ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00884/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 67261.008594/2023-00

INTERESSADOS: UNIÃO - BASE AÉREA DE CAMPO GRANDE - BACG

ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

EMENTA:​ PATRIMÔNIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CESSÃO DE USO GRATUITA. CONTRATAÇÃO DIRETA. PERMISSIVO LEGAL DL Nº 9.760/46, LEI N° 9.636/98 E LEI N° 14.133/2021. FORMALIDADES LEGAIS E ADMINISTRATIVAS. PELA APROVAÇÃO.

I - RELATÓRIO:

A BASE AÉREA DE CAMPO GRANDE - BACG​, encaminhou o presente processo para análise e manifestação da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020.

O órgão em epígrafe encaminhou a esta e-CJU, por meio do Ofício nº 742/GSB-EI-SLC/13525, de 10 de outubro de 2023 (ID 2131818365), via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica e cuidam de consulta acerca da legalidade cessão graciosa de imóvel da União à Escola Municipal Major Aviador Y-Juca Pirama de Almeida.

Dentre os documentos encaminhados, destacou-se aqueles considerados relevantes para o desenlace da questão: ID 12358761 - Justificativa da Contratação - fls. 4; Estudo Técnico Preliminar 80/2023 - fls. 6/10; Documento de Formalização da Demanda - fls. 13; Termo de Referência 55/2023 - fls. 20/27; Termo de Justificativa de inexigibilidade de licitação - fls. 47; Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - fls. 50; CND - fls. 51-55/56; Certidão FGTS - fls. 52; Consulta Consolidada de Pessoa Jurídica - fls. 53; CNDT - fls. 54; Memorial Descritivo fls. 58/59; Matrícula - fls. 60/61; Laudo de avaliação - fls. 62/69; e Minuta do Termo de Cessão de Uso - fls. 83/89.

Trata-se de MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA, de imóvel da União a ser firmado entre o Comando da Aeronáutica, representado pela BACG e o MUNICIPIO DE CAMPO GRANDE, CNPJ n.º 03.501.509/0001-06, destinado ao funcionamento da Escola Municipal Major Aviador Y-Juca Pirama de Almeida da Secretaria Municipal de Educação, com o prazo de vigência de 05 (cinco) anos prorrogável por até 10 (dez) anos.

Constatou-se nos autos o Termo de Entrega do Imóvel ao Comando da Aeronáutica em 19 de fevereiro de 1979, referente ao imóvel registrado sob a matricula n° 19.220, Livro 3-X, às fls. 272 em 24.02.1942 (ID 12358761, fls. 73/76), cadastrado no SPIUNET sob o RIP 9051 00192.500-1 (ID 12358761, fls. 78/81).

É o sucinto relatório.

II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO LEGAL

A competência legal atribuída para manifestação em processos desta natureza por parte desta unidade consultiva, dá-se em face do contido no art. 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia Geral da União e dá outras providências c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.

Preliminarmente, importa esclarecer que o posicionamento jurídico aqui firmado tem o condão de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados. A função precípua deste órgão consultivo é identificar eventuais riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada.

Impende destacar que o posicionamento jurídico aqui emanado não se reveste do efeito vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção.

Relevante mencionar que a análise dos autos se restringe aos aspectos jurídicos, excluídos aqueles de natureza técnica. Com relação a este aspecto, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou de informações e ciência das condições específicas imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

D​o cerne da consulta, preceitua o art. 64 do Decreto-lei nº 9.760/1946 que os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos:

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

(...)

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.

O artigo 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, admite a cessão de uso, sob qualquer dos regimes, em favor de entes públicos e de pessoas físicas ou jurídicas, nos seguintes termos:

Art. 18 A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

De início, percebe-se que a lei presumiu a existência de interesse público quando a proposta de cessão tiver por destinatário as pessoas mencionadas no inciso I do artigo 18, ao passo que condiciona a cessão para as demais pessoas jurídicas à existência de "interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional".

A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público. Assim dispõe a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) em seus arts. 99 a 101.

Assim, dotada a União dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial. 

A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.

Trata o presente processo de Cessão Gratuita de imóvel da União ao Município Município de Campo Grande/MS, referente ao imóvel situado na Rua Fox, s/nº, na Vila Residencial, um terreno com área de 4.202,90 m², sendo área construída de 1.386,30 m² e com área útil de 1.386,30 m² (ID 12358761, fls. 62/69), para o funcionamento da Escola Municipal Major Aviador Y-Juca Pirama de Almeida.

Verificou-se que a cessão se encontra justificada e que foi devidamente apontado o interesse público e social nos termos da legislação vigