ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE APOIO JURÍDICO PARA POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00249/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.006557/2010-94

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA E OUTROS

ASSUNTOS: GESTÃO ARQUIVÍSTICA E OUTROS

Senhora Consultora Jurídica 

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Atos normativos.

II - Análise jurídica de minuta de Portaria que "dispõe sobre a política de Gestão Documental do Ministério da Cultura - MinC, cria a Subcomissão de Coordenação do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SUBSIGA/MINC e a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos - CPAD/MINC".

III - Avaliação do ato limitada aos elementos necessários à existência válida e eficaz do ato administrativo: competência, forma, motivo, objeto e finalidade.

IV - Parecer pelo prosseguimento do feito, desde que observadas as recomendações deste Parecer.

Em cumprimento ao disposto no artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e consoante solicitado no Ofício nº 2686/2023/GSE/GM/MinC, vêm ao exame desta Consultoria Jurídica os autos do processo em epígrafe, com vistas à verificação do aspecto jurídico-formal da proposta de minuta de Decreto que: 

"Dispõe sobre a política de Gestão Documental do Ministério da Cultura - MinC, cria a Subcomissão de Coordenação do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SUBSIGA/MINC e a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos - CPAD/​MINC".

A Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, por meio do Ofício nº 5081/2023/SPOA/GSE/GM/MinC, encaminhou o feito a esta Consultoria Jurídica acompanhado da Nota Técnica nº 6/2023/CODIN/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC, oriunda da Coordenação de Documentação e Informação, relativa à proposta em exame.

É o breve relatório. Passo a opinar.

Advirta-se, preliminarmente, que compete a esta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe cabendo adentrar em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira. 

Esses limites à atividade deste órgão jurídico se justificam em razão do princípio da deferência técnico-administrativa e do disposto no Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, in verbis: 

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

Assim, cumpre registrar que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito da criação do ato normativo que se pretendem editar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade da criação do mencionado ato, ou seja, nesta Conjur serão analisados somente os elementos necessários à existência válida e eficaz do ato administrativo apresentado, quais sejam: competência, forma, motivo, objeto e finalidade.

De início, cabe ressaltar que a expedição de Portaria (que possui função regulatória) é providência que tem natureza de ato administrativo, nos termos do artigo 37 da Constituição Federal, que deve observar o princípio da legalidade, isto é, deve ser editada em estrita observância aos limites traçados pela lei. 

Fixadas tais premissas, mister ratificar que a edição do ato normativo em análise exige rigor na observância, entre outros dispositivos legais, da citada Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, do Decreto nº 4.073, de 3 de janeiro de 2022, do Decreto nº 4.915, de 12 de dezembro de 2003, e do Decreto nº 10.148, de 2 de dezembro de 2019.​​

Sobre o assunto, registre-se que o Arquivo Nacional tem como finalidade a implementação da política nacional de arquivos, definida pelo CONARQ, por meio da gestão de documentos, do recolhimento, do tratamento técnico, da preservação e da divulgação do patrimônio documental do governo federal, conforme expresso na Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991.

Convém assentar, assim, quanto à edição do Decreto nº 10.148, de 2 de dezembro de 2022, que " Institui a Comissão de Coordenação do Sistema de Gestão de Documentos e Arquivos da administração pública federal, dispõe sobre a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos, as Subcomissões de Coordenação do Sistema de Gestão de Documentos e Arquivos da Administração Pública Federal e o Conselho Nacional de Arquivos, e dá outras providências", a determinação de que essas Comissões sejam responsáveis pela elaboração de Códigos de Classificação e de Tabelas de Temporalidade e Destinação de Documentos relativos às atividades-fim, pela avaliação dos documentos, elaboração de normativas internas e aplicação de procedimentos referentes à eliminação de documentos.

Ressalte-se, também, a respeito de garantia e manutenção de autenticidade (identidade e integridade), que o acesso contínuo dos documentos digitalizados tem que ser garantido por procedimentos de segurança e infraestrutura, razão pela qual o Arquivo nacional recomenda fundamentação legal no art. 10, do Decreto nº 10.278, de 18 de março de 2020, que "Regulamenta​ o disposto no inciso X do caput do art. 3º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e no art. 2º da Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012, para estabelecer a técnica e os requisitos para digitalização de documentos públicos ou privados, a fim de que os documentos digitalizados produzam os mesmos efeitos legais dos documentos originais", nos seguintes termos:

Art. 10.  O armazenamento de documentos digitalizados assegurará:

I - a proteção do documento digitalizado contra alteração, destruição e, quando cabível, contra o acesso e a reprodução não autorizados; e

II - a indexação de metadados que possibilitem:

a) a localização e o gerenciamento do documento digitalizado; e

b) a conferência do processo de digitalização adotado.

