 a 2226 + 10, NBP 7300000077-0, Checking List 2024/URJUF/2010 (32902142), Memorando nº 1578 (32943227) e Termo de Transferência nº 941/2011 (32943475), registrados no SEI relacionado 04926.001707/2011-13.

0.5. Tendo em vista que o imóvel objeto do processo de desapropriação refere-se ao trecho entre as Estacas 1480 a 1546, foi elaborada a poligonal geolocalizada da Fazenda São José do Barreiro para visualização em imagem através do Google Earth (32933916) que inclui o trecho entre ditas Estacas com a localização aproximada da área de desapropriação que consta no processo, conforme as características encontradas no terreno (32934283). Esta área, com cerca de 115,134m², possui como proprietário registrado no CRI de Nova Lima, o Sr. ANTONIO BENÍCIO SIQUEIRA, e foi objeto de um processo de Desapropriação Judicial iniciado na década de 70, em curso até os dias atuais, vide processo judicial 0010220-89.2010.4.01.3800.

0.6. No entanto, a área técnica pontuou a impossibilidade de caracterizar o referido trecho porque as coordenadas apresentadas não são georreferenciadas e para conferir a precisão necessária da caracterização da área é imprescindível um levantamento georreferenciado de campo.

0.7. Deste modo, também com base somente em elementos juntados a este autos, e que são de nosso conhecimento, julgamos ser impossível se levar adiante um processo de incorporação desse imóvel ao domínio da União, mormente em razão do mesmo ainda estar em nome de ANTONIO BENÍCIO SIQUEIRA, conforme CRI de Nova Lima. E, adicionalmente, por não temos informação da existência de algum documento que transferia a propriedade daquele imóvel para União, ou para suas antigas estatais (RFFSA ou ENGEFER).

CONCLUSÃO:

0.8. Assim, nos parece claro a inconclusividade desta SPU/MG em delimitar eventual domínio da União no imóvel em lide, devido à falta de condições técnicas, em que pese o relevante esforço dispendido sobre o tema. De outra parte, julgamos pertinente levar estas informações ao conhecimento deste órgão jurídico-consultivo no ensejo de se pronunciar sobre a possibilidade de a União ainda pleitear e se posicionar como atual proprietária ou potencial sucessória do domínio desse imóvel, com base nos documentos ora juntados aos autos."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s) na Nota Informativa SEI nº 9353/2023/MGI (SEI nº 33324241):

a) Assim, nos parece claro a inconclusividade desta SPU/MG em delimitar eventual domínio da União no imóvel em lide, devido à falta de condições técnicas, em que pese o relevante esforço dispendido sobre o tema. De outra parte, julgamos pertinente levar estas informações ao conhecimento deste órgão jurídico-consultivo no ensejo de se pronunciar sobre a possibilidade de a União ainda pleitear e se posicionar como atual proprietária ou potencial sucessória do domínio desse imóvel, com base nos documentos ora juntados aos autos.

O artigo 172 prescreve que no Registro de Imóveis serão realizados o registro e a averbação dos títulos ou atos constitutivos, declaratórios, translativos e extintivos de direitos reais sobre imóveis reconhecidos em lei, inter vivos ou mortis causa quer para sua constituição, transferência e extinção, quer para sua validade em relação a terceiros, quer para a sua disponibilidade.

Todos os títulos apresentados a registro receberão um número de ordem protocolar (art.182), o qual determinará a prioridade do título (art. 186).

Já o inciso I do parágrafo 1º do artigo 176 da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de1973, estabelece que cada imóvel terá matrícula própria (princípio da unitariedade matricial), que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência da referida lei. A matrícula será feita à vista dos elementos constantes do título apresentado e do registro anterior se houver (art. 196).

Para melhor compreensão da matéria e do sistema registral brasileiro, considero relevante trazer a lume alguns conceitos e distinções entre a) matrícula imobiliária; b) registro imobiliário; c) título causal imobiliário e d) averbação:

a) Matrícula: é a inscrição numerada sequencialmente do imóvel, que o identifica e o especifica. A matrícula é o núcleo do registro imobiliário,^[2] indica a individualidade rigorosa do imóvel. É aberta no nome do proprietário que tenha essa condição no momento de sua abertura, depois as transferências de propriedade constarão de registros ao pé da matrícula respectiva. Sua abertura é de iniciativa do oficial, enquanto o registro do título causal e eventuais averbações são de iniciativa do interessado.

