ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00857/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10783.019400/91-11.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - MGI/SPU/SPU-ES) E ESTADO DO ESPÍRITO SANTO.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CONTRATO DE CESSÃO DE USO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CESSÃO DE USO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS. CLÁUSULA CONTRATUAL PREVENDO OBRIGAÇÃO(ÕES)/ENCARGO(S) ESPECÍFICOS(AS). TERMO ADITIVO. PRORROGAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CELEBRAÇÃO APÓS O TÉRMINO DO PRAZO PREVISTO PARA ADIMPLEMENTO/CUMPRIMENTO DA(S) OBRIGAÇÃO(ÕES)/CONDIÇÃO(/OES)/ENCARGO(S). NECESSIDADE DE QUE O CONTRATO ESTEJA EM VIGOR. SUPRESSÃO DE OBRIGAÇÃO IMPOSTA E ALTERAÇÃO DO PRAZO DA VIGÊNCIA CONTRATUAL. MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. PRINCÍPIO DO PARALELISMO OU SIMETRIA DAS FORMAS. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS(S).

I. Consulta formulada. Indagação referente a dúvida sobre Cláusula do Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais. Cláusula contratual estipulando obrigação(ões)/encargo(s). 

II. Entendimento uniformizado, no âmbito da AGU, de que deve ser conferido à cláusula contratual para cumprimento de obrigação/encargo interpretação sistemático-teleológica que melhor atenda ao interesse público em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública.

III. Posicionamento consolidado no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU) no sentido de ser juridicamente possível a celebração de TERMO ADITIVO AO CONTRATO desde que devidamente caracterizado e motivado o interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas.

IV. Viabilidade jurídica da CELEBRAÇÃO POSTERIORMENTE AO TÉRMINO DO PRAZO PREVISTO PARA ADIMPLEMENTO/CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO/CONDIÇÃO/ENCARGO, DESDE QUE NÃO EXPIRADO O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 03/2009.

V. A SPU-ES  no exercício da competência discricionária, a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), deverá sopesar/avaliar de  forma  criteriosa,  o contexto  fático e os elementos jurídicos existentes, para definir a pertinência do aditamento contratual visando a prorrogação do prazo para cumprimento das obrigações (encargos) assumidas, aplicando a solução mais adequada ao caso concreto.

VI. Portaria autorizativa de Cessão de Uso em Condições Especiais. A supressão de obrigação imposta e a alteração do prazo da vigência contratual pressupõe a prévia anuência da Secretaria do Patrimônio da União (órgão central).

VII. Mérito do ato administrativo (conveniência e oportunidade). Observância de regras de competência. "Princípio do paralelismo ou simetria das formas". Somente a autoridade que tem atribuição/competência para praticar o ato pode alterá-lo, ou então, a autoridade que lhe seja hierarquicamente superior.

VIII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 119684/2023/MGI, assinado eletronicamente em 19 de outubro de 2023 (SEI nº 37876615), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em  20 de outubro de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada pertinente a dúvida sobre Cláusula do Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais (SEI nº 19546762) celebrado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante cedente, por meio da SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SCGPU), atualmente SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (SPU-ES), e do outro lado, na qualidade de outorgado cessionário, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito(a) no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 36.387.900/0001-80, representado pela Superintendente Estadual de Comunicação.

O objeto do Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais (SEI nº 19546762) consiste no imóvel de domínio da União, de natureza urbana, conceituado como marinha, área de terreno com 10.987,29 m² (Dez mil metros,  novecentos e oitenta e sete decímetros e vinte e nove centímetros quadrados) e  área construída com 3.785,22 m² (Três mil metros, setecentos e oitenta e cinco decímetros e vinte e dois centímetros quadrados), denominado "Teatro Carmélia", localizado na Avenida Santo Antônio, s/nº, Bairro Caratoíra, Município de Vitória, Estado do Espírito Santo, CEP nº 29.025-645, cadastrado no Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 5705.00403.500-6, registrado sob a matrícula nº 13.660, Livro 2-BA, fl. 182, do Cartório da 1ª Zona Registro Geral de Imóveis (RGI) da Comarca e Município de Vitória-ES, com prazo de vigência de 5 (cinco) anos, prorrogável por aditamento de prazo, por iguais e sucessivos períodos, a critério e conveniência do Ministério da Economia, o qual será destinado ao desenvolvimento de atividades relacionadas ao exercício do direito à cultura dos cidadãos, promovendo e protegendo o patrimônio cultural, além de requalificar o território urbano onde o Centro Cultura está localizado e nele ampliar a permanência e o funcionamento da Rádio e Televisão Educativa do Espírito Santo (RTV/ES) no interior do complexo, reformando e equipando o "Teatro José Carlos de Oliveira", que também integra o "Complexo Cultural Carmélia Maria de Souza", de forma que ele volte a receber espetáculos, além de possibilitar a utilização em ocupações cênicas, do teatro, da dança e outras atividades culturais, para atendimento da comunidade do seu entorno imediato.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever parcialmente o DESPACHO existente no documento SEI nº 37875346, elaborado pelo Serviço de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo (SEDEP/SPU-ES), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Processo nº 10783.019400/91-11

Assunto: Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais de imóvel próprio nacional celebrado com o Estado do Espírito Santo  - Complexo Cultural Carmélia Maria de Souza

O presente processo trata de celebração de Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais de imóvel próprio nacional (SEI 19546762), cadastrado sob o RIP 5705.00404.500-1, com área total de 10.978,79 m², com área construída de 3.875,22 m², registro no Cartório de Registro de Imóveis 1ª Zona de Vitória, Matrícula 13.600. Livro 2BA, situado na Avenida Santo Antônio, s/n, Caratoíra, Vitória/ES.

Conforme se pode aferir do referido contrato, o imóvel em questão destina-se ao desenvolvimento de atividades relacionadas ao pleno exercício do direito à cultura dos cidadãos, promovendo e protegendo o patrimônio cultural, além de requalificar o território urbano onde o Centro Cultural está localizado e nele ampliar a permanência e o funcionamento da Rádio e Televisão Educativa do Espírito Santo - RTV/ES no interior do complexo, reformar e equipar o Teatro José Carlos de Oliveira, que também integra o Complexo Cultural Carmélia Maria de Souza, para que ele volte a receber espetáculos, além de possibilitar a ocupação em formação em ocupações cênicas, do teatro, da dança e outras atividades culturais, para atendimento da comunidade do seu entorno imediato. 