Ultrapassadas tais questões, cumpre a análise do texto da minuta propriamente dita, com vistas a acelerar a tramitação do feito, consoante a seguir.

No que tange à competência para a edição do ato em exame, verifica-se que a Portaria será assinada pela Senhora Ministra de Estado da Cultura, a quem, no uso das atribuições conferidas pela Constituição Federal/1988, compete efetivar o ato.

O objeto da Portaria (que deve ser lícito, certo, possível e moral), dispõe de claro conteúdo, ou seja, o efeito prático pretendido com a edição do ato administrativo que, no caso, é a política de Gestão Documental do Ministério da Cultura - MinC, com a criação a Subcomissão de Coordenação do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SUBSIGA/MINC e a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos - CPAD/​MINC. 

Quanto ao motivo, que corresponde à situação de fato ou de direito que determina e precede a edição do ato administrativo, verifica-se que houve a elaboração de Nota Técnica relativa ao assunto, NOTA TÉCNICA Nº 6/2023/CODIN/CGRL/SPOA/GSE/GM/MinC (1226187), com a exposição dos motivos que levaram ao ato.

Repise-se, no entanto, que, quanto à justificativa técnica, é certo que o órgão jurídico não adentrará o mérito (oportunidade e conveniência) das opções do Administrador, exceto em caso de afronta a preceitos legais. Cabe a esta Consultoria somente o papel do órgão jurídico, que é recomendar que tal justificativa seja a mais completa possível, orientando o órgão assistido, se for o caso, pelo seu aperfeiçoamento ou reforço, na hipótese de ela parecer insuficiente, desproporcional ou desarrazoada, de forma a evitar possíveis questionamentos por parte dos órgãos de controle, na perspectiva da gestão de risco jurídico.

No que se refere à forma, vê-se que diz respeito ao modo de exteriorização do ato administrativo. Nesse norte, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República (3ª edição), a Portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência". No caso em exame, portanto, percebe-se que a Portaria é o instrumento jurídico adequado aos fins a que se destina.

Por fim, quanto à finalidade, consiste no resultado que a Administração pretende alcançar com a prática do ato. Diferentemente do objeto (que consiste no efeito imediato do ato) a finalidade trata de atender o que a lei elegeu para o ato específico, o que foi devidamente registrado no texto da minuta de Portaria em exame.

De outro modo, cumpre salientar os termos do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, que "Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado"; destacando-se pontualmente os seguintes artigos:

"Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias; 

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;  

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno; 

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;  

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados. 

(...)  ​

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.

(...)

Art. 38. A proposta de criação ou ampliação de colegiados interministeriais será acompanhada, além dos documentos previstos no art. 30, de:

I - esclarecimento sobre a necessidade de o colegiado ser permanente, caso não haja indicação de termo final para as atividades;

II - estimativa dos custos com:

a) deslocamentos dos membros do colegiado; e

b) custo homem/hora dos agentes públicos membros do colegiado.

(...)"

Assim, levando-se em conta a redação da minuta em observância às questões relacionadas à clareza, precisão e ordem lógica do texto, recomenda-se as seguintes alterações/correções no texto:

Inserir no preâmbulo a seguinte complementação:

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto na Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, no Decreto nº 4.073, de 3 de janeiro de 2022, no Decreto nº 4.915, de 12 de dezembro de 2003, no Decreto nº 10.148, de 2 de dezembro de 2019, e o constante nos autos do Processo nº 01400.006557/2010-94;

Considerando...

Resolve:

Art. 1º..

Relativamente à composição da CPAD, conforme prevista no Art. 6º da minuta em exame, sugere-se fixar no texto uma redação indicativa de que os servidores integram o quadro deste Ministério, conforme consta do Art. 11, da Lei nº 10.148, de 2/12/2019, registrando apenas as Secretarias de onde serão designados, uma vez que não há a obrigatoriedade legal da formação em Contabilidade, História, ou Direito, senão vejamos:  

"Art. 11. As Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos serão compostas pelos seguintes servidores do órgão ou da entidade:

I - servidor arquivista ou servidor responsável pelos serviços arquivísticos, que a presidirá; e

II - servidores das unidades organizacionais às quais se referem os conjuntos de documentos a serem avaliados e destinados para guarda permanente ou eliminação".  

