ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00813/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.136578/2021-30

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS-SPU/AM

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO AO ESTADO DO AMAZONAS.

I - NECESSIDADE DA JUNTADA DA DISPENSA DE LICITAÇÃO FUNDAMENTADA E SUA RESPECTIVA RATIFICAÇÃO COMO ORIENTADO PELO PRÓPRIO ÓRGÃO PATRIMONIAL NO DESPACHO, 37358665.

II - APÓS, RETORNEM PARA MANIFESTAÇÃO CONCLUSIVA.

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Amazonas, submete, nos termos do art. 131 da Constituição Federal, do art. 10 da Lei Complementar nº 73/93,  ao crivo desta Consultoria Jurídica da União - Advocacia-Geral da União, o processo administrativo acima descrito, cujo objeto é a proposta de CESSÃO DE USO GRATUITO ao ESTADO DO AMAZONAS/AM, por meio da Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa para manutenção do funcionamento do Museu Casa Eduardo Ribeiro, no desenvolvimento da cultura e das artes.

De acordo com a Nota Técnica SEI nº 27867/2023/MGI, 36306207:

"(...) Foi requerido tendo como objetivo manter o Museu Casa Eduardo Ribeiro, justificando o pedido de cessão em função que o imóvel atenderia, principalmente, o desenvolvimento da cultura e das artes, por possui espaço físico suficiente e adequado para acomodar as atividades, conforme Projeto de utilização do Imóvel (SEI nº 19344416).

Importante informar que em 07-05-2002 foi firmado Contrato de Cessão de Uso Gratuito, por cinco anos, entre a União Federal e o Estado do Amazonas, não sendo prorrogado no entanto permanecendo em uso ininterrupto, até a presente data. A manifestação do Estado do Amazonas pelo interesse em manter o imóvel, oportuniza a regularização do bem patrimonial.

O imóvel, objeto do presente processo, é de propriedade da União, situado à Rua José Clemente nº 322 - Bairro Centro, no Município de Manaus-AM, encontrando-se devidamente cadastrado nesta SPU-AM no Sistema de Gerenciamento dos imóveis de Uso Especial da União - SPIUnet sob o Registro Imobiliário da União - RIP imóvel nº 0255.00616.500-1 e RIP utilização nº 0255.00439.500-0 (SEI nº 35836002), conceituado como terreno "Nacional Interior", de natureza urbana, terreno com área de 1003m², benfeitoria casa isolada com três pavimentos, com padrão de acabamento alto, com área construída 602,16m², porém não averbada em cartório, sendo caracterizado como Bem de Uso Especial (Próprio Nacional). (...)" (grifo nosso)

Fazendo uma leitura atenta dos documentos acostados, percebe-se que não foram juntados os seguintes documentos indispensáveis para a continuidade da análise jurídica pretendida: a dispensa de licitação e a sua ratificação pela autoridade superior.

Constam dos autos, os seguintes documentos:

É o sucinto relatório.

DA FUNDAMENTAÇÃO

Ressalto, preliminarmente, a imensa importância de seguirmos de forma irretocável as disposições legais que norteiam a Administração Pública. A Lei nº 8.666/93, conhecida como a Lei de Licitações e Contratos, estabelece normas claras sobre as hipóteses de dispensa de licitação, assegurando que estas situações sejam devidamente fundamentadas e ratificadas pela autoridade competente, consoante dispõem os artigos 24 e 26 da mencionada legislação, com base nos seguintes princípios constitucionais, a saber:

Princípio da Legalidade e Segurança Jurídica: A ausência de documentação que fundamente e ratifique a dispensa de licitação macula o princípio da legalidade, pois a administração pública deve agir estritamente de acordo com a lei. Além disso, coloca em risco a segurança jurídica da celebração do contrato, tornando-o suscetível a questionamentos judiciais futuros e a potenciais responsabilizações.

Princípio da Eficiência: O atendimento integral à legislação visa não apenas ao cumprimento da legalidade, mas assegura também uma gestão eficiente dos recursos públicos e da própria execução do contrato. O respeito ao processo legal proporciona uma concretização mais ágil e efetiva dos objetivos públicos, afastando obstáculos jurídicos que possam surgir em virtude de falhas processuais.

Princípio da Probidade: O zelo pelo patrimônio público e a condução ética e honesta dos processos administrativos são balizas do princípio da probidade. Assim, a análise jurídica deve ser rigorosa e criteriosa, a fim de garantir que a atuação estatal esteja imune a práticas lesivas ao erário e à moralidade administrativa. A ausência dos documentos necessários que justifiquem e ratifiquem a dispensa da licitação impede a realização de uma análise jurídica precisa e segura da minuta do contrato, uma vez que não é possível verificar se a dispensa encontra respaldo na legislação aplicável.