O contrato tem vigência prevista por 5 (cinco) anos, cujo término está previsto para em 14/10/2026, podendo ser renovado, sendo oportuno destacar algumas cláusulas, a saber:

(...)

Dito isso, o contrato está vigente, entretanto, há obrigações pactuadas com o Governo do Estado que se referem à condição especial do mesmo. Desta forma, destaca-se que em 14/03/2023 foi encaminhado Ofício 12694 (SEI 32354147 e 32356852) ao Estado do Espírito Santo alertando para o previsto na cláusula terceira, inciso I, qual seja, sobre a obrigatoriedade do Estado em apresentar proposta de aquisição ou permuta para o referido imóvel, sendo reiterado por meio do Ofício 113948 (SEI 37793141), onde as obrigações previstas na cláusula terceira, inciso III, alíneas "a" e "b", foram questionadas.

Por sua vez, em 10/10/2023,  o Estado do Espírito Santo respondeu ao Ofício 12694 e em sua resposta (SEI 37835641), após longa exposição, expressa a intenção de alteração dos termos pactuados outrora, de maneira a constar que a cessão do Centro Cultural Carmélia ao Governo do Estado do Espírito Santo não tenha onerosidade e que seja pelo prazo de 30 anos.

Quanto à dilatação do prazo do contrato, as diretrizes atuais do órgão central são para que as cessões sejam realizadas com prazo de vigência máximo de 10 (dez) anos, conforme Ofício Circular SEI nº 2642/2022/ME (SEI 25803633), podendo à critério (oportunidade e conveniência) do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos serem prorrogadas, entretanto não identificamos impedimento legal para prazos maiores. Nesse sentido, creio que, a princípio, a solicitação para a alteração da vigência contratual pelo prazo pretendido (30 anos) deverá ser analisada pelo Órgão Central da SPU, considerando que a aprovação de aditivos contratuais também são objeto de competência da Diretoria da Destinação da SPU.

O ponto focal deste despacho se refere à obrigação prevista na cláusula terceira, inciso III, alínea"a", cujo prazo findou em 14/10/2023, para tanto o Estado do Espírito Santo se manifesta por meio do Ofício 12694 (SEI 37835641) onda relata a situação em que se deu a assinatura do Contrato e que não tem interesse na onerosidade prevista no contrato. Assim sendo, entende-se que o Governo do Estado não tem interesse na onerosidade da aquisição do imóvel, mantendo-se no uso do imóvel para finalidade a qual consta no contrato.

Não obstante, há que se considerar a contextualização apresentada na resposta apresentada pelo Estado do Espírito Santo, o que em parte comungamos, uma vez que o Complexo Cultural Carmélia Maria de Souza representa uma área importante não só para a promoção da cultura estadual, como para a revitalização daquela região da cidade de Vitória/ES, razão pela qual há o interesse público em manter a destinação da área.

Nesse sentido, proponho dar ciência dos fatos acima ao Superintendente da SPU/ES  e sugiro encaminhar o Ofício 119684 (SEI 37876615) à CJU/ES para dirimir a dúvida: o fato do Estado se manifestar por não ter interesse na onerosidade da aquisição cumpriu ou não a obrigação de apresentação de proposta prevista no inciso III, da alínea "a" do contrato de cessão de uso em condições especiais, podendo-se manter o Contrato vigente.

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s) no DESPACHO SEI nº 37875346:

a) o fato do Estado se manifestar por não ter interesse na onerosidade da aquisição cumpriu ou não a obrigação de apresentação de proposta prevista no inciso III, da alínea "a" do contrato de cessão de uso em condições especiais, podendo-se manter o Contrato vigente.

Com efeito, o instrumento contratual na CLÁUSULA TERCEIRA instituiu  obrigações (encargos) específicas de responsabilidade do cessionário referentes ao imóvel de domínio da União,  área de terreno com 10.987,29 m² (Dez mil metros,  novecentos e oitenta e sete decímetros e vinte e nove centímetros quadrados) e  área construída com 3.785,22 m² (Três mil metros, setecentos e oitenta e cinco decímetros e vinte e dois centímetros quadrados), denominado "Teatro Carmélia", localizado na Avenida Santo Antônio, s/nº, Bairro Caratoíra, Município de Vitória, Estado do Espírito Santo, CEP nº 29.025-645, cujos prazos de cumprimento/execução poderão ser prorrogados durante a vigência contratual por iguais e sucessivos períodos segundo critérios de conveniência e oportunidade administrativa no âmbito da Secretaria do Patrimônio da União  (SPU).

Para melhor ilustrar o alcance jurídico do encargo, modalidade acessória ao negócio jurídico, também denominada elemento acidental, reputo relevante citar a lição de Sílvio de Salvo Venosa^[2], verbis:

(...)

"Parte II

Teoria Geral do Direito Civil

(...)

27

ELEMENTOS ACIDENTAIS DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS: CONDIÇÃO, TERMO E ENCARGO

(...)

27.4 ENCARGO

O encargo ou modo é restrição imposta ao beneficiário de liberalidade. Trata-se de ônus que diminui a extensão da liberalidade. (...)

Geralmente o encargo é aposto às doações; porém, a restrição é possível em qualquer ato de índole gratuita, como nos testamentos, na cessão não onerosa, na promessa de recompensa, na renúncia e, em geral, nas obrigações decorrentes de declaração de declaração unilateral de vontade.

Destarte, o encargo apresenta-se como restrição á liberdade, que estabelecendo uma finalidade ao objeto do negócio, que impondo uma obrigação ao favorecido, em benefício do instituidor ou de terceiro, ou mesmo da coletividade. Não deve, porém, o encargo se configurar em contraprestação; não pode ser visto como contrapartida ao benefício concedido. Se houver contraprestação típica, a avença deixa de ser liberal para ser onerosa, não se configurando o encargo.

O fato é que ninguém é obrigado a aceitar liberalidade. Se o faz, sabendo ser gravada com encargo, fica sujeito a seu cumprimento. (os destaques não constam do original)

Embora o encargo não se possa configurar em contraprestação, não há para ele limitação quantitativa: a instituição pode deixar intacto o montante do benefício, como no caso de ser fazer uma doação de uma área à Municipalidade com a obrigação de esta colocar o nome do doador em uma das vias públicas; ou pode a disposição abater parte do benefício, como no caso de fazer doação de quantia a alguém com o ônus de o donatário pagar pensão aos pobres do lugar; ou pode até a instituição esgotar todo o benefício, como no caso de legado com a obrigação de o legatário gerir um túmulo ao testador que absorva todas a quantia legada. Em nenhum caso, no entanto, o encargo pode constituir contraprestação".