Assim, nos termos da legislação de regência (a título apenas de exemplo, uma vez que não compete a esta Consultoria definir a área de indicação de servidores), sugere-se o registro das unidades técnicas das quais os servidores serão indicados, com o acréscimo de um Parágrafo Único, consoante a seguir:

Art. 6º Compor a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos do Ministério da Cultura - CPAD/MinC com:

I - um servidor efetivo atuante na unidade responsável pela gestão documental no órgão que possua experiência profissional na área de gestão de documentos de no mínimo dois anos, que a presidirá;

II - um servidor efetivo com formação ou especialização na área de Ciência da Informação ou Gestão do Conhecimento;

III - um servidor efetivo da Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural;

IV - um servidor efetivo da Secretaria de Direitos Autorais e Intelectuais;

V - um servidor efetivo ​da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural; e

VI - um servidor efetivo da Secretaria de Formação, Livro e Leitura.

Parágrafo único: Os servidores indicados deverão ter, preferencialmente, formação em História, Contabilidade, Direito, Tecnologia da Informação ou Sistemas de Informação, ou atuarem na área de conhecimento de que trata o acervo objeto da avaliação (economia, engenharia, estatística, sociologia e outras).

Conforme, ainda, os termos da legislação de regência indicada na presente manifestação, sugere-se acrescentar os seguintes pontos nas competências da CPAD:

I - promover a divulgação e orientar a aplicação do Código de Classificação de Documentos - CCD e da Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos - TTDD, aprovados pelo Arquivo Nacional, relativos às atividades-meio;

II - elaborar e divulgar o Código de Classificação de Documentos e a Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo relativos às atividades-fim do MinC, bem como promover a atualização, quando necessário, revendo descritores, prazos de guarda e destinação final, encaminhando-os para aprovação do Arquivo Nacional;

III - elaborar, excepcionalmente, Plano de Destinação de Documentos - PDD, quando os conjuntos documentais não constarem no CCD e na TTDD relativo às atividades meio e/ou quando da inexistência de CCD e de TTDD relativo às atividades-fim, conforme orientação do Arquivo Nacional;

Levando-se em conta que a "vedação" prevista no artigo 11 da minuta em exame é "temporária", recomenda-se o acréscimo de Parágrafo Único onde se possam fixar como será efetivada a eliminação dos documentos relacionados às atividades meio e fim do Ministério, após o término da vedação:  

Art. 11. Fica vedada, temporariamente, até a elaboração da Tabela de Temporalidade e após a avaliação do valor histórico pela CPAD/MinC, a eliminação dos documentos relacionados às atividades meio e fim do Ministério da Cultura.

Parágrafo único: findo o prazo de vedação mencionado no caput deste artigo, os procedimentos para eliminação de documentos serão orientados pela CPAD/MinC, de acordo com a legislação de regência, notadamente com o Decreto Federal nº 4.073, de 3 de janeiro de 2002, e a Resolução nº 40, do CONARQ, de 09 de dezembro de 2014.

Em atendimento, ainda, aos termos do supracitado Decreto nº 9.191, de 2017, recomenda-se o acréscimo dos seguintes artigos na minuta apresentada:

"(...)

Art. 12. O Presidente da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos poderá convidar representantes de outros órgãos e entidades públicos ou privados e especialistas na matéria em discussão para participar das reuniões, sem direito a voto.

Art. 13. A Comissão Permanente de Avaliação de Documentos se reunirá em caráter ordinário, no mínimo, semestralmente e em caráter extraordinário sempre que convocada por seu coordenador ou por solicitação de um terço dos membros.

Art. 14. O quórum de reunião da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos é de maioria absoluta de seus membros e o quórum de aprovação é de maioria simples.

Art. 15. Além do voto ordinário, o Presidente da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos terá o voto de qualidade em caso de empate.

Art. 16. A unidade encarregada de prestar apoio administrativo à CPAD/MEC será a Coordenação-Geral de Recursos Logísticos da SAA.

As reuniões da CPAD/MEC serão realizadas, preferencialmente, por meio de videoconferência, e os membros que estiverem no Distrito Federal poderão reunir-se presencialmente.

Art. 18. A participação na Comissão Permanente de Avaliação de Documentos será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.

Art. 19. Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação".

CONCLUSÃO

Constatada, portanto, a necessidade de adequação da minuta, deve haver a restituição dos autos às unidades técnicas competentes para as providências cabíveis consoante estabelecido na legislação de regência, inclusive no supratranscrito Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, recomendando-se a retificação da Minuta nos termos desta manifestação, em atendimento também à Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.

Desse modo, sugere-se o envio dos autos à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA, para ciência e adoção das providências ulteriores, conforme solicitado no Ofício n. 5081/2023/SPOA/GSE/GM/MinC.

À consideração superior.

Brasília 24 de outubro de 2023

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

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