ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00868/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04936.000258/2007-91

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PARANÁ - SPU/PR

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO A ESTADO.

I - Art. 18, § 8 da Lei nº 9.636/98. Uso no serviço de empresa pública Estadual. Cessão legalmente permitida.

II - Preenchimento de alguns requisitos legais. Procedimento de Dispensa de Licitação: necessidade de decisão fundamentada da autoridade competente pela escolha da destinação do imóvel.

III -Análise da minuta do Contrato. Aprovação Condicionada.

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.

Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 9 de outubro de 2023e   cuidam de solicitação de análise jurídica de cessão de uso gratuita de imóvel da União à COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ - SANEPAR, localizado na Colônia Guaraguaçu, s/n, Remembramento parte dos lotes 12 à 15 e 18 à 27, área rural, no município de Paranaguá, Estado do Paraná, RIP: 7745001345004, sendo o RIP de Utilização 7745003275003

Para melhor contextualização, pedimos a vênia para reproduzir a Nota Técnica SEI nº 38094/2023/MGI (SEI nº 36284288) abaixo:

Nota Técnica SEI nº 27738/2023/MGI

Assunto: Cessão de Uso gratuita à COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ - SANEPAR

Referência: Processo nº 04936.000258/2007-91.

Senhora Superintendente,

SUMÁRIO EXECUTIVO

Trata o presente processo da Cessão de Uso, sob o Regime de Utilização Gratuita à COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ - SANEPAR, do imóvel rural de propriedade da União, com área de 18.398,48m², correspondente a 0,0023123 da fração ideal do imóvel, localizado na Colônia Guaraguaçu, s/n, Remembramento parte dos lotes 12 à 15 e 18 à 27, área rural, no município de Paranaguá, Estado do Paraná, cadastrado sob Registro Imobiliário Patrimonial - RIP: 7745001345004, sendo o RIP Utilização 7745003275003, conforme processo nº 04936.000258/2007-91.

ANÁLISE

O imóvel.

1. Trata-se de um imóvel rural com área de 7.956.787,95m², sendo que a área cedida é 18.398,48m² correspondente a 0,0023123 da fração ideal do imóvel, localizado na Colônia Guaraguaçu, s/n, Remembramento parte dos lotes 12 à 15 e 18 à 27, área rural, no município de Paranaguá, Estado do Paraná, registrado sob a matrícula nº 37.110 no Registro de Imóveis da comarca de Paranaguá, cadastrado sob Registro Imobiliário Patrimonial – RIP: 7745001345004 sendo o RIP Utilização: 7745003275003 (31765835).

2. O imóvel se encontra devidamente registrado em nome da União, conforme se verifica nas matrícula nº 37.110 (32975256).

3. Atualmente o imóvel está em processo de regularização da Cessão Gratuita à COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ - SANEPAR.

4. O imóvel é uma área de preservação ambiental, não é tombado pelo patrimônio histórico e não existe nenhuma situação que torne restrito o uso e a conservação do mesmo.

5. A ocupação pretendida abrangerá 0,0023123 da fração ideal do imóvel, o restante da área está sendo tratado no processo 04936.001177/2017-80 em cessão para a Estado do Paraná.

O requerente.

6. A COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ - SANEPAR, solicitou, através do seu então Presidente Sr. Hudson Calefe, a cessão da área, conforme Ofício DP 1143/2006 (fls. 03 e 04 do Doc. SEI 3303538) acostado ao processo, para a regularização do já existente empreendimento de captação das águas do Rio das Pombas, para suprir o serviço de abastecimento de água dos Municípios de Matinhos e Pontal do Paraná, conforme projeto apresentado no documento 34154986.

7. A SANEPAR, apresentou os documentos pessoais e de habilitação do seu Diretor Presidente 34154940 e 34154803, além das certidões de regularidade 34154826 e 34154881. Informamos que previamente à formalização de qualquer ato visando a cessão de uso serão solicitados documentos atualizados que comprovem a regularidade do interessado

8. Conforme Projeto de Utilização do imóvel (34154986) a SANEPAR, justifica a necessidade de regularização do instrumento de destinação, pois o empreendimento encontra-se em operação, destina-se a área de acesso e captação de água bruta do rio da pombas, para tratamento e abastecimento de água para os municípios de Matinhos e Pontal do Paraná, e assim poderá controlar e manter a segurança da área

O instrumento de Destinação.