No mesmo sentido o ensinamento de Carlos Roberto Goncalves^[3], verbis: 

(...)

"LIVRO III

DOS FATOS JURÍDICOS

Título I

DO NEGÓCIO JURÍDICO

(...)

CAPÍTULO III

DA CONDIÇÃO, DO TERMO E DO ENCARGO

(...)

4. Encargo ou modo

Encargo ou modo é uma determinação que, imposta pelo autor de liberalidade, a esta adere, restringido-a^[4].

Trata-se de cláusula acessória às liberalidades (doações, testamentos), pela qual se impõe uma obrigação ao beneficiário. É admissível, também, em declarações unilaterais de vontade, como na promessa de recompensa. Não pode ser aposta em negócio a título oneroso, pois equivaleria a uma contraprestação.

O encargo é muito comum nas doações feitas ao município, em geral com a obrigação de construir um hospital, escola, creche ou algum outro melhoramento público; e nos testamentos, em que se deixa a herança a alguém, com a obrigação de cuidar de determinada pessoa ou de animais de estimação. Em regra, é identificada pelas expressões "para que", "a fim de que", "com a obrigação de".

O modo tem a função de dar relevância ou eficácia jurídica a motivos ou interesses particulares do autor da liberalidade. Reduz os efeitos desta e pode constituir-se em obrigação de dar (uma contribuição anual ao pobre, p ex.), de fazer (construir uma creche) ou de não fazer (não demolir um capela).

A característica mais marcante é a sua obrigatoriedade (cf. CC, art. 553), podendo o seu cumprimento ser exigido por meio de ação cominatória". (...) (os grifos não constam do original)

Perfilhando o mesmo entendimento o magistério de Fábio Ulhoa Coelho:^[5]

(...)

"Capítulo 10. OS NEGÓCIOS JURÍDICOS

(...)

7. Modulação do negócio jurídico

(...)

7.3. Encargo

Nos negócios jurídicos gratuitos, isto é, que decorrem de liberalidade do declarante (disponente), o efeito da declaração pode estar sujeito, por força da disposição de vontade deste, ao cumprimento de uma obrigação por parte do beneficiário. Quem pode o mais, pode o menos – diz um brocardo jurídico sem lógica nenhuma, mas de grande operacionalidade tecnológica. Se o disponente pode não liberalizar nada de seu patrimônio, pode também liberalizar desde que o beneficiário concorde em dar, fazer ou não fazer algo. No testamento, por exemplo, o testador pode estabelecer que deixa determinado bem como legado a um herdeiro (dinheiro empregado num fundo de investimento) desde que este concorde em executar certa obrigação e a execute (formar-se num curso superior). A doação, outro exemplo, pode ser contratada com ou sem encargo. No primeiro caso, o donatário não tem nenhuma obrigação a cumprir para tornar-se proprietário da coisa doada; na doação com encargo, ao revés, ele só titulariza a propriedade se cumprir a obrigação constante do contrato.

Deve ser pequeno o valor do encargo, quando contraposto ao da prestação a que o beneficiário fará jus se o cumprir. Se o encargo não valer pouco diante da prestação, terá a natureza de remuneração, desconstituindo-se a natureza gratuita do contrato (Cap. 32, item 1).

O negócio jurídico gratuito pode, ou não, estar sujeito a encargo por vontade do declarante que pratica a liberalidade. Salvo se o encargo se revestir de expressa natureza suspensiva, corresponderá às condições resolutivas. Assim, o beneficiário do negócio gratuito é, desde logo, titular do objeto negocial e apenas deixará de sê-lo caso não cumpra com a contrapartida".

III.1 - CLÁUSULA CONTRATUAL PREVENDO O INÍCIO E CONCLUSÃO DE OBRIGAÇÕES (ENCARGOS). PRORROGAÇÃO MEDIANTE TERMO ADITIVO. POSSIBILIDADE DE CELEBRAÇÃO APÓS O TÉRMINO DO PRAZO PREVISTO PARA ADIMPLEMENTO/CUMPRIMENTO DA(S) OBRIGAÇÃO(ÕES)/CONDIÇÃO(ÕES)/ENCARGO(S). 

Quanto ao prazo estabelecido contratualmente envolvendo o início e conclusão de obrigações (encargos), convém salientar que a matéria envolvendo a premissa de que o inadimplemento de prazo fixado em cláusula contratual para cumprimento de encargo não gera, por si só, a rescisão automática do respectivo contrato, não havendo, em princípio, e por consequência, reversão do bem ao patrimônio da União, já foi objeto de ampla discussão no âmbito das extintas Câmaras Regionais de Uniformização de Entendimentos Consultivos (CRU's) da Advocacia-Geral da União (AGU), estando consolidado o aludido entendimento em tais instâncias uniformizadoras e no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU).

Também foi objeto de uniformização o entendimento de que deve ser conferido à respectiva cláusula contratual interpretação sistemático-teleológica que melhor atenda ao interesse público em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública, sendo juridicamente viável a celebração de Termo Aditivo ao Contrato desde que devidamente caracterizado e motivado o interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas.

 Da mesma forma ficou assentado que o TERMO ADITIVO PODE SER CELEBRADO POSTERIORMENTE AO TÉRMINO DO PRAZO PREVISTO PARA ADIMPLEMENTO/CUMPRIMENTO DA CONDIÇÃO/ENCARGO, DESDE QUE NÃO EXPIRADO O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 03/2009.^[6]

Para melhor contextualização e compreensão da extensão e dos limites da uniformização da matéria, reputo relevante citar o PARECER n. 00001/2017/PLENÁRIO/CRU2/AGU (NUP: 04936.004435/2013-56 - Sequência "12" do SAPIENS) com as seguinte conclusões:

(...)

