ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00876/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.119571/2022-34.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - MGI/SPU/SPU-MG).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO E GOVENANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO (PROPRIEDADE) DA UNIÃO. ALIENAÇÃO ONEROSA MEDIANTE VENDA. CONSTRIÇÃO JUDICIAL. PENHORA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).

I. Consulta formulada. Indagação envolvendo alienação de imóvel de propriedade da União, de natureza urbana, conceituado como nacional interior, oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA).

II. Informação sobre ações judiciais em tramitação. Competência da Procuradoria da União no Estado de Minas Gerais (PU-MG). Responsabilidade pela representação judicial da União perante a 1ª instância da Justiça Federal de Minas Gerais.

III. À Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) incumbe orientar os órgãos e autoridades assessorados, quando for o caso, quanto à forma pela qual devem ser cumpridas decisões judiciais que as unidades da Procuradoria-Geral da União (PGU) entendam prontamente exequíveis. Artigo 2º, inciso VI (parte final), da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamentos das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022.

IV. A existência de penhora não impede a alienação onerosa, por venda, mediante concorrência pública eletrônica. A informação sobre a constrição judicial deve ser informada no EDITAL para ciência dos interessados (proponentes).

V. A constrição judicial também não inviabiliza a cessão de uso do bem imóvel para Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos, pois será objeto de transferência ao cessionário(a) apenas o uso/utilização do bem.

VI. Cancelamento das penhoras perante o Cartório do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Juiz de Fora-MG. Necessidade de que as Varas do Trabalho que impuseram a penhora sobre o imóvel nos respectivos processos trabalhistas determinem a cessação das constrições judiciais.

VII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

A Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 122817/2023/MGI, assinado eletronicamente em 22 de outubro de 2023 (SEI nº 38007005), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 24 de outubro de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo a alienação imóvel de propriedade da União, de natureza urbana, conceituado como nacional interior, oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), área de terreno com 10.907,02 m² (Dez mil metros, novecentos e sete decímetros e dois centímetros quadrados), situado na Rua Coronel Delfino Nonato Faria, s/nº, Bairro Poço Rico, Município de Juiz de Fora, Estado de Minas Gerais, CEP nº 36.020-110, cadastrado no Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 4267.00184.500-0, registrado sob a matrícula nº 49.437, Livro nº 2 - Registro Geral, do Cartório do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Juiz de Fora-MG.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever em sua integralidade a Nota Técnica SEI nº 39939/2023/MGI (SEI nº 38002551) elaborada pelo Núcleo de Gestão Econômica de Ativos do Serviço de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Nota Técnica SEI nº 39939/2023/MGI

Assunto: Penhoras e pendências judiciais em imóvel da União.

Senhora Superintendente,

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. No âmbito do processo em epígrafe, esta Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais (SPU/MG), busca indicar a alienação do imóvel de propriedade da União, oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA), com área de 10.907,02m², situado na Rua Coronel Delfino Nonato Faria, Município de Juiz de Fora/MG, Matrícula nº 49.437 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Juiz de Fora/MG (SEI 25336270). 

2. No entanto, na matrícula cartorial desse imóvel, verifica-se que constam 03 (três) transposições de penhoras decorrentes de antigas ações movidas contra a extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA).

ANÁLISE

3. Inicialmente, cabe mencionar que a iniciativa de alienação da área ocorre devido o recebimento de uma Proposta de Aquisição de Imóvel (PAI) (SEI 24543182), que possibilita aos particulares manifestarem seu interesse em imóveis da União e, caso atendam os respectivos critérios legais, obter eventual preferência na compra em futura concorrência pública.

4. Nesse sentido, a Instrução Normativa SPU/ME nº 43, de 31 de maio de 2022, que estabelece os procedimentos gerais utilizados na alienação onerosa de imóveis da União, incluído o rito processual da Proposta de Aquisição de Imóveis (PAI), determina no inciso X do artigo 4º o que segue:

(...)

Art. 4º Os imóveis a serem alienados em processo licitatório a que se refere essa IN, deverão ser previamente submetidos ao estudo de conveniência e oportunidade no processo decisório de alienar os imóveis de propriedade da União, contemplando, cumulativamente:

I - levantamento das informações de incorporação, devidamente atualizadas, incluindo certidão da matrícula expedida pelo respectivo serviço registral e ficha de cadastro do sistema de gestão de imóveis da União;

II - informação expressa de inexistência de óbices relacionados à preservação ambiental.