9.Entendemos que no caso em tela, para a destinação dessas áreas o instrumento mais indicado é a Cessão de Uso sob regime de Utilização Gratuita com fundamento no art. 18, inciso II, § 8°, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, alterada pela Lei nº 11.481, de 31 de maio de 2007:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

 II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 8^o  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito." 

10. A Portaria SPU nº 144, de 9 de julho de 2001 estabelece diretrizes para proposição de Cessão Gratuita ou Em Condições Especiais de imóveis da União. Conforme Art. 2 da referida Portaria:

"Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:

a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;" 

11. Desta forma, entendemos que a Cessão pretendida atende ao disposto no Art. 2º. Inciso II, item a).

12. A SPU/PR elaborou o Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1413(35363303), o qual leva em consideração a área total do imóvel e tem sua avaliação no valor de R$ 7.729.438,65 (sete milhões, setecentos e vinte e nove mil quatrocentos e trinta e oito reais e sessenta e cinco centavos). Tendo em vista que a fração ideal a ser utilizado pelo requerente é correspondente a 0,0023123 da fração ideal do imóvel, foi usado o valor de R$ 17.872,78 (dezessete mil, oitocentos e setenta  dois reais e setenta e oito centavos), conforme consta no RIP Utilização 7745003275003 (36303766). Informamos que previamente à assinatura do Contrato a avaliação esteja em seu prazo de validade.

Competência.

13. No que se refere à análise de competência, tendo em vista o art. 15, inciso II e o Anexo I da Portaria SCGPU nº 83 de 28/08/2019, a Cessão de Uso sob Regime de Utilização Gratuita de imóveis da União cujo área apresente até 15ha (hectares) em área urbana ou 25ha (hectares) em área rural é subdelegada aos Superintendentes do Patrimônio da União.

14. Conforme Parecer nº 00154/2018/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU, elaborado pela Advogada da União Ana Carolina De Azeredo Souccar, em 19 de fevereiro de 2018. Disponível no NUP 04905.002961/2016-91, quando a mesma autoridade é competente para autorizar a cessão e para firmar o respectivo contrato, é desnecessária a edição de ato autorizativo autônomo. Portanto, nos abstemos de elaborar portaria autorizativa de cessão.

15. Entende-se que a exigência de licitação deve ser mitigada. Isto porque sendo a SANEPAR uma empresa pública vinculada a administração pública estadual, prevalece a prerrogativa conferida no art. 17, § 2^o, inciso I, da Lei n^o 8.666, de 21 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, segundo a qual poderá a Administração conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada a licitação, a outro órgão ou entidade da Administração Pública. Confira-se:

“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...].

§ 2^o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

 I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;” 

16. Em virtude disto, foi elaborada a Declaração de Dispensa de Licitação (36283477), a ser ratificada pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União

17. Quanto à competência para a assinatura do contrato de cessão de uso gratuita, nos termos da Portaria SPU nº 40, de 18/3/2009, publicada no DOU nº 54, de 20/3/2009, Seção 2, página 43, entendemos que o Superintendente do Patrimônio da União no Paraná pode firmar o referido contrato, o que nos levou a elaborar minuta de contrato contando com a mencionada autoridade como signatária (36283697).

18. Por não se tratar da aplicação do regime de aforamento, não foram realizadas as audiências previstas no artigo 100, do Decreto Lei nº 9.760/46. A área pleiteada não constitui logradouro público, não está inscrita em aforamento, ocupação ou locação, não se encontra “sub judice”.

19. 9Apesar do imóvel estar situado dentro da faixa de 150 km de fronteira, a necessidade de consulta prévia ao Conselho de Defesa Nacional - CDN para a destinação de imóveis União se limita aos imóveis rurais (PARECER SAJ Nº 1727/2011 – SBCF (NUP 04936.004044/2007-93). Assim, por se tratar de imóvel urbano, entendemos aplicável o citado Parecer.