"60. Considerando a fundamentação acima esposada, na esteira do entendimento da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 3ª e 4º Região, conclui-se que

*mesmo havendo descumprimento contratual por parte do cessionário e cláusulas que estabelecam a resolução automática como consequência, em contratos de cessão de uso, oneroso ou gratuito, em que a União figura com cedente, ela só se dará se a Administração assim se manifestar após a devida análise em procedimento administrativo de apuração, permeando questões de interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativa;

*o contrato de cessão de uso de imóvel da União, gratuito ou oneroso, figurando esta como cedente, é contrato administrativo, de feição unilateral, sofrendo assim influxo das características próprias a esses contratos, especialmente a previsão de cláusulas exorbitantes;

*a cláusula resolutiva expressa padrão aposta nesse tipo de contrato, a exemplo da redação prevista na ON – GEAPN – 002 e Portaria SPU nº 5 de 31/01/2001, no sentido de que "considerar-se-á rescindido o presente Contrato de Cessão, independente de ato especial, retornando o imóvel à posse da OUTORGANTE Cedente, sem direito o OUTORGADO Cessionário, a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: (...) b) se houver inobservância do prazo previsto na cláusula sétima; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula contratual;" é estabelecida em favor da Administração cedente, que pode, caso ocorra a incursão do cessionário em uma delas, por questões de interesse público, primário ou secundário, e/ou da conveniência e oportunidade administrativas na manutenção da avença, numa interpretação sistemático-teleológica e em cotejo a princípios que norteiam a Administração Pública, decidir pela manutenção do contrato; isso desde que ainda esteja em vigor o prazo de vigência previsto;

*a Orientação Normativa AGU nº 03/2009, cuja finalidade precípua é coibir a realização de prorrogações quando se verificar a extrapolação do prazo de vigência dos contratos, não se aplica no caso de extrapolação do prazo para a conclusão do respectivo encargo/condição especial pelo Cessionário, uma vez que esse prazo de execução em contrato de cessão de uso não se confunde com o prazo de vigência contratual; não se pode falar, todavia, propriamente, em “prorrogação”, mas sim na alteração das referidas cláusulas e, por consequência, dos prazos nela previstos;

*há viabilidade jurídica de realização de um termo aditivo ao contrato de cessão, expirado esse prazo, desde que devidamente motivado nos termos supra, de modo a fixar um novo prazo para a conclusão do respectivo encargo/condição especial pelo Cessionário. Para tanto, se tal estipulação foi prevista também no ato autorizativo precedente ao contrato, destaca-se a necessidade de edição de nova portaria autorizativa pelo Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ou por autoridade administrativa diversa, no exercício de competência delegada, com a finalidade de autorizar a fixação de novos prazos contratuais."

Convém salientar que da referida manifestação jurídica resultou a edição do Enunciado nº 01/2017 (NUP: 04936.004435/2013-56 - Sequência "13" do SAPIENS) no âmbito da Câmara Regional de Uniformização de Entendimento Consultivos da 2ª Região (CRU2), com o seguinte teor:

"I - A previsão de cláusula resolutiva expressa em contratos de cessão de uso se dá em favor da Administração Cedente.

II - Nessa condição, a resolução automática em caso de descumprimento por parte do Cessionário poderá ser afastada através de ato devidamente motivado da Cedente, considerando questões de interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas, numa interpretação sistemático-teleológica e em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública, bem como, por aplicação supletiva, do princípio da conservação dos negócios jurídicos.

III - O ato de manutenção do contrato poderá ser praticado posteriormente ao término do prazo previsto para o cumprimento da condição/encargo pelo Cessionário, desde que não expirado o prazo de vigência contratual, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 3/2009."

Perfilhando idêntico entendimento, convém citar a NOTA n. 00001/2017/PLENÁRIO/CRU3/CGU/AGU (NUP: 04988.006725/2009-42 - Sequência "64" do SAPIENS) elaborada no âmbito da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 3ª Região (CRU3), cuja conclusão possui o seguinte teor:

(...)

"99.   Por todo o exposto, reafirma-se o entendimento contido no Parecer nº  00541/2016/CJU-PE/CGU/AGU em relação ao caso concreto ali analisado, bem como opina-se no sentido da possibilidade de que o mesmo raciocínio venha a ser empregado em outros casos em que os órgãos da Advocacia-Geral da União se vejam diante de cláusula contratual cuja interpretação literal se mostre desconforme com o ordenamento jurídico e o interesse público.

100.  Isso – repita-se - não porque o caso objeto dos presentes autos constitua um precedente a ser seguido, mas sim, simplesmente, porque não se pode tirar dos Advogados Públicos o poder-dever de buscar, em cada caso concreto, à vista de suas especificidades, a solução que se revele mais afinada com o ordenamento jurídico e o interesse público.

101.  Em suma, conforme já observado, entende-se que cada órgão da AGU, ao se deparar, na análise de determinado caso concreto, com cláusula contratual cuja interpretação literal se revele manifestamente lesiva ao interesse público e aos princípios que norteiam a Administração Pública e a interpretação dos contratos, não apenas pode como deve buscar na cláusula sua verdadeira finalidade, através de interpretação teleológica consentânea com o interesse público e com o ordenamento jurídico constitucional e legal.

102.  Isso posto, à vista da proposta de uniformização levada pela CJU/PR à Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 2ª Região, no sentido da adoção de “nova linha de entendimento, diferente daquele lançado pela Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos – 3ª Região (...) e pela Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos – 4ª Região”, bem como da “avaliação do precedente criado” - propõe-se que – caso acolhidas pelos demais membros da CRU/3ª Região as conclusões aqui expostas – seja aberta tarefa de ciência no sistema SAPIENS para a CRU/2ª Região e para a CRU/4ª Região, a fim de cientificá-las do entendimento aqui firmado.

103. Por fim, na hipótese de os demais membros da CRU/3ª Região entenderem pertinente a sugestão, lançada na presente Nota, de revisão da redação da cláusula resolutiva contemplada nas minutas de contrato de cessão de uso celebrados pela União, propõe-se a abertura de tarefa de ciência no sistema SAPIENS também para a CONJUR/MP, responsável pelo assessoramento jurídico do órgão central da Secretaria de Patrimônio da União e, portanto, pela análise e avaliação da matéria."

Referida manifestação jurídica foi aprovada, por unanimidade, durante Sessão Deliberativa ocorrida em 28 de setembro de 2017, conforme Ata de Deliberação anexada na Sequência "68" do SAPIENS.

No mesmo sentido, o PARECER n. 00219/2016/CONJUR-MT/CGU/AGU (NUP: 04988.006725/2009-42 - Sequência "45" do SAPIENS) elaborado no âmbito da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 4ª Região (CRU4) com as seguintes conclusões:

(...)

