ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00811/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04921.000032/2011-35
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS
ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
EMENTA: PATRIMÔNIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA. PERMISSIVO LEGAL DECRETO-LEI Nº 9.760/46 E LEI 9.636/98. APROVAÇÃO E PROSSEGUIMENTO CONDICIONADO AO ATENDIMENTO DA RECOMENDAÇÃO.
I - RELATÓRIO:
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e no art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007, da Advocacia-Geral da União, a Superintendência do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul - SPU/MS, encaminhou a esta Consultoria Jurídica o processo em referência para análise da MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA, de imóvel da União a ser firmado entre a UNIÃO e o MUNICÍPIO DE TERENOS-MS, CNPJ/MF nº 03.501.582/0001-88, destinado a regularização de ocupação do imóvel em que se encontra instalada a Escola Municipal Professora Vilma Fátima de Assis Barreto.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 103472/2023/MGI, de 14 de setembro de 2023 (SEI n° 37227884), anexados ao Sistema Sapiens, contendo destacadamente, os seguintes documentos:
Não foi possível acessar os autos por meio do link de acesso externo ao Sistema Eletrônico de Informações (SEI), https://sei.economia.gov.br/sei/controlador.php?acao=procedimento_trabalhar&id_procedimento=7848729, sendo exigido usuário e senha de acesso ao Sistema SEI.
É o relatório.
II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
A competência legal atribuída para manifestação em processos desta natureza por parte desta unidade consultiva, dá-se em face do contido no art. 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia Geral da União e dá outras providências c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.
Ab initio, importa esclarecer que o posicionamento jurídico aqui firmado tem o condão de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados. A função precípua deste órgão consultivo é identificar eventuais riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada.
Impende destacar que o posicionamento jurídico aqui emanado não se reveste do efeito vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção.
Relevante mencionar que a análise dos autos se restringe aos aspectos jurídicos, excluídos aqueles de natureza técnica. Com relação a este aspecto, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou de informações e ciência das condições específicas imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Os bens públicos estão relacionados com o domínio público, no sentido de que o Estado exerce o poder de dominação sobre os bens de seu patrimônio (MEIRELLES, 2011, p. 477). Os bens da União encontram-se descritos no Art. 20 da Constituição da República.
O Decreto-Lei 9.760/1946, por sua vez, ao dispor sobre os bens imóveis da União, disciplinou que:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
...
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.
A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público. Assim dispõe a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) em seus arts. 99 a 101.
Assim, dotada a União dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial.
A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.
Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636, de 98, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760/46, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso oneroso, gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.
Nessa esteira, no que tange à utilização dos bens imóveis da União, o Decreto-Lei no 9.760/46 determina que:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
...
3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
Com o advento da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, a qual dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, entre outras providências, foram previstas as seguintes normas para o instituto da cessão.
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.
...
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
...
§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
Trata o presente processo de regularização de Cessão Gratuita de imóvel da União, com área de 13.218,04 m², e 971,00 m² de área construída, situado no Município de Terenos/MS, denominado “Estação Murtinho”, ao Município de Terenos/MS, que atualmente está sendo utilizado para o funcionamento da Escola Municipal Professora Vilma Fátima de Assis de Barreto, que atende cerca de 300 (trezentos) alunos daquela região, beneficiando diretamente cerca de 200 (duzentas) famílias, cadastrado no SPIUnet sob RIP n° 915900017.500-0, RIP de UTILIZAÇÃO nº 915900018.500-6 e Matrícula n° 6051 do Livro 02 do Cartório de Registro de Imóveis de Terenos/MS.
Verificou-se nos autos que a cessão se encontra justificada e que foi devidamente apontado o interesse público e social nos termos da legislação vigente, (SEI n° 30103564) e da Nota Técnica SEI nº 34134/2023/MGI (SEI nº 37226851).
Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, atribua competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
...
XX - administração patrimonial;
Por sua vez, o recente Decreto nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprova Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, na forma dos Anexos I e II, assim dispõe:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
...
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhes foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.
Ressaltamos ainda, que na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2021, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática do ato administrativo, após aprovação do GE-DESUP :
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
...
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
...
No caso concreto, tratando-se de competência delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União, não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, conforme entendimento firmado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (item 72.), aprovado como PARECER REFERENCIAL por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2020-70).
A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial/ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º, IV, cessão de uso gratuita, a ser gerido pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos.
Quanto a assinatura do Termo de Contrato, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/MT, em consonância com o Decreto nº 11.437/2023. Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.
Com efeito, a PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Posteriormente foi editada a Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, alterando a redação da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho 2021, conferindo em seu artigo 3º, inciso I, atribuição ao Grupo Especial de Destinação (GE DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações com Valor de Referência (VREF) inferior a 10.000.000,00 (dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 745.120,08 (setecentos e quarenta e cinco mil, cento e vinte reais e oito centavos) nos termos do Relatório de Valor de Referência nº 2027/2023 (SEI nº 29684978).
Houve a submissão da proposta da cessão de uso gratuita de bem imóvel de domínio (propriedade) da União ao Município de Terenos/MT, mediante celebração de Contrato, ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada para análise e deliberação, conforme se infere da Ata de Reunião realizada em 07 de junho de 2023 (SEI nº 34839966), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.
Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação (GE-DESUP-1), está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021.
Quanto ao procedimento licitatório, tratando-se de cessão de uso a ser firmada entre a SPU/MT e o Município de Terenos/MT, pessoas jurídicas da Administração Pública, entende-se ser aplicável ao caso concreto a dispensa de licitação prevista no artigo 17, § 2º, inc. I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, in verbis:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
(...)
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
É importante o destaque, em razão do fato de que se trata de uma Cessão gratuita de imóvel da União, a uma pessoa jurídica da Administração Pública, nestes casos, a destinação é dispensada de licitação. Posto que, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.
No que tange a Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, à esta Consultoria Jurídica incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita (SEI nº 30050438).
O conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material. Recomendamos a SPU/MT, promover a revisão final dos dados constantes na minuta, de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).
Recomenda-se ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência dos valores constante no RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 172/2023 (SEI n° 31328366) e no ESPELHO SPIUNET (SEI n° 32327046), bem como, em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
III - CONCLUSÃO
Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico-financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, nos moldes trazidos a exame, condicionada à observância das recomendações contidas nos parágrafos "33" e "34" , deste opinativo.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU/MT, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 11 de outubro de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04921000032201135 e da chave de acesso 7049c6d4