b) Título: é o documento que instrumenta o direito real, apresentado ao registro imobiliário. Dentre estes, extrai-se do artigo 221 da Lei de Registros Públicos i) as escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados brasileiros; ii) escritos particulares autorizados em lei, assinado pelas partes e testemunhas, com as firmas reconhecidas iii)cartas de sentença, formais de partilha. Por outro lado, têm-se, em leis esparsas, outros documentos com força de escritura pública, como aqueles que definem o patrimônio imobiliário da União, visto adrede.

b.1) Segundo o magistério de Cristiano Chave de Farias,^[3] em nosso sistema o título simplesmente serve de causa de futura aquisição de propriedade, pois nosso ordenamento jurídico, diversamente do francês, não reconhece força translativa aos contratos, devendo, assim, ser complementado por modo de aquisição do domínio que seria o registro de tal título no Serviço competente.

c) Registro: a função básica do registro imobiliário é constituir o repositório fiel da propriedade imóvel e dos negócios jurídicos a ele referentes, assim, só pode ser objeto de assento imobiliário o título que, por lei, seja obrigado a esse registro.

c.1) O objeto do registro é o título.^[4] A eficácia do registro sempre será condicionada à validade do título, sendo correto afirmar que qualquer vício intrínseco no negócio jurídico originário poderá, a qualquer tempo, contaminar o registro, acarretando a perda da propriedade pelos adquirentes sucessivos. A aparência registral sempre estará sujeita à realidade jurídica.

d) Averbação: é a ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro (aquisição, modificação e extinção de direitos). Depende da existência da matrícula e do registro. O que se averba é o título.^[5]

Neste aspecto, reputo oportuno citar o ensinamento de José Manuel de Arruda Alvim Neto quanto ao alcance do ato denominado registro:^[6]

(...)

"A expressão registro empregada pela norma sob comentário compreende tanto a inscrição quanto, de outro lado, a transcrição de um título. Há, ainda, a averbação. Em princípio, os atos constitutivos de direitos reais são objeto de registro (conforme art. 167, inc. I) e os demais sujeitam-se à averbação (art. 167, inc. II).^[7] [8]

​

Adota-se, no Brasil, como regra, o sistema da inscrição, que consiste em extrair dos títulos a serem registrados os "dados fundamentais, indicadores de direitos envolvidos, imóveis a que são pertinente e pessoas com interesse no correspondente ato ou negócio jurídico.^[9] Em algumas circunstâncias, todavia, o sistema adotado é o da transcrição, como se passa, por exemplo, nos loteamentos e incorporações de condomínio edilício, cujo registro exige o depósito de todos os documentos, em seu interior teor, ou, ainda, v.g., nos casos em que a integral transcrição do título é solicitada pelo interessado (art. 178, VIII, da Lei nº 6.015).

O artigo 221, inciso I, da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, estabelece que são admitidos registro as escrituras públicas, inclusas as de venda de imóvel, sendo que o artigo 222 preceitua que em todas as escrituras e em todos os atos relativos a imóveis, bem como nas cartas de sentença e formais de partilha, o tabelião ou escrivão deve fazer referência à matrícula ou ao registro anterior, seu número e cartório.

No âmbito da gestão patrimonial da União, a Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre os procedimentos técnicos e administrativos que regularam a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis de nome da União. conceitua matrícula (art. 2º, inc. XXIII) como sendo o lançamento numerado efetuado pelo Registrador de Imóveis no livro 2 do cartório, denominado Livro de Registro Geral, que cadastra o imóvel descrevendo-o fisicamente e nominando seu proprietário.

O registro (art. 2º, inc. XXIX) é definido como o lançamento numerado e sequencial efetuado na folha do livro 2 do cartório de registro de imóveis, logo abaixo do lançamento da matrícula, indicando resumidamente os negócios jurídicos de constituição, extinção e transferência dos direitos reais que recaem sobre o imóvel matriculado. 

A Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre os procedimentos técnicos e administrativos que regularam a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis de nome da União, no artigo 35, inciso II, preceitua constituir produtos finais do processo de incorporação imobiliária ao patrimônio da União e condições para reconhecimento da sua execução os títulos aquisitivos registrados nos respectivos Cartórios de Registro de Imóveis, convindo salientar que nos termos do inciso I do parágrafo 2º do artigo 35, para comprovação da conclusão da incorporação imobiliária deverá ser certificado na instrução processo a certidão de registro do título aquisitivo emitida pelo Registro de Imóveis competente.