"62. Ante o exposto, fixada a competência da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 4ª Região para apreciar a matéria, nos termos do artigo 4º, incisos III e IV c/c §§ 1º e 2º, do Ato Regimental AGU nº 1/2016, formulam-se as seguintes conclusões:

a) pela inaplicabilidade, na espécie, da Orientação Normativa AGU nº 03/2009, cuja finalidade precípua é coibir a realização de prorrogações quando se verificar a extrapolação do prazo de vigência dos contratos, o que não se verifica na situação em tela; uma vez que o prazo para cumprimento do encargo previsto em contrato de cessão de uso onerosa não se confunde com o prazo de vigência contratual;

b) o descumprimento de prazo fixado em cláusula contratual para cumprimento do encargo (conclusão das obras) não gera, por si só, a rescisão automática do respectivo contrato de cessão, devendo ser conferida à respectiva cláusula contratual interpretação sistemático-teleológica que melhor atenda ao interesse público e a observância aos princípios que norteiam a Administração Pública;

c) pela viabilidade jurídica de realização de um termo aditivo ao contrato de cessão, desde que devidamente caracterizado o interesse público, de modo a fixar um novo prazo para a conclusão das respectivas obras, bem como para o início da retribuição mensal devida pelo Estado Cessionário. Para tanto, destaca-se a necessidade de edição de nova portaria autorizativa pelo Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ou por autoridade administrativa diversa, no exercício de competência delegada, com a finalidade de autorizar a fixação de novos prazos contratuais."

Aludida manifestação jurídica foi aprovada, por unanimidade, na Sessão Deliberativa ocorrida em 12 de setembro de 2016, conforme Ata de Deliberação anexada na Sequência "46" do SAPIENS.

Deste modo, está consolidado no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU) o entendimento de que é juridicamente possível a celebração de TERMO ADITIVO AO CONTRATO desde que devidamente caracterizado e motivado o interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas^[7], SENDO JURIDICAMENTE VIÁVEL SUA CELEBRAÇÃO POSTERIORMENTE AO TÉRMINO DO PRAZO PREVISTO PARA ADIMPLEMENTO/CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO/CONDIÇÃO/ENCARGO, DESDE QUE NÃO EXPIRADO O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 03/2009.

Quanto a interpretação sistemático-teleológica  que deve ser conferida à cláusula contratual para cumprimento de encargo/obrigação que melhor atenda ao interesse público em cotejo com os princípios que norteiam a Administração Pública saliento que a interpretação literal não exclui outros métodos de interpretação, como o sistemático ou teleológico, ao contrário, em determinado caso, como o presente, é a interpretação sistemática e teleológica que auxiliarão a interpretação gramatical, objetivando fornecer o adequado respaldo para a prorrogação do prazo para cumprimento/adimplemento de encargo/obrigado mediante a celebração de Termo Aditivo.

Para melhor ilustrar a necessidade de harmonizar os métodos exegéticos, convém transcrever a lição de Carlos Maximiliano, em sua obra Hermenêutica e Aplicação do Direito. 13ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 128, verbis:

(...)

"PROCESSO SISTEMÁTICO

130 - Consiste o Processo Sistemático em comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas, mas referente ao mesmo objeto.

Por umas normas se conhece o espírito das outras. Procura-se conciliar as palavras antecedentes com as consequentes, e do exame das regras em conjunto deduzir o sentido de cada uma.

Em toda ciência, o resultado do exame de um só fenômeno adquire presunção de certeza quando confirmado, contrasteado pelo estudo de outros, pelo menos dos casos próximos conexos; à análise sucede a síntese; do complexo de verdades particulares, descobertas, demonstradas, chega-se até à verdade geral.

Possui todo corpo órgãos diversos; porém a autonomia das funções não importa em separação; operam-se, coordenados, os movimentos, e é difícil, por isso mesmo, compreender bem um elemento sem conhecer os outros, sem os comparar, verificar a recíproca interdependência, por mais que à primeira vista pareça imperceptível. O processo sistemático encontra fundamento na lei da solidariedade entre os fenômenos coexistentes.

Não se encontra um princípio isolado, em ciência alguma; acha-se cada um em conexão íntima com outros. O Direito objetivo não é um conglomerado caótico de preceitos; constitui vasta unidade, organismo regular, sistema, conjunto harmônico de normas coordenadas, em interdependência metódica, embora fixada cada uma no seu lugar próprio. De princípios jurídicos mais ou menos gerais deduzem corolários; uns e outros se condicionam e restringem reciprocamente, embora se desenvolvam de modo que constituem elementos autônomos operando em campos diversos. (grifou-se)

Cada preceito, portanto, é membro de um grande todo; por isso do exame conjunto resulta bastante luz para o caso em apreço".

Perfilhando entendimento similar Fábio Ulhoa Coelho preleciona em sua obra  Curso de Direito Civil: parte geral^[8] , as primorosas lições a seguir transcritas:

(...)

"Capítulo 4. INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DA LEI

(...)

2. Métodos de interpretação

(...)

"2.3. Sistemático

O emprego do método sistemático de interpretação pressupõe o ordenamento jurídico como um conjunto logicamente organizado, em sua origem ou, pelo menos, em sua descrição pelos estudiosos do direito. Esse pressuposto não corresponde (não pode corresponder) à realidade. As normas jurídicas que compõem o ordenamento são editadas por autoridades as mais diversas, inclusive em momentos históricos distantes e substancialmente distintos. Imaginar que a atuação, isolada ou conjunta, desses homens resultaria sempre textos não só harmoniosos, mas estruturados com estrita observância do rigor dos preceitos lógicos, é desconhecer características evidentes da natureza humana, como, por exemplo, a falibilidade.

(...)

O emprego do método sistemático tem por pressuposto um ordenamento dotado de logicidade interna. Aceita a premissa, segue-se que as normas devem ser interpretadas sempre em consonância com as demais integrantes do mesmo ordenamento. O método sistemático, assim, recomenda a articulação das normas jurídicas entre si e com os princípios do direito como a forma de encontrar seu significado.

Contudo, essa pressuposição não pode deixar de ser feita, a despeito de sua falsidade, quando empregado o método sistemático de interpretação. Isso porque ele recomenda interpretar a norma em consonância com as demais do mesmo ordenamento, tomando-as como resultado de um trabalho harmonioso de organização da sociedade. O intérprete, ao se valer do método sistemático, articula a norma interpretada com as outras normas e princípios do ordenamento a que pertence e procura extrair, dessa articulação, o seu significado.

(...)