20. Em atenção ao art. 6º da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, apresentamos as informações requeridas no item para que seja possível a apreciação da Destinação proposta no presente processo pelo respectivo GE-DESUP:

CONCLUSÃO

24. Sob os aspectos técnicos, entende-se não haver óbices quanto à Cessão pretendida pelo requerente. Opina-se pelo deferimento da Cessão de Uso sob Regime de Utilização Gratuita pelo prazo de 20 (vinte) anos, prorrogável por iguais e sucessivos períodos, nos termos da inclusa minuta de portaria.

25. Entendendo-se pelo deferimento da Cessão, foram incluídos nos autos a Minuta do Contrato de Cessão de Uso (36283697).

RECOMENDAÇÃO

26. Tendo em vista que os autos se encontram devidamente instruídos, conforme documentos constantes na lista de verificação (36284027) e considerando a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, propomos seja o presente processo submetido à Sra. Superintendente para análise e deliberação, e após, enviado à MGI-SPU-DEDES-CGAPF para análise da conveniência da destinação pelo Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), análise dos aspectos legais inerentes ao ato e publicação da portaria autorizativa de cessão.

À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente

RENATO BASÍLIO RODRIGUES JUNIOR

Chefe da Seção de Destinação Patrimonial

De acordo.

Analisando os aspectos técnicos, formais e de conveniência e oportunidade administrativa, manifesto-me favoravelmente à proposição na forma da Lei.

Encaminhe-se à MGI-SPU-DEDES-CGAPF para análise da conveniência da destinação pelo Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), análise dos aspectos legais inerentes ao ato e publicação da portaria autorizativa de cessão.

Documento assinado eletronicamente

CLEISE MARA BITTENCOURT

Superintendente do Patrimônio da União no Paraná, em exercício

Após a emissão da Nota Técnica supra, os autos foram submetidos ao Grupo Especial de Destinação competente, que anuiu com a cessão graciosa razão pela qual foi concedido o acesso aos autos a esta Consultoria mediante disponibilização de link SEI cujo rol de documentos encontram-se abaixo relacionados: 

Destacam-se os documentos abaixo considerados relevantes para o desenlace da questão:

1. Matrícula do imóvel (SEI nº 36315220)

2. Publicação da Dispensa de licitação  ( SEI nº 37654984​​​​​​​)

3. Nota Técnica SEI nº 27738/2023/MGI SEI nº 36284288

4. Minuta do Termo de Contrato (SEI nº 36283697),

5. Checklist MGI-SPU-DIDES (SEI nº 36375890),

6. ATA de  a reunião do GE-DESUP, ( SEI 37215467).

7. Nota Técnica SEI nº 38094/2023/MGI  (SEI nº 37730689)

    

Este parecer foi elaborado com base no excelente PARECER n. 00868/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGUPROCESSO: 04936.000258/2007-91PATRÍCIA KARLA BARBOSA DE MELLO, com as devidas adaptações.

É a síntese do necessário, passo a analisar:

FUNDAMENTAÇÃO

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

DO CERNE DA CONSULTA -

Verifica-se dos autos que a Superintendência do Patrimônio da União consulente pretende ceder o aludido imóvel, gratuitamente, à  COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ - SANEPAR, para  fins de  regularização do já existente empreendimento de captação das águas do Rio das Pombas. 

A cessão de uso de bem público constitui instituto de origem civil, tendo o direito administrativo dela apossado, com relação aos órgãos públicos, sendo largamente empregada não apenas no Brasil. Consistente no empréstimo ou na transferência provisória e gratuita da posse de um imóvel, edificado ou não, pertencente a um órgão público, cedente, a outro, de mesmo nível de governo ou de nível diverso, cessionário, com vista a possibilitar ao último alguma utilização institucional ou de interesse público. Nada tem, portanto, a ver com a concessão, com a permissão, e nem, tampouco, com autorização de uso. Também não se confunde com doação.