Quanto ao registro do título aquisitivo no Cartório de Registro de Imóveis como forma para concretização/formalização do processo de incorporação imobiliária, os artigos 38 e 39, incisos I e II, da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, dispõem o seguinte:

(...)

"CAPÍTULO III

Dos Produtos e Procedimentos de Incorporação

Seção II

Do Registro Cartorial

Art. 38 Compete ao Superintendente do Patrimônio da União no Estado, requerer ao Cartório de Registro de Imóveis o registro dos títulos aquisitivos, ato obrigatório para efetivação do processo de incorporação imobiliária.

Art. 39 O requerimento da União, dirigido ao Oficial do Registro da circunscrição imobiliária da situação do imóvel, deverá ser instruído com:

I - o título aquisitivo correspondente acompanhado dos documentos que o integram, dispensado este no caso de imóvel adquirido por sucessão de entidade extinta; e (grifou-se)

II - planta e memorial descritivo, quando a identificação do imóvel constante no Registro de Imóveis não atender aos requisitos previstos no art. 176, §1º, inciso II, item 3, da Lei nº 6.015, de 1973."

Com efeito, para viabilizar a incorporação de bem imóvel ao patrimônio da União, é necessário que o Superintendente do Patrimônio da União no Estado requeira ao Cartório de Registro de Imóveis o registro do respectivo título aquisitivo. Entretanto, no registro imobiliário do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Nova Lima-MG consta como proprietário da área o Sr. Antônio Benício Siqueira, conforme Nota Informativa SEI nº 9353/2023/MGI (SEI nº 33324241) e CERTIDÃO DE INTEIRO TEOR (SEI nº 27868190).

A matrícula no Cartório de Registro de Imóveis descreve o imóvel e identifica o seu proprietário (Antônio Benício Siqueira) e o registro descreve/enumera os negócios jurídicos de constituição e transferência dos direitos reais que recaem sobre o imóvel matriculado, constando, inclusive, a informação de que os proprietários anteriores venderam o imóvel ao Sr. Antônio Benício Siqueira. 

Diante do acervo documental que instrui o processo e considerando os elementos técnicos presentes na Nota Informativa SEI nº 9353/2023/MGI (SEI nº 33324241), no atual contexto fático não há título aquisitivo idôneo para possibilitar/propiciar a incorporação do bem imóvel ao patrimônio da União.

Ressalte-se que no âmbito do Direito Administrativo a(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. Tal(is) atributo(s) confere(m) não apena(s) veracidade sobre o(s) fato(s) no(s) qual(is) se baseia(m) (certeza), mas também permite inferir que foi(ram) realizado(s) em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual aquela(s) manifestação(ões) deve(m) ser presumida(s) como expressão verídica de uma realidade fática.

Com efeito, a presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Em razão da presunção de veracidade e como consequência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público, incluindo os titulares de Cartórios Notariais e de Registro que prestam serviços públicos por delegação, são dotados de fé pública.

Para melhor contextualização da presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade que se revestem os atos administrativos, incluído os atos praticados por delegatários de serviços públicos, assim denominados os titulares de serventias notariais e de registro,  reputo relevante transcrever o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho^[10] referente a tal atributo do ato administrativo, litteris:

(...)

"4. Ato Administrativo

(...)

IV. CARACTERÍSTICAS

(...)

2. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 

Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normais legais, como bem anota DIEZ. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.

Vários são os fundamentos dados a essa característica. O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores da parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento sofressem algum entrave oposto por pessoa de interesses contrários. Por esse motivo é que se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei.

 

É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção  juris tantum (ou relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às regras que lhe traçavam as linhas, com se supunha.

Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não se o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo" (os grifos não constam do original)

No mesmo sentido a lição de Lucas Rocha Furtado em sua obra Manual de Direito Administrativo,^[11] verbis:

(...)

"Capítulo 5

Ato Administrativo

(...)

5.5 Atributos do ato administrativo

(...)

5.5.2 Presunção de legitimidade

A importância da presunção de legitimidade está ligada à consequência que dela decorre. Quando se afirma que o ato administrativo se presume legítimo, conclui-se que tantos os administradores públicos quanto os particulares afetados pelo ato devem dar-lhe cumprimento. Todos estão obrigados a cumprir os atos administrativos, porque eles se presume legítimos, legitimidade que se mantém até que seja afastada por decisão judicial ou pela própria Administração Pública.