Princípio da Proporcionalidade: Este princípio exige que as ações administrativas sejam congruentes e equilibradas com os objetivos que pretendem alcançar, estabelecendo uma relação de justa medida entre os meios utilizados e os fins perseguidos. A ausência da fundamentação e da ratificação da dispensa de licitação compromete a observância deste princípio, pois impede que seja verificada a adequação e necessidade da medida excepcional, inviabilizando a avaliação sobre se a dispensa da licitação foi a medida mais adequada e necessária no caso concreto. A análise jurídica, pautada também por este princípio, busca garantir que as medidas adotadas estejam em conformidade e sejam proporcionais aos objetivos estabelecidos na legislação e nos normativos internos, evitando atos administrativos que possam ir além ou aquém do necessário para o atendimento do interesse público.

É importante destacar, ainda, que o TCU, no exercício de sua função de controle externo, tem sido rigoroso na análise dos processos que envolvem dispensas de licitação. A jurisprudência consolidada desse Tribunal de Contas enfatiza a necessidade de estrita observância às normas sobre licitações e contratos, em especial quanto à fundamentação e ratificação das dispensas. Além disso, o TCU tem determinado a anulação de atos e contratos e aplicado sanções a gestores que não observem tais requisitos. A ausência dos documentos que justifiquem e ratifiquem a dispensa de licitação pode, portanto, nos expor a futuras implicações no âmbito do controle externo. Para prevenir possíveis questionamentos e responsabilizações, é imprescindível que os procedimentos estabelecidos na legislação e reforçados pela jurisprudência do TCU sejam rigorosamente seguidos antes de qualquer análise jurídica de fundo.

Ademais, o instituto da cessão de uso é regulamento pelo art. 18 da Lei n. º 9.636, de 1998:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 1º  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.

§ 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.

§ 6º  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.

§ 7º  Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso.

§ 8º  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.

§ 9º  Na hipótese prevista no § 8o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

§ 10.  A cessão poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da segurança nacional, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão.    (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

§ 11.  A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário.   (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

§ 12.  Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico de cessão se resolverá sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem qualquer outra indenização ao cessionário e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

Trazendo essas informações para o caso em análise, podemos perceber que a presente cessão de uso encontra suporte de validade no art. 18, I, da Lei 9.636/98. Deste modo, como a cessão, no caso sub examine, não se destina a empreendimento de fins lucrativos, é permitida a utilização gratuita nos termos da exegese fixada da leitura do § 5º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998.

A necessidade de realização de procedimento licitatório/dispensa de licitação nos processos de cessão de uso de imóveis da União para outros entes federativos sempre foi bastante controversa. Recentemente, entretanto, a questão foi uniformizada pelo DESPACHO n. 00679/2019/GAB/CGU/AGU do Exmo. Consultor-Geral da União que aprovou o Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, nos termos do Despacho nº 494/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP Processo nº 10480.002255/92-15).

Na referida manifestação ficou consolidado o entendimento no sentido de que a cessão de imóveis da União em favor de outros entes da federação, na forma do art. 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, está sujeita aos procedimentos de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da natureza contratual ou não do respectivo instrumento de cessão (termo/contrato).

Eis a ementa do referido Parecer:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO.CESSÃO DE IMÓVEL A OUTRO ENTE DA FEDERAÇÃO, A TÍTULO GRATUITO, COM FUNDAMENTO NO ART. 18, I, DA LEI Nº 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998.

I - Questionamento do entendimento adotado pela Câmara Regional de Entendimentos Consultivos da 3ª Região - CRU-3, que atribuiu natureza não contratual à cessão de uso gratuito de bem imóvel da União para órgãos e entidades da Administração Pública e, por consequência, entendeu desnecessária a formalização de dispensa de licitação.

II - Apesar da extinção da CRU-3, permanece a necessidade de solução da questão jurídica em razão do art. 12 do Ato Regimental nº 1, de 22 de março de 2019, segundo o qual "devem ser apreciados pela Consultoria-Geral da União eventuais pedidos de revogação, revisão ou esclarecimento acerca de manifestações jurídicas e orientações normativas emitidas com fundamento no Capítulo I do Ato Regimental nº 1, de 2016".

III - Embora a base do questionamento jurídico seja a natureza jurídica da cessão dos bens imóveis da União para outros entes da Federação, a título gratuito, entende-se que o instrumento utilizado para a cessão de uso não se mostra relevante para a solução da questão, que tem o seu cerne na definição sobre a necessidade ou não de realizar a licitação das cessões enquanto instituto jurídico destinado a atribuir a terceiros o uso dos imóveis da União que não estejam sendo utilizados em serviço público (art. 64 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1964).

IV - A cessão de uso gratuito de imóvel da União a outros entes da Federação, prevista no art.18, I, da Lei nº 9.636, de 1998, demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da investigação da natureza jurídica do instrumento utilizado para sua concretização.

Importante trazer à colação, trecho do mencionado Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU:

(...)

34. É importante salientar que a cessão gratuita não se confunde com a permissão propriamente dita, tendo sido feita referência à previsão inserta no art. 2º da Lei de Licitações apenas para evidenciar que aquela Lei exigiu a licitação de atos que não se qualificam como contratos.