Nesse contexto, é importante trazer à baila os ensinamentos do mestre Hely Lopes Meireles a respeito do instituto da cessão de uso:

“Cessão de Uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando.

.........................................................................................

Realmente a cessão de uso é uma categoria específica e própria para o traspasse da posse de um bem público para outra entidade, ou órgão da mesma entidade, que dele tenha necessidade e se proponha a entregá-lo nas condições convencionadas com a administração cedente.

Entretanto, vem sendo desvirtuada para a transferência de bens públicos a entes não administrativos e a até para particulares”. (In Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Malheiros, 19ª Edição, págs. 438/439)

O renomado autor define que “entidade” é pessoa jurídica, pública ou privada. Ainda segundo ele, as “entidades” podem ser estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.

No caso concreto, parece-nos que estamos diante de cessão de uso destinada a regularizar a captação de águas fluviais de rio que corre  sobre imóvel integrante do patrimônio público da União, (o rio das Pombas)

Como se depreende pela leitura dos autos  físicos  a partir de fls 04  a requerente é uma empresa pública em que o ato de concessão para a exploração do serviço público está inserido no bojo de sua própria lei de criação. 

Ressalto que não há nos autos algum novo ato de concessão ou outorga de exploração do serviço público de captação e/ou distribuição de águas, tampouco tive êxito em relação aos  estatutos  ATUAIS da requerente. Como dito, quando se trata de empresa  estatal e a concessão antiga, é comum na  lei de criação. Infere-se que a natureza jurídica da requerente permaneceu a mesma.

De qualquer sorte, quer o serviço seja prestado por ente paraestatal,  quer ente puramente  privado, a razão da cessão se dá em virtude da  exploração do serviço público  e é possível que se faça a cessão de uso, a título gracioso,  com base no § 8   do artigo 18 da n. º 9.636, de 1998:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 1º  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.

§ 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.

§ 6º  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.

§ 7º  Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso.

§ 8º  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.

§ 9º  Na hipótese prevista no § 8o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

§ 10.  A cessão poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da segurança nacional, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão.    (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

§ 11.  A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário.   (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

§ 12.  Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico de cessão se resolverá sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem qualquer outra indenização ao cessionário e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

¨

Relevante ressaltar que, se o rio das Pombas for estadual (vale dizer, suas águas não banham, também,  terras de outro estado da federação), o ato de concessão de exploração do serviço de captação e distribuição de águas será do próprio estado onde ele se situa, porém, se suas águas banharem mais de um estado, o rio será federal e a competência para se outorgar a captação de águas pluviais  será da ANA - Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico, solicita-se verificar a necessidade de juntar aos autos tal autorização, a depender da titularidade do rio das Pombas.

Enfim, para a exploração do serviço de captação de águas, é necessário o regime de dupla autorização - da agência compentente para a outorga do serviço de captação de águas e do titular do domínio (vulgo propritário do terreno onde se faz a captação) sendo certo que o segundo possui caráter ancilar da existência  do primeiro.

DA OITIVA DO CDN

Na Nota Técnica SEI nº 27738/2023/MGI consta no parágrafo de número 20, que, malgrado o imóvel esteja situado na faixa de fronteira,  não se ouviu o Conselho de Segurança Nacional - CDN, com base no PARECER SAJ Nº 1727/2011 – SBCF (NUP 04936.004044/2007-93, que dispensaria tal consulta quando se tratar de imóvel urbano.

Este signatário não tem acesso ao aludido parecer, mas há inúmeras menções ao imóvel em testilha como rural, e não urbano, o que, a princípio, exige a consulta ao CDN.  Solicita-se complementar a instrução.

COMPETÊNCIA PARA A PRÁTICA DOS ATOS DE CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º  do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

A Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023 convertida na LEI Nº 14.600, DE 19 DE JUNHO DE 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios,  em seu artigo 32, inciso VII, inseriu a "administração do patrimônio imobiliário da União" dentre as áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI):

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção XV

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

(...)

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

VII -  diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;

(...)