2.4. Teleológico

O método teleológico de interpretação das normas jurídicas busca fixar o significado destas a partir dos objetivos pretendidos com a sua edição. Pressupõe o seu emprego que a produção normativa não é um fim em si mesmo, mas, pelo contrário, busca produzir determinados efeitos nas relações entre as pessoas, estimulando ou garantindo o cumprimento das obrigações, premiando o respeito aos interesses legítimos dos outros, organizando, enfim, a convivência entre os membros da sociedade. Se as normas destinam-se a produzir certos objetivos, sua interpretação deve ser feita de tal modo que tais efeitos (e não outros) se realizem.

Abriga-se esse método no direito positivo brasileiro: “na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum” (LINDB, art. 5.º). Aparentemente, em vista de sua positivação, o método teleológico deveria ser o mais fácil de utilizar. Não é bem assim, porém. O significado de expressões como “fins sociais” ou “exigências do bem comum” é controvertido, embora todos possam intuí-lo ou mesmo senti-lo.

(...)

Pelo método teleológico, interpreta-se a lei tendo em vista os objetivos que nortearam sua edição. As normas do Código de Defesa do Consumidor, por exemplo, devem ser teleologicamente interpretadas como preceitos destinados à proteção dos consumidores em suas relações com os fornecedores". (os destaques não constam do original)

A esse respeito veja a lição de Caio Mário da Silva Pereira em sua célebre obra Instituições de Direito Civil: Introdução ao Direito Civil - Teoria Geral de Direito Civil^[9], sobre o método (espécie) denominada interpretação sistemática:

(...)

"CAPÍTULO VIII

INTERPRETAÇÃO DA LEI

38. CONCEITO DE INTERPRETAÇÃO E SUAS ESPÉCIES

Denomina-se interpretação sistemática a que leva o investigador ainda mais longe, evidenciando a subordinação da norma a um conjunto de disposições de maior generalização, do qual não pode ou não deve ser dissociada. Aqui, o esforço hermenêutico impõe a fixação de princípios amplos, norteadores do sistema a que o interpretando pertence, e o seu entendimento em função dele. A interpretação sistemática é também um processo lógico, que opera em mais vasto campo de ação. Parte o intérprete do pressuposto de que uma lei não existe isolada, e por isso mesmo não pode ser entendida isoladamente. Na sua boa compreensão devem-se extrair de um complexo legislativo, em cujo ápice está a Constituição da República, as ideias gerais inspiradoras do ordenamento em conjunto, ou de uma província jurídica inteira, é à sua luz pesquisa o conteúdo daquela disposição. Deve o intérprete investigar qual a tendência dominante nas várias normas existentes sobre matérias correlatas e adotá-la como premissa implícita daquela que é objeto de suas perquirições. Num dado momento histórico o legislador abandona a orientação tradicional do sistema jurídico, como, por exemplo, o princípio da autonomia da vontade, e se inclina para a ideia intervencionista na economia contratual, ou pende para a votação de diplomas de natureza protecionista do contrante mais fraco, concretizando esta orientação em várias leis; a interpretação sistemática isola o princípio informativo para aplicá-lo no entendimento de uma lei cujo conteúdo exija fixação". (os grifos não constam do original)

Neste sentido leciona Carlos Roberto Gonçalves em sua prestigiosa obra Direito Civil Brasileiro - Parte Geral^[10] Volume 1. 18ª Ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2020, pp. 79/80, verbis:

(...)

"LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO

7. Aplicação e interpretação das normas jurídica

A interpretação sistemática parte do pressuposto de que uma lei não existe isoladamente e deve ser interpretada em conjunto com outras pertencentes à mesma província do direito, levando-se em conta, às vezes, o livro, o título, o capítulo, a seção e o parágrafo. Assim, uma norma tributária deve se interpretada de acordo com os princípios que regem o sistema tributário. Em determinado momento históricos, por exemplo, predominava o princípio da autonomia da vontade. Com o surgimento do intervencionismo na economia contratual, a interpretação sistemática conduzi à proteção do contrante mais fraco. (os destaques não contam do original)

(...)

A interpretação sociológica ou teleológica tem por objetivo adaptar o sentido ou a finalidade da norma às novas exigências sociais, com abandono do individualismo que preponderou no período anterior à edição da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Tal recomendação é endereçada ao magistrado no art. 5º da referida lei, que assim dispõe: "Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se destina e às exigências do bem comum".

Com efeito, deve-se buscar o verdadeiro sentido do texto normativo, sem desprezo da composição gramatical da norma interpretada, pois cada vocábulo inserido em determinada composição normativa deve ser considerada em sua essência.

A interpretação exclusivamente gramatical ou literal conduz a conclusão que não se harmoniza com os princípios norteadores da gestão do patrimônio imobiliário da União, diretriz a política nacional de desenvolvimento urbano. Necessário, pois, realizar interpretação sistêmica ou sistemática, segundo a qual a norma/regra deve ser analisada dentro de um contexto, de modo que os raciocínios que conduzam a conclusões inadequadas venham a ser rejeitados, segundo brocardo latino "interpretatio facienda est ut ne sequatur absurdum".

O Direito corresponde a um conjunto complexo de normas fundadas em conceito e princípios abstratos, a interpretação literal ou gramatical deve ser realizada de modo integrado com o processo lógico-sistemático visando harmonizar/compatibilizar o objetivo almejado com os princípios norteadores da gestão dos bens imóveis de domínio da União.

Aspecto importante relacionado ao regime jurídico dos atos e contratos administrativos, é a incidência direta do princípio da boa-fé objetiva. O princípio da boa-fé prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, o qual atua como um padrão de comportamento a ser seguido, como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções, a integrativa, prevista no artigo 422 do Código Civil. De acordo com tal dispositivo legal, a boa-fé se integra qualquer relação obrigacional e objetiva proteger a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

A boa-fé constitui-se em princípio constitucional implícito, deduzido e entendido do sistema de valores adotado pela Carta Magna, particularmente dos postulados constitucionais da dignidade humana (art. 1º, inc. III), da solidariedade social (art. 3º, inc. I), da segurança jurídica (art. 5º, inc. XXXVI) e, no que concerne particularmente ao Direito Administrativo, da moralidade (art. 37, caput). A própria Lei Geral do Processo Administrativo (Lei Federal nº 9.784/1999) estabelece, em seu art. 2º, inciso IV, que na condução dos processos, serão observados, dentre outros, critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho na primorosa obra Manual de Direito Administrativo^[11] o princípio da segurança jurídica, também denominado de proteção à confiança, comporta 2 (dois) os vetores básicos, verbis:

1

Direito Administrativo e Administração Pública

(...)

V. Princípios Administrativos

(...)

2. PRINCÍPIOS RECONHECIDOS

(...)

