ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00882/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 08670.004291/2023-29
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DA POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL EM ALAGOAS – SPRF-AL
ASSUNTOS: CONSULTA. REQUISIÇÃO DE ÁREA. CANTEIRO DE OBRAS
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Orientações quanto à solicitação da empresa PLANES ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA que requisita a utilização da área interna das instalações da sede da Superintendência da Polícia Rodoviária Federal em Alagoas, durante o período de outubro de 2023 a fevereiro de 2024, para fins de constituição de um canteiro de obras.
IV – Legislação: §2º do art. 79 do Decreto-lei nº 9.760/1946, art. 20 da Lei nº 9.636/1998, art. 40 da Lei nº 9.636/98, inciso III do art. 13 da Lei nº 9.784/1999.
V – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DA POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL EM ALAGOAS - SPRF/AL encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência solicitando orientações quanto ao pedido da empresa PLANES ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA que requisita a utilização da área interna das instalações da sede da Superintendência da Polícia Rodoviária Federal em Alagoas, durante o período de outubro de 2023 à fevereiro de 2024, para fins de constituição de um canteiro de obras.
Encontram-se nos autos os seguintes documentos:
51748772 Ofício PLE-691/2023 20/10/2023 PROTOCOLO-AL
51748864 E-mail Confirmação de Recebimento 20/10/2023 PROTOCOLO-AL
51751637 Despacho 1188 20/10/2023 SPRF-AL
51797061 Minuta de Ofício 24/10/2023 NGAT-AL
51803347 Ofício 706 24/10/2023 SPRF-AL
51811335 E-mail SEI 24/10/2023 SPRF-AL
Processo distribuído em 25/10/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados no Despacho Nº 1188/2023/SPRF-AL de 20/10/2023 (51751637):
1. Em atenção ao Ofício PLE-691/2023 (SEI nº 51748772), que requisita a utilização da área interna das instalações da Sede da Superintendência da Polícia Rodoviária Federal em Alagoas, durante o período de outubro de 2023 à fevereiro de 2024, para fins de constituição de um canteiro de obras.
2. Encaminho o presente processo para conhecimento e formulação de consulta à consultoria da AGU sobre a possibilidade de atendimento da demanda, e qual instrumento legal a ser utilizado.
A Superintendência da Polícia Rodoviária Federal em Alagoas - SPRF-AL solicita orientações quanto à possibilidade e quanto ao instrumento adequado para atender o pedido da empresa PLANES ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA que requisita a utilização da área interna de suas instalações, durante o período de outubro de 2023 à fevereiro de 2024, para fins de constituição de um canteiro de obras.
A resposta ao questionamento está expressa nas normas patrimoniais, uma vez diz respeito à competência legal para prática do ato de destinação.
O §2º do art. 79 do Decreto-lei nº 9.760/1946 alerta que o chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito:
Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 1º A entrega, que se fará mediante têrmo, ficará sujeita a confirmação 2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la, desde que, nêsse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no fim para que fôra entregue.
§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.
§ 3º Havendo necessidade de destinar imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, a aplicação se fará sob o regime da cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 4º Não subsistindo o interesse do órgão da administração pública federal direta na utilização de imóvel da União entregue para uso no serviço público, deverá ser formalizada a devolução mediante termo acompanhado de laudo de vistoria, recebido pela gerência regional da Secretaria do Patrimônio da União, no qual deverá ser informada a data da devolução. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) (grifos nossos)
Conforme disposição expressa na lei, a SPRF-AL, em princípio, não tem competência para para permitir a utilização do imóvel por terceiros. Há, contudo, a exceção prevista no art. 20 da Lei nº 9.636/1998, regulamentado pelos arts. 12 e 13 do Decreto nº 3.725/2001, abaixo transcritos, que afasta essa responsabilização em se tratando de atividades de apoio:
Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2o do art. 79 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.
Parágrafo único. A cessão de que trata este artigo será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Secretário-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo ou Judiciário, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condições previstas no regulamento e os procedimentos licitatórios previstos em lei.
Art. 12. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:
I - posto bancário;
II - posto dos correios e telégrafos;
III - restaurante e lanchonete;
IV - central de atendimento a saúde;
V - creche; e
VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.
Parágrafo único. As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores.
Art. 13. A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições:
I - disponibilidade de espaço físico, de forma que não venha a prejudicar a atividade-fim da repartição;
II - inexistência de qualquer ônus para a União, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionária;
III - compatibilidade de horário de funcionamento da cessionária com o horário de funcionamento do órgão cedente;
IV - obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade e às normas de utilização do imóvel;
V - aprovação prévia do órgão cedente para realização de qualquer obra de adequação do espaço físico a ser utilizado pela cessionária;
VI - precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do serviço público, independentemente de indenização;
VII - participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio;
VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; e
IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cessão, que será divulgado pela Secretaria do Patrimônio da União. (grifos nossos)
Ora, está evidente que a solicitação da entidade privada não se enquadra no art. 20 da Lei nº 9.636/1998, logo, não se afasta a responsabilização do chefe da repartição na hipótese de autorizar a utilização da área para a constituição de canteiro de obras.
Além disso, se a área não estiver sendo utilizada pelo órgão federal para uso no serviço público, deverá ser formalizada a devolução mediante termo para SPU, por força do §4º do art. 79 do Decreto-lei nº 9.760/1946.
O art. 40 da Lei nº 9.636/98 reza que será de competência exclusiva da SPU a realização de cessões a qualquer título, ressalvadas as hipóteses previstas nos seus incisos, onde está relacionado, inclusive, art. 20 da Lei nº 9.636/1998. Importante alertar que o inciso III do art. 13 da Lei nº 9.784/1999 preconiza que não pode ser objeto de delegação as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
De todo esse arcabouço jurídico pode-se chegar às seguintes ilações, tendo como premissa que o imóvel foi entregue à SPRF-AL:
a. A SPRF-AL não pode ceder pelo art. 18 da Lei nº 9636/1998, por ser competência exclusiva da SPU, sob pena de responsabilização, na forma do §2º do art. 79 do Decreto-lei nº 9.760/1946.
b. A SPRF-AL, a quem o imóvel foi entregue, poderia ceder apenas pelo art. 20 da Lei nº 9.636/1998, que afasta a responsabilização pelo §2º do art. 79 do Decreto-lei nº 9.760/1946, se efetivamente fosse uma das hipóteses previstas nas normas patrimoniais como atividade de apoio.
Pode-se, contudo, buscar soluções alternativas para dirimir a questão:
a. Se não persistir o interesse na área, a SPRF-AL deverá devolvê-la à SPU mediante termo, que passaria a ter a competência para analisar o pedido, de acordo com os critérios de oportunidade e conveniência;
b. A SPRF-AL poderá diligenciar junto à SPU de forma a obter um ato conjunto ou uma autorização prévia para que se possa atender à solicitação, caso a SPU avalie ser oportuno e conveniente, uma vez que o ato não pode ser delegado.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 22 e 23, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 31 de outubro de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08670004291202329 e da chave de acesso 06a99559