ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00834/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 10154.116839/2020-11

INTERESSADOS: ANA MARIA PIRES CAVALCANTE

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

 

EMENTA: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Bens públicos. Gestão e governança do patrimônio imobiliário da união. Procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação. Regularização de utilização de imóvel da união para fins privados.

 

I - RELATÓRIO

1.            A Superintendência do Patrimônio da União no Piauí - SPU/PI, encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União.

2.            Trata o presente processo de requerimento formulado por ANA MARIA PIRES CAVALCANTE, CPF 197.337.553-20, com pedido regularização de utilização de imóvel parcial da União, situado na Rua Porto, 141, bairro São Pedro, CEP 64.019-500, Teresina - PI, imóvel registrado junto ao Cartório do 1° Ofício de Notas e Registro de Imóveis de Teresina, com matrícula nº 12.798, Livro de Registro Geral 2-A-J, folha 480, R-4-12.798, fração ideal de 0,1789 de um terreno com área de 836 m².

3.            É o relatório. Passe à análise jurídica.

 

II – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

4.            O Decreto-Lei nº 9.760/46, que dispõe sobre os bens imóveis da União, assim conceitua os terrenos marginais:

 

Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias.

5.            A caracterização dos bens de domínio da União tem por finalidade a gestão patrimonial e a regularização do direito real, como pontuado na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/SEDDM/ME Nº 28, DE 26 DE ABRIL DE 2022, que estabelece os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, bem como orienta a identificação das áreas de domínio da União dispostas nos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988:

 

DOS BENS DE DOMÍNIO
Art. 1º Os bens de domínio da União apresentados pelos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 sob gestão da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia serão devidamente caracterizados, para fins de gestão patrimonial e de regularização do direito real, conforme o disposto no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, na Constituição Federal de 1988 e na legislação patrimonial da União vigente.
§ 1º São bens de domínio da União contemplados por esta instrução normativa:
a) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
b) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de municípios;
c) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
d) os manguezais; e
e) o mar territorial.
 § 2º As praias, os mangues, os espelhos d´água do mar territorial, lagos e quaisquer correntes d'água de domínio da União são considerados bens para fins da gestão patrimonial.
§ 3º O cadastro dos bens de domínio da União relacionados nos incisos I, II, V, IX, X, XI do art. 20 da Constituição Federal será efetuado nos sistemas de gestão patrimonial da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e no banco de dados geográfico da infraestrutura de dados espaciais (BDG-IDE-SPU), nos termos do Decreto nº 99.672, de 6 de novembro de 1990, e conforme as competências estabelecidas pela Lei nº 9.636, de 1998, e Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
(...)
DOS TERRENOS MARGINAIS E SEUS ACRESCIDOS
Art. 6º Os terrenos marginais são bens constitucionais da União, definidos como aqueles terrenos banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, que vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a Linha Média das Enchentes Ordinárias de 1867 - LMEO, nos termos do art. 4º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 7º Na forma do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, os terrenos marginais da União localizam-se junto aos rios, lagos ou outras águas públicas de uso comum navegáveis, fora do alcance das marés, que:
a) banhem mais de uma Unidade da Federação;
b) sirvam de limites com outros países;
c) estendam-se a território estrangeiro ou que dele provenham;
d) insiram-se em terrenos de domínio da União;
e) localizem-se nos ex-territórios federais; ou
f) estejam situados na faixa de fronteira.
 Art. 8º Os acrescidos de terrenos marginais são os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado dos rios e lagoas navegáveis. (grifo meu)

6.            O imóvel objeto desta análise é caracterizado como terreno marginal por força da Linha Média das Enchentes Ordinárias – LMEO, aprovada e homologada conforme Processo Administrativo 04911.000873/2004-32.

7.            A área técnica da SPU/PI registra na Nota Técnica SEI nº 37526/2023/MGI (SEI 37641416) que a documentação acostada aos autos permitiu analisar o processo para destinação pelo instrumento de inscrição de ocupação, tendo em vista a impossibilidade de formar a cadeia dominial retomando a 05/09/1946, consoante Certidão de Inteiro Teor (13071682).

8.            A Lei nº 9.636/98, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nos 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências, disciplina a inscrição da ocupação do seguinte modo:

 

DA INSCRIÇÃO DA OCUPAÇÃO
Art. 7º A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1º É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 2º A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 3º A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 4º Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.  (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 5º As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4º. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 6º Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
Art. 8º Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.
Art. 9° É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014; (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis. (grifo meu)

 

9.            Ao estabelecer os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, definir procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabelecer a definição de efetivo aproveitamento, a INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 4, DE 14 DE AGOSTO DE 2018, com vigência restaurada pela Portaria SPU/ME nº 9.220, de 2 de agosto de 2021, publicada no DOU nº 145, de 03/08/2021, assim dispõe:

 