2.5. Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança)

As teorias jurídicas modernas sempre procuraram realçar a crise conflituosa entre os princípios da legalidade e da estabilidade das relações jurídicas. Se, de um lado, não se pode relegar o postulado de observância dos atos e condutas aos parâmetros estabelecidos na lei, de outro é preciso evitar que situações jurídicas permaneçam por todo o tempo em nível de instabilidade, o que, evidentemente, provoca incertezas e receios entre os indivíduos. A prescrição e a decadência são fatos jurídicos por meio dos quais a ordem jurídica confere destaque ao princípio da estabilidade das relações jurídicas, ou, como se tem denominado atualmente, ao princípio da segurança jurídica.

Como já foi sublinhado em estudos modernos sobre o tema, o princípio em tela comporta dois vetores básicos quanto às perspectivas do cidadão. De um lado, a perspectiva de certeza, que indica o conhecimento seguro das normas e atividades jurídicas, e, de outro, a perspectiva de estabilidade, mediante a qual se difunde a ideia de consolidação das ações administrativas e se oferece a criação de novos mecanismos de defesa por parte do administrado, inclusive alguns deles, como o direito adquirido e o ato jurídico perfeito, de uso mais constante no direito privado.^[12] (os destaques não constam do original)

No direito comparado, especialmente no direito alemão, os estudiosos se têm dedicado à necessidade de estabilização de certas situações jurídicas, principalmente em virtude do transcurso do tempo e da boa-fé, e distinguem os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança. Pelo primeiro, confere-se relevo ao aspecto objetivo do conceito, indicando-se a inafastabilidade da estabilização jurídica; pelo segundo, o realce incide sobre o aspecto subjetivo, e neste se sublinha o sentimento do indivíduo em relação a atos, inclusive e principalmente do Estado, dotados de presunção de legitimidade e com a aparência de legalidade.^[13]

Oportuno citar o ensinamento de Gilmar Ferreira Mendes^[14], litteris:

(...)

"No âmbito do Direito Administrativo tem-se acentuado que, não raras vezes, fica a Administração impedida de rever o ato ilegítimo por força do princípio da segurança jurídica. Nesse sentido convém mencionar o magistério de Hnas-Uwe Erichsen: "O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre os vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica (Rechtssicherheit und Rechtsfriedens) do qual se extrai a idéia da proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que um asolução adequada para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singlar (ERICHSEN, Hans-Uwe; MARTENS, Wolfgang. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6 Ed. Berlim, p. 240)".

Segundo magistério de Cláudia Lima Marques^[15] boa-fé objetiva seguindo a nova concepção social do contrato é dotada do seguinte significado:

(...)

"Uma atuação refletida, pensando no outro, no parceiro contratual, respeitando-o, respeitando seus interesses legítimos, suas expectativas razoáveis, seus direitos, agindo com lealdade, sem abuso, sem obstrução, sem causar lesão ou desvantagem excessiva, cooperando para atingir o bom fim das obrigações: o cumprimento do objetivo contratual e a realização dos interesses das partes. (destacou-se)

O princípio da proteção da confiança  protege a expectativa do sujeito com fundamento no comportamento estatal prévio materializado em decisões individualizadas, atos normativos ou orientações gerais. Os artigos 21 a 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB (Decreto-Lei Federal nº 4.657, de 04/09/1942, na redação pela Lei Federal nº 13.376, de 30/12/2010), veiculam normas relativas à tutela da confiança com o objetivo de não surpreender o interessado nas relações com a Administração, verbis:

(...)

"Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato,ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.(Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado à ação do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.(Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018) - destacou-se

Para elucidar o conteúdo, aplicabilidade e extensão dessa normas incluída na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), reputo relevante citar excerto de artigo do Professor Jacintho Arruda Câmara publicado na Revista de Direito Administrativo (RDA), Rio de Janeiro, Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro - LINDB (Lei nº 13.655/2018, pp. 114/116), verbis:

(...)

"1. Introdução

Os dispositivos incluídos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro pela Lei 13.655, de 2018 tiveram como objetivo geral a proteção da segurança jurídica. Este é o fim expressamente declarado na preâmbulo da lei e, de fato, é o que se extrai do conjunto de normas instituídas pelo novo diploma legal.

Em relação à aplicação do direito público, um dos fatores de maior instabilidade é a invalidação (ou anulação) de deliberações tomadas pela administração pública. A invalidação é o remédio amargo para combater a ilegalidade no exercício da atividade administrativa. É óbvio que a forma mais efetiva de se assegurar a segurança jurídica está no cumprimento fiel da lei d da Constituição. É por isso que, no caso de atuação administrativa ilegal, prevê-se a invalidação, ou seja, a extinção do ato viciado,  com possível desconstituição dos efeitos que tenha produzido.

As decisões administrativas gozam de presunção de legalidade. Essa presunção não constitui mera peroração doutrinária nem pode ser vista apenas como instrumento de efetivação da supremacia do interesse público. Ela, antes de qualquer coisa, retrata uma expectativa real do administrado diante da atuação aparentemente regular de autoridade pública. Se a deliberação provém de órgão legitimado para decidir, é natural e esperado que a sociedade como um todo tome essa manifestação como legítima, ou seja, como conforme ao direito. A partir do reconhecimento dessa presunção em favor da legalidade das deliberações administrativas, cria-se a legítima expectativa de conformidade ao direito dos efeitos produzidos a partir dessas decisões. Desconstituir tais efeitos, por isso, constitui de certa maneira uma perda para a noção de estabilidade jurídica, mesmo que seja para corrigir decisão contrária à lei.

(...)

O dispositivo em comento - o art. 24 da LINDB - segue a mesma diretriz, que busca a preservação das decisões administrativas como meio de assegurar a estabilização de relações jurídicas e assim proteger a segurança jurídica. Nesse ponto a lei cristaliza um verdadeiro vetor para a aferição da validade de atos administrativos em geral. A regra, em suma, impede que seja decretada a invalidade de deliberação administrativa que tenha sido tomada com base na interpretação geral vigente à época de produção do ato. A nova lei determinou que o entendimento sobre a correta interpretação do Direito vigente pode mudar, mas eventual nova leitura não poderá ser usada como referência para anular decisões administrativo já consolidadas. (os destaques não constam do original)

(...)

2. O que pretende, a quem se destina e qual seu alcance

Há uma ideia por trás da previsão do art. 24 da LINDB: a da irretroatividade da norma. Essa ideia, aliás, é das mais tradicionais no Direito e, num outro contexto, está incorporada ao art. 6º da LINDB, em sua redação dada pela Lei nº 3.238, de 1957. Veja-se: "a lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada".