(...)

A presunção de legitimidade é atributo do próprio ato. Vimos, porém, que os atos administrativos somente podem ser praticados se tiver ocorrido o motivo previsto em lei e necessário à sua prática. (...) Nesse sentido, foi desenvolvida teoria que, além de presumir a legitimidade do ato, presume igualmente verídicos os motivos alegados pela Administração e que justificaram a sua prática. Se a Administração Pública concede aposentadoria compulsória, presume-se como verdade que o servidor completou a idade exigida. A esse aspecto do atributo da presunção de legitimidade do ato se denomina presunção de veracidade dos motivos invocados pela Administração Pública. (os destaques não constam do original)

Trata-se de presunção igualmente relativa. Se alguém questiona a validade de certo ato sob o argumento da inexistência ou da ilegitimidade dos motivos de que se serviu a Administração para praticá-lo, esse indivíduo terá o ônus de demonstrar, na via administrativa ou na via judicial, que o motivo não existe ou que não é válido".

Irene Patrícia Diom Nohara em sua primorosa obra jurídica Direito Administrativo^[12] analisou os aspectos relacionados a tal atributo do ato administrativo da seguinte forma:

(...)

"4

Ato administrativo

4.4 Atributos

4.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade

A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos desdobra-se em dois aspectos:

1. presunção de legitimidade: os atos praticados pela Administração Pública presumem-se válidos em face do Direito; e

2. presunção de veracidade: os fatos alegados pela Administração Pública presumem--se verdadeiros.

Enquanto a legitimidade ou legalidade diz respeito à conformidade dos atos com os dispositivos legais, a veracidade refere-se às razões fáticas ou ao conjunto de circunstâncias ou eventos afirmados pela Administração.

Quando o Estado exercita suas atribuições, ele deve se pautar no princípio da legalidade administrativa, que tem sentido mais rigoroso ou restritivo do que a legalidade obedecida pelos cidadãos. Enquanto os particulares só podem ser obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei, sendo a ausência de lei, via de regra, interpretada como autorização, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.

A presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Ela é estabelecida para que a Administração Pública garanta o cumprimento célere de suas funções. Trata-se, contudo, de presunção relativa (juris tantum), isto é, que admite prova em contrário.

Depois de editado o ato, ele produz efeitos como se válido fosse até sua impugnação administrativa ou judicial. Enquanto a impugnação administrativa pode ser feita de ofício pela Administração, com base em seu poder de autotutela ou por provocação do interessado, não há possibilidade de apreciação da legitimidade de um ato administrativo pelo Judiciário sem provocação da parte. No entanto, faz parte da própria definição de ato administrativo o fato de que ele se submete ao controle judicial.

Nota-se, portanto, que há dois fundamentos jurídicos básicos para a presunção de legitimidade: (1) o fato de que a Administração Pública se submete à legalidade administrativa; e (2) a possibilidade de controle e impugnação de atos que violem ao ordenamento jurídico. Os fundamentos jurídicos se relacionam com um fundamento de ordem prática que, conforme mencionado, compreende a possibilidade de cumprimento mais célere das funções administrativas, pois a burocracia ficaria mais vagarosa se à Administração fosse exigido provar que o que alega é verdadeiro ou mesmo que os atos estão todos de acordo com o Direito.

A presunção não exclui o dever de motivar o ato administrativo, que representa a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (art. 2º, parágrafo único, VII, da Lei nº 9.784/99), até porque a ausência de motivação dificulta o controle do ato administrativo.

Pela presunção de veracidade, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública. Como decorrência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, quem duvida dos fatos alegados pelo Estado deve provar que as circunstâncias explicitadas não são aquelas (inversão do ônus de agir^[13]).

Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública e, nos termos do art. 19, II, da Constituição Federal, é vedado aos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) recusar-lhes fé. Num Estado federal existe autonomia reconhecida pela Constituição aos entes federativos; no entanto, eles estão vinculados ao todo, sendo expressão clara desse liame o impedimento que pessoas políticas recusem fé a documento expedido por repartição pública vinculada a qualquer esfera federativa". (os destaques não constam do original)

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[14]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "22.", "23.", "24.", "25.", "26." e "30." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 16 de outubro de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154145394202248 e da chave de acesso 9d1e6988