Art. 40. Constituem áreas de competência do Ministério do Planejamento e Orçamento:

I - elaboração de subsídios para o planejamento e a formulação de políticas públicas de longo prazo destinadas ao desenvolvimento nacional;

II - avaliação dos impactos socioeconômicos das políticas e dos programas do governo federal e elaboração de estudos especiais para a reformulação de políticas;

III - elaboração de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura socioeconômica e gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais;

IV - elaboração, acompanhamento e avaliação do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual;

V - viabilização de novas fontes de recursos para os planos de governo;

VI - formulação de diretrizes, acompanhamento e avaliação de financiamentos externos de projetos públicos com organismos multilaterais e com agências governamentais; e

VII - coordenação e gestão do sistema de planejamento e de orçamento federal.

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2022 (Segunda-feira), a Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática da Cessão de uso, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:

(...)

"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);

No caso concreto, tratando-se de competência subdelegada aos Superintendentes do Patrimônio da União, não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria do Patrimônio da União, conforme entendimento firmado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (item 72.), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como PARECER REFERENCIAL por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70).

Quanto à assinatura do Contrato de Cessão de Uso, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU consulente, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

CAPÍTULO I

DA CATEGORIA E FINALIDADE

Art. 1º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia tem por finalidade:

(...)

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.

DISPENSA DE LICITAÇÃO

No caso dos autos, há  o ato de DISPENSA DE LICITAÇÃO, na forma expressamente prevista no já mencionado §8º do Artigo 18 da  Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. 

Contudo, esclareça-se que embora  em sua grande maioria, as cessões de uso quando destinadas a outros entes da Federação ou suas entidades possam ser enquadradas como licitação dispensada, tal fundamentação dependerá da demonstração nos autos, mediante despacho pormenorizado da Administração Pública, acerca da oportunidade e conveniência em tal destinação. Isso porque a exegese contida nas manifestações vinculantes expostas no PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU e no Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, aplicáveis harmonicamente a todas as hipóteses de "cessão de uso", é a de que a regra é a licitação, ainda quando se tratar de cessão de uso de imóveis em prol de  pessoas jurídicas da Administração Pública de outros Entes da Federação.

As hipóteses de declaração de inexigibilidade ou de dispensa de licitação, nesses casos, estarão condicionadas à presença dos requisitos legais comprovados mediante os fatos e justificativas de mérito apurados em prévio procedimento interno da Administração Pública.

Como já aduzido acima, o órgão consulente apresentou a justificativa com o mérito administrativo, conforme se denota no corpo da Nota Técnica.

Houve  respectiva ratificação pela autoridade superior,  com Publicação DOU - EXTRATO (SEI 37654984) destaco que, se houvesse optado pelo rito da nova lei de Licitações, tal formalidade seria desnecessária.

COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DA CESSÃO DE USO

Consta manifestação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada GE-DESUP - com deliberação favorável,

Observe-se que a Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 foi revogada pela Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022, que por sua vez foi revogada pela recente PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023, a qual prevê:

Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:

I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;

(...)

§2º O GE-DESUP-0 será composto por três servidores representantes da SPU ocupantes de Cargo Comissionado Executivo (CCE) ou Função Comissionada Executiva (FCE), nível 10.

DA REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA

Não consta nos autos a documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista do cessionário atualizadas, mas consta que serão exigidas no momento da assinatura do contrato.

Com efeito, dever-se-á oportunamente se exigir as certidões referente à regularidade fiscal e trabalhista (CNDT) , prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante e previdência social, além da regularidade em relação ao FGTS.

Menciono que há entendimento consolidado no âmbito da AGU, quanto à desnecessidade d"a exigência de regularidade fiscal do cessionário não terá qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão em si, porque o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista" , todavia, este entendimento  é abrangível a todas as cessões a título gratuito quando em favor de qualquer ente da Federação, vale dizer da Administração pública, centralizada ou não, o que, a priori, exclui os entes paraestatais.

DA MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO

Inicialmente, observamos que a Superintendência do Patrimônio da União consulente pretende concretizar a cessão por meio de termo de contrato, conforme minuta juntada aos autos e mencionado no relatório. Atendeu-se, portanto, ao primeiro requisito exigido pela norma acima transcrita.

Convém destacar que, em geral, para cessões desta natureza, são utilizadas pelo Consulente minutas previamente aprovadas no âmbito patrimonial da União, visando a padronização do procedimento, de caráter normalmente vinculante aos órgãos subordinados à Secretaria de Patrimônio da União.

Incumbe a esta Consultoria Jurídica, apesar disso, alertar que diversos aspectos estão previstos no modelo de forma genérica, e que a utilização destes requer do servidor responsável cautela redobrada na sua adaptação, observando as peculiaridades de cada caso.

Relevante lembrar, em acréscimo, que cada contrato tem as suas peculiaridades, sendo inviável prever todas as variantes possíveis para inserção nos modelos. Destarte, é papel da Administração verificar, em cada caso, qual a exigência efetivamente cabível, o que se espera que tenha sido feito no presente caso.

Ainda a título de ressalva, cabe alertar que a verificação de erros materiais nessas adaptações, tais como, remissão a itens, prazos ou datas (ano), é atividade que extrapola a análise jurídica, objeto do presente parecer, de tal sorte que se eventuais observações a respeito forem tecidas, serão apenas aquelas que se evidenciaram no curso da leitura, não tendo, pois, qualquer caráter exaustivo, sendo imprescindível, isto sim, a já mencionada cautela que quem procedeu às adaptações.

Conforme gizamos, pressupõe-se que os dados técnicos alusivos aos imóveis e os dados do cessionário, contidos na minuta do contrato, estejam corretos, o que deve ser verificado e confirmado pela Superintendência do Patrimônio da União antes de sua assinatura.

Ademais, cumpre-se observar que a minuta do Termo de Contrato a ser firmado estará vinculada ao ato de autorização praticado com prévia deliberação do GE-DESUP-1.

Quanto à minuta do contrato de cessão de uso gratuita apresentada,  verifica-se que  contém a qualificação das partes, a descrição do imóvel, a descrição do objeto, o objetivo (cessão de uso gratuito de imóvel da União), as obrigações do cessionário, o prazo de duração da cessão de uso (vinte anos), as hipóteses de rescisão, as condições da cessão e demais cláusulas necessárias, além da  cláusula de conciliação, motivo pelo qual opinamos por sua aprovação.

CONCLUSÃO

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas  os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, .conclui-se  pela possibilidade jurídica de prosseguimento  do feito,   condicionada à observância das ressalvas e recomendações abaixo relacionadas 

• a) Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
• b) Solicita-se verificar a necessidade de juntar aos autos tal autorização, a depender da titularidade do rio das Pombas. (acaso o rio das Pombas banhe mais de um estado da Federação) da Agência Nacional de Aguas e Saneamento.
• c) Verificar a acuidade das informações da constantes na Nota Técnica SEI nº 27738/2023/MGI onde,  no parágrafo de número 20, informa que  imóvel se encontra na faixa de fronteira,  mas não se ouviu o Conselho de Segurança Nacional - CDN, com base no PARECER SAJ Nº 1727/2011 – SBCF (NUP 04936.004044/2007-93 (cujo conteúdo este signatário não teve acesso)  - já que o  imóvel é qualificado como urbano.

Ora, o imóvel é qualificado como rural durante todo o processo, o que contradiz a informação do parágrafo 20 da Nota mencionada supra. Solicita-se complementar a instrução, re-ratificando a motivação ou trazendo aos autos à anuência do Conselho de Segurança Nacional, se for o caso.

Saliento que é possível o afastamento das  recomendações   desde que de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, ressaltando que a motivação deverá apontar as circunstâncias e as razões de ordem fática e/técnicas que  justifiquem o ato - não sendo suficiente a mera paráfrase de textos legais, a qual será de responsabilidade exclusiva da autoridade.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo ao Órgão Consulente,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Manifestação Jurídica concluída na data de sua assinatura eletrônica

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04936000258200791 e da chave de acesso e0919df1