O novo dispositivo deixa claro que irretroatividade, para assegurar a segurança jurídica, deve se estender à interpretação dos textos normativos, não se atendo apenas à lei em sentido formal. A posição assumida pela LINDB é a de que seria insuficiente assegurar a irretroatividade de lei nova se, por intermédio de mudança de interpretação de lei antiga, situações plenamente constituída viessem a ser atingidas. Novo entendimento geral instituído sobre lei antiga, na prática, consagra a criação de nova norma jurídica, pois muda o conteúdo da prescrição até então extraída do Direito vigente. Aplicar uma nova leitura sobre o Direito a situações já consolidadas rompe a expectativa que se tem a respeito da irretroatividade das lei (ou seja, das normas jurídicas). A frustração da legítima expectativa da sociedade na preservação de situações constituídas sob a égide do que se entendia como lícito é mais acentuado ainda quando se trata do entendimento assumido pelo próprio Estado, seja por meio de decisões judiciais, administrativas ou mesmo quando ela é encampada por práticas reiteradas de seus agentes burocráticos. 

Adilson Abreu Dallari apresentou o objetivo da norma quando o referido texto normativo ainda estava em tramitação no Congresso Nacional:

Desde o Direito Romano, tempus regit actum, ou seja, a licitude ou a consequência jurídica de qualquer ato deve ser aferida segundo a lei vigente no momento de sua prática. É essencial e indispensável que cada cidadão, ao agir ou decidir, sempre saiba, antecipadamente, quais serão as consequências de sua opção. Para isso servem as normas jurídicas: para permitir essa antevisão; e para assegura que aquelas determinadas consequências irão perdura ao longo tempo.

 

Porém, toda norma jurídica, para que possa ser aplicada, deve ser primeiramente interpretada. Pode-se dizer, portanto, que este art. 24^[16] complementa o disposto no art. 6º, pois mudar o enunciado da norma, ou mudar a sua interpretação, são atitudes que acabam produzindo o mesmo efeito. Daí a necessidade de igual proteção no tocante à preservação das relações jurídicas constituída antes da alteração. Da mesma forma que esta lei repudia a retroatividade da lei, por coerência e com maior razão, deve repudiar a aplicação retroativa da nova interpretação da mesma lei, pois isso também ofende, diretamente, o superprincípio da segurança jurídica ou da estabilidade das relações jurídicas.^[17]

O dispositivo em análise determina que novo entendimento geral não deve retroagir e impõe consequência relevante para as situações em que ele venha a colidir com decisão administrativa já consumada. Em síntese, o art. 24 impede que decisão administrativa seja anulada (invalidada, na linguagem adotada pela lei) com fundamento em nova interpretação geral. Dito de outro modo: a LINDB passou a reconhecer que decisão administrativa proferida em conformidade com o entendimento jurídico geral adotado em sua época deve ser considerada válida mesmo que, no futuro, a interpretação sobre o Direito vigente mude, e ela se mostre contrária ao novo padrão de orientação jurídica".

A SPU-ES  no exercício da competência discricionária, a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), deverá sopesar/avaliar de  forma  criteriosa,  o contexto  fático, os elementos jurídicos existentes, para definir a pertinência do aditamento contratual visando a prorrogação do prazo para cumprimento da(s) obrigação(ões) contratualmente assumida(s), especialmente as previstas na CLÁUSULA TERCEIRA, ITEM I e ITEM III, letras "a" e "b" do Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais, de modo a evitar a configuração do inadimplemento contratual, aplicando a solução mais adequada ao caso concreto.

III.2 - OBRIGAÇÃO (ENCARGO) PREVISTA NA CLÁUSULA TERCEIRA, ITEM I, DO INSTRUMENTO CONTRATUAL.

Dentre os principais instrumentos de destinação a terceiros dos bens de domínio (propriedade) da União, podem ser citados a cessão de uso sob o regime gratuito, oneroso e em condições especiais.

A Cessão de Uso em Condições Especiais consiste no contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, quando for necessário estabelecer encargos contratuais específicos ou o uso misto do imóvel, nos regimes gratuitos e oneroso simultaneamente. A prestação de serviços, reforma, benfeitorias, implantação de melhorias, são alguns exemplos de encargos utilizados nessa destinação, sendo condição contratual resolutiva. Neste caso, os serviços a serem prestados devem ser quantificados no contrato, permitindo o controle e fiscalização, desde que respeitado os procedimentos licitatórios, de acordo com o disposto na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho 1993.

A obrigação da apresentação de proposta para  aquisição do imóvel no prazo de 2 (dois) anos prevista na Cláusula Terceira, item I, do Contrato de Cessão de Uso em Condições Especiais, foi incorporada na redação em razão do artigo 3º, inciso I, da PORTARIA SPU/ME Nº 11.794, de 30 de setembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 187, Seção, de 1º de outubro de 2021 (SEI nº 19105720).

Eventual alteração contratual (repactuação) por aditamento mediante celebração de Termo Aditivo para suprimir obrigação contratual imposta ao cessionário (Estado do Espírito Santo) pressupõe prévia anuência do órgão central (Secretaria do Patrimônio da União) e posterior expedição de Portaria formalizando/implementando a pretensão do cessionário em observância ao "princípio do paralelismo ou simetria das formas".

O mesmo entendimento se aplica ao alongamento do prazo de vigência da cessão de uso (de 5 para 30 anos).  O prazo da cessão fixado em 5 (cinco) anos na Cláusula Terceira decorre do artigo 3º, caput, da PORTARIA SPU/ME Nº 11.794, de 30 de setembro de 2021, sendo competência da Secretaria do Patrimônio da União (SPU) avaliar a conveniência da alteração do prazo da vigência contratual originariamente previsto.

Por envolver questões relacionadas ao mérito^[18] do ato administrativo (conveniência e oportunidade), a supressão de obrigação imposta e a alteração do prazo da vigência contratual obedecem regras de competência. Segundo o "princípio do paralelismo ou simetria das formas", somente a autoridade que tem atribuição/competência para praticar o ato pode alterá-lo, ou então, a autoridade que lhe seja hierarquicamente superior.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[19]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "17.", "18.", "19.", 26.", "42.", "44.", "45.", "46.", "47.", "48." e "49." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo (SPU-ES) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 03 de novembro de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 107830194009111 e da chave de acesso 0b344392