35. Nessa linha de raciocínio, a mera caracterização ou não da natureza contratual não é suficiente para afastar a exigência de licitar, que pode decorrer da legislação própria, fundada em princípios e regras previstos na Constituição, como vem a ocorrer com a cessão de uso de imóvel da União.

36. Convém ressaltar a ressalva contida na Lei de Licitações (nº 8.666, de 1993, art. 121, parágrafo único), no sentido de que os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União devem observar as regras previstas no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações posteriores.

37. Essa determinação legal denota a especialidade da legislação patrimonial da União no tocante aos instrumentos destinados à administração patrimonial, independentemente da sua natureza contratual.

38. E não se pode desconsiderar que a própria Lei nº 9.636, de 1998, estabelece as situações de dispensa de licitação das cessões de uso dos imóveis da União (§6º do art. 18), nos seguintes termos:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

 (...).

§ 6^o  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.                (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

(...).

§ 8^o  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.              (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

(...)."

39. Observe-se que a Lei estabelece a regra de exceção (§6º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998), em que dispensa a licitação para a cessão prevista no caput do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, c/c art. 64, §3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, sem qualquer distinção entre cessão gratuita ou não.

40. A conclusão necessária é que a licitação é a regra geral para a cessão de imóveis da União. Nesse ponto, em especial, convém registrar que o fato da cessão destinar imóvel a outro ente da Federação não é, por si só, suficiente para afastar a exigência de submissão do processo a eventual licitação, dispensa ou inexigibilidade.

41. Basta observar que a Lei de Licitações, ao estabelecer as hipóteses de dispensa, incluiu a alienação de imóveis a outro órgão ou entidade da administração pública (art. 17, I, “e”).

(...)

43. Nesse sentido, evidencia-se a desnecessidade da investigação sobre a natureza jurídica da cessão de uso gratuito, tendo em vista que a necessidade de observância das regras que regulam a licitação, dispensa ou inexigibilidade decorre da própria interpretação sistemática da Lei nº 9.636, de 1998.

44. Essa interpretação sistemática, aliás, é corroborada pela própria Constituição Federal, que estabelece os princípios da isonomia e da impessoalidade (arts. 5º, II, e 37, caput, CF) como balizas fundamentais da atuação administrativa.

45. É o princípio da impessoalidade que determina a prevalência do interesse coletivo sobre as escolhas individuais do agente público.

46. A Lei nº 9.636, de 1998, presume, nesse caso, que haverá, em regra, nas cessões de uso de imóvel da União, mais de uma opção administrativa apta à obtenção do fim desejado e, portanto, reduz o espaço discricionário do agente para exigir dele que se submeta um procedimento impessoal para legitimar a cessão.

47. Não se vislumbra embasamento jurídico para afastar, com fundamento em eventual natureza não contratual da cessão, a necessidade de adotar providências prévias à cessão de imóvel da União, em procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, a depender do caso.

48. A Lei nº 9.636, de 1998, presume a possibilidade de haver mais de um interessado em obter o uso do imóvel para atender a uma finalidade de interesse público que a União pretenda prestar auxílio ou colaboração (art. 64, §3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946).

No caso dos autos, não foi juntada a DISPENSA DE LICITAÇÃO com a respectiva ratificação do Secretário do Patrimônio da União, como orientado pelo próprio órgão patrimonial, no despacho, 37358665.

Contudo, esclareça-se que embora  em sua grande maioria, as cessões de uso quando destinadas a outros entes da Federação ou suas entidades possam ser enquadradas como licitação dispensada, tal fundamentação dependerá da demonstração nos autos, mediante despacho pormenorizado da Administração Pública, acerca da oportunidade e conveniência em tal destinação. Isso porque a exegese contida nas manifestações vinculantes expostas no PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU e no Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, aplicáveis harmonicamente a todas as hipóteses de "cessão de uso", é a de que a regra é a licitação, ainda quando se tratar de cessão de uso de imóveis em prol de  pessoas jurídicas da Administração Pública de outros Entes da Federação. As hipóteses de declaração de inexigibilidade ou de dispensa de licitação, nesses casos, estarão condicionadas à presença dos requisitos legais comprovados mediante os fatos e justificativas de mérito apurados em prévio procedimento interno da Administração Pública.

CONCLUSÃO 

É imprescindível que estes documentos sejam providenciados para que a análise jurídica seja retomada e para que a Administração aja de acordo com os princípios elencados e com a legislação pertinente.

Estamos à disposição para quaisquer esclarecimentos adicionais e, desde já, nos colocamos prontos para prosseguir com a análise tão logo a documentação necessária seja providenciada.

Assim, devolvam-se os autos, com as considerações de estilo, visando que o órgão realize a dispensa de licitação fundamentada e sua respectiva ratificação pela autoridade superior, conforme acima orientado.

Após, retornem para a análise conclusiva.

Brasília, 10 de outubro de 2023.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739136578202130 e da chave de acesso 826de01d