CAPÍTULO I
DAS DEFINIÇÕES E OBJETIVOS
Art. 2º Para efeito dessa IN, considera-se:
I - inscrição de ocupação: ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece a utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e o preenchimento dos demais requisitos legais, não gerando para o inscrito qualquer direito inerente à propriedade.
II - taxa de ocupação: prestação pecuniária anual que o ocupante do bem imóvel da União deve pagar pelo uso do terreno de domínio da União, correspondente a 2% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU; e
(...)
CAPÍTULO II
DA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 5º O processo de inscrição de ocupação será iniciado:
I - de ofício pela SPU, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998;
II - a pedido do interessado, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998; ou
III - por determinação judicial.
Parágrafo único. No caso do inc. II do caput, a solicitação será feita mediante o requerimento eletrônico "Regularizar Utilização de Imóvel da União para Fins Privados", disponível no Portal de Serviços da SPU (patrimoniodetodos.planejamento.gov.br), no qual deverá ser anexada a documentação obrigatória e complementar necessária para prosseguimento do processo.
CAPÍTULO III
DOS REQUISITOS PARA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Seção I
Dos Requisitos
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
Seção II
Da Caracterização do Efetivo Aproveitamento
Art. 7º Considera-se efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:
I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. I, "a" do Decreto nº 3.725, de 2001;
II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;
III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou
IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso I do caput, poderão ser inscritas as áreas de acesso necessárias e indispensáveis ao terreno que se encontre totalmente encravado, bem como as áreas remanescentes que não puderem constituir unidades autônomas, incorporando-se à inscrição principal. (grifo meu)

 

10.          Considerando que o imóvel se encontrando ocupado desde o ano de 2023 (SEI nº 16696455), o órgão de gestão patrimonial propõe o deferimento do pedido de regularização da ocupação com fundamento na Lei nº 13.139 de 2015, que ao alterar o inciso I do art 9º da Lei nº 9.636 de 1998, vedou as ocupações que ocorreram após 10 de junho de 2014.

11.          A Minuta de Certidão de Outorga de Inscrição de Ocupação, elaborada para instrumentalizar a inscrição da ocupação corresponde ao modelo do Anexo I da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 4, DE 14 DE AGOSTO DE 2018 (SEI 20405653), recomendando-se a conferência em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que esta verificação de conferência refere-se às atribuições próprias do órgão assessorado.

12.          Lembre-se que não há determinação legal para que o órgão de consultoria jurídica exerça a atividade de fiscalização e controle das recomendações realizadas, de acordo com o teor do BPC nº 05, em razão de que "ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas".

13.          Quanto à competência, não sendo caso de outorga de ocupação de área com extensão igual ou superior a 500.000,00 m² (quinhentos mil metros quadrados), a inscrição de ocupação será assinada pelo Superintendente do Patrimônio da União da localidade, como disposto na IN mencionada anteriormente:

 

Art. 14. A unidade de Destinação do Patrimônio da SPU/UF é responsável por instruir e analisar o processo de outorga de inscrição de ocupação.
Art. 15. A unidade de Caracterização do Patrimônio da SPU/UF é responsável por identificar o imóvel objeto da inscrição de ocupação e analisar a comprovação do efetivo aproveitamento da área.
Art. 16. Nas zonas onde não estejam demarcadas e discriminadas, na forma da lei a linha do preamar médio - LPM de 1831 ou a linha média das enchentes ordinárias - LMEO, a inscrição de ocupação poderá ser autorizada se o terreno for presumidamente de propriedade da União.
Art. 17. Comprovado o efetivo aproveitamento, e sendo sua manutenção de interesse da União, a inscrição de ocupação será formalizada mediante Certidão de Outorga (Anexo I) devidamente assinada pelo Superintendente do Patrimônio da União.
Art. 18. A SPU/UF encaminhará uma via da Certidão de Outorga ao interessado para ciência de suas condições, por meio de correspondência com Aviso de Recebimento - AR, juntando uma via da certidão a livro próprio.
Art. 19. O Secretário do Patrimônio da União é a autoridade competente para a outorga e a transferência de ocupação em áreas de domínio da União, com extensão igual ou superior a 500.000,00m² (quinhentos mil metros quadrados).

 

III – CONCLUSÃO

14.          Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária e execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão consultivo, opina-se pela possibilidade jurídica de aprovação da Minuta de Certidão de Outorga de Inscrição de Ocupação.

 

À consideração superior.

 

Brasília, 16 de outubro de 2023.

 

 

JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE

ADVOGADO DA UNIÃO

 

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154116839202011 e da chave de acesso eec3b912

 




Documento assinado eletronicamente por JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE, com certificado A1 institucional (*.agu.gov.br), de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 1310067404 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE, com certificado A1 institucional (*.agu.gov.br). Data e Hora: 16-10-2023 17:59. Número de Série: 51385880098497591760186147324. Emissor: Autoridade Certificadora do SERPRO SSLv1.