III - informação completa acerca da localização imóvel em relação à faixa de segurança da orla marítima e à faixa de fronteira;

IV - informação expressa da localização do imóvel em relação ao raio de 1.320 metros em torno das fortificações e estabelecimentos militares;

V- declaração de inexistência de pedidos formulados por órgão ou entidades da administração pública para utilização do imóvel;

VI - situação atualizada de desocupação e ou ocupação do imóvel, indicando a existência de ocupante com direito de preferência quando se tratar de imóvel enquadrado nos §§ 3º e 3º-A, do art. 24, da Lei nº 9.636, de 1998;

VII - laudo de avaliação vigente;

VIII - parecer de viabilidade jurídica, em caso de imóvel não enquadrado nos pareceres referenciais;

IX - Nota Técnica da Superintendência do Patrimônio da União, concluindo pelo desinteresse econômico na manutenção do bem e propondo a alienação do imóvel.

X - levantamento de informações sobre a existência de pendências administrativas e judiciais do imóvel; e

XI - levantamento de informações sobre débitos do imóvel, como taxas e outras despesas aplicáveis. (grifo nosso)

5. Dessa forma, buscando atender o inciso X do artigo 4º da referida Instrução Normativa e, em atenção ao Despacho SEI 24557795, consultou-se a Seção de Atendimento as Demandas Judiciais e de Órgão de Controle (MGI-SPU-MG-SEDJ) desta SPU/MG quanto a existência de pendências judiciais relativas ao imóvel em apreço, conforme Despacho SEI 27944379. 

6. Dessa maneira, por meio do Despacho SEI 34453245, a MGI-SPU-MG-SEDJ comunicou que procedeu com uma pesquisa simples junto aos sítios eletrônicos da Justiça Federal, Seção Judiciária de Minas Gerais, não constatando a existência de processos judiciais em andamento sobre o imóvel. No entanto, ressaltou que a pesquisa foi feita por intermédio dos meios disponíveis, ou seja, simples consulta ao sítio eletrônico da Justiça Federal e que, para informações mais completas sobre eventual existência de feitos judicializados, recomendou uma consulta à Advocacia-Geral da União em razão da sua competência para manifestação sobre o assunto. 

7. Dessa forma, sugerimos que se indague à Consultoria Jurídica da União - CJU/AGU o que segue: 

a) Se existe alguma pendência judicial para o imóvel objeto da matrícula nº 49.437 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Juiz de Fora/MG (SEI 25336270). 

b) Se as penhoras existentes na matrícula nº 49.437 (SEI 25336270) são impeditivos para que se prossiga com eventual alienação do imóvel por intermédio concorrência pública, bem como se são impeditivos para que se prossiga com eventual processo de cessão de uso do imóvel por órgãos do Estado, Municípios ou Entidades Sem Fins Lucrativos. 

c) Se é possível solicitar a retirada das penhoras existentes na matrícula nº 49.437 (SEI 25336270), uma vez que se refere a antigas ações movidas contra a extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA). Caso seja possível, quais são os procedimentos a serem executados.

CONCLUSÃO

8. Com todo o exposto, sugerimos o encaminhamento dos autos à Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais - CJU/MG, para análises devidas e manifestação."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s) na Nota Técnica SEI nº 39939/2023/MGI (SEI nº 38002551):

a) Se existe alguma pendência judicial para o imóvel objeto da matrícula nº 49.437 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Juiz de Fora/MG (SEI 25336270).

No que tanque a informação existente na Nota Técnica SEI nº 39939/2023/MGI (SEI nº 38002551) de que a Seção de Atendimento as Demandas Judiciais e de Órgãos de Controle (SEDJ) no DESPACHO  nº 34453245, relata ter realizado consulta no site da Justiça Federal de Minas Gerais (JFMG), sendo que para informações completas sobre existência de processo judiciais sugeriu consulta a Advocacia-Geral da União (AGU) em razão da sua competência para manifestação sobre a matéria, reputo relevante tecer algumas considerações quanto aos órgãos integrantes da AGU competentes para a representação judicial e extrajudicial da União.

 Informações sobre a existência de processos judiciais tramitando na Justiça Federal, Justiça do Trabalho e Justiça Estadual de Minas Gerais envolvendo o imóvel objeto da matrícula nº 49.437 perante o Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Juiz de Fora-MG compete à Procuradoria da União no Estado de Minas Gerais (PU-MG), órgão de execução da Procuradoria-Geral da União (PGU), responsável pela representação judicial da União.

Entretanto, é bem provável que a PU-MG não logre êxito na obtenção de tais informações em razão dos sistemas de busca do Poder Judiciário não disponibilizarem esse tipo de informação, fornecendo somente dados referentes a espécie da Ação ajuizada, Juízo, número do processo, partes da relação processual (requerente e requerido) e estágio processual. De todo modo, qualquer ônus/gravame/constrição que recaia sobre bem imóvel deverá constar necessariamente do respectivo registro imobiliário em conformidade com o princípio da unitariedade e da unicidade do registro imobiliário.

À Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) incumbe orientar os órgãos e autoridades assessorados, quando for o caso, quanto à forma pela qual devam ser cumpridas decisões judiciais que as unidades da Procuradoria-Geral da União (PGU) entendam prontamente exequíveis, conforme preceitua o artigo 2º, inciso VI (parte final), da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamentos das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022.

Quanto a existência de gravame/constrição sobre o imóvel, segundo o princípio da unitariedade consagrado no artigo 176, parágrafo 1º, inciso I,  da Lei de Registros Públicos (Lei Federal nº 6.015/1973)^[2], a todo imóvel deve corresponder uma única matrícula (ou seja, um imóvel não pode ser matriculado mais de uma vez) e a cada matrícula corresponde um único imóvel (isto é, não é possível que a matrícula descreva mais de um imóvel). Já o princípio da unicidade do registro imobiliário está vinculado a higidez e estabilidade das informações existentes na matrícula e nas respectivas averbações.

Deste modo, a matrícula do imóvel concentra todas as averbações (ocorrências) que por qualquer razão impliquem na alteração da matrícula ou nos dados nela constantes, incluídos ônus/gravames/constrições (penhora, hipoteca, arresto, sequestro de imóvel, dentre outras limitações).

b) Se as penhoras existentes na matrícula nº 49.437 (SEI 25336270) são impeditivos para que se prossiga com eventual alienação do imóvel por intermédio concorrência pública, bem como se são impeditivos para que se prossiga com eventual processo de cessão de uso do imóvel por órgãos do Estado, Municípios ou Entidades Sem Fins Lucrativos.

As penhoras incidentes sobre o bem imóvel objetivam a garantia do pagamento de valores no âmbito de Ações Trabalhistas em tramitação na Justiça do Trabalho. A existência de penhora não obsta a alienação onerosa, por venda, mediante concorrência pública eletrônica. Entretanto, deve ser dada publicidade de tal informação (existência de penhora/constrição judicial) no EDITAL aos interessados (proponentes) na aquisição do bem.

Da mesma forma, a existência de penhora sobre o bem imóvel não impede a cessão de uso para Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos, pois a propriedade do bem permanece com a União, sendo transferido ao(à) cessionário(a) apenas o uso/utilização do bem, devendo ser informado ao(à) cessionário(a) a existência da restrição judicial que recai sobre o bem imóvel a ser cedido.

c) Se é possível solicitar a retirada das penhoras existentes na matrícula nº 49.437 (SEI 25336270), uma vez que se refere a antigas ações movidas contra a extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA). Caso seja possível, quais são os procedimentos a serem executados.

 Como a penhora determinada pelo Juízo é ato registral (art. 167 , I ,item "5" da Lei Federal nº 6.015/73)^[3], e o cancelamento de um registro é realizado, dentre outras formas, em decorrência do trânsito em julgado e em razão de mandado judicial (art. 239, c/c o art. 250, inc. I, da Lei de Registros Públicos)^[4], é certo que somente o juízo que procedeu à ordem de constrição judicial pode emitir outra extinguindo/cessando a penhora.

Deste modo, para viabilizar o cancelamento das penhoras perante o Cartório do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Juiz de Fora-MG, é necessário solicitar a exclusão da constrição judicial perante a 3ª Vara do Trabalho de Juiz de Fora-MG (processo nº 03/009912/92 - Averbação nº 1), 21ª Vara do Trabalho do Rio de Janeiro-RJ (processo nº 1798/01 - Averbação nº 2),  67ª Vara do Trabalho do Rio de Janeiro-RJ (processo nº 2003.067.01.00-1 - Averbação nº 3)  e 4ª Vara do Trabalho de Juiz de Fora-MG (processos nºs 90153/2002-0380300-0 e 90024-2003-0380300-0 - Averbação nº 3), que impuseram/determinaram tal medida no âmbito dos respectivos processos judiciais trabalhistas.

Feito tais registros e considerando que as constrições  emanaram de Varas Trabalhistas no bojo de processos judiciais, recomendo que as solicitações de cancelamento das penhoras que recaem sobre o imóvel objeto da matrícula  nº 49437, sejam dirigidas à Procuradoria da União no Estado de Minas Gerais (PU-MG), órgão de execução da Procuradoria-Geral da União (PGU) responsável pela representação judicial da União.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[5]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "13.", "14.", "15.", "16.", "17.", "18.",  "19.", "21.", "22." e "23." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 03 de novembro de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739119571202234 e da chave de acesso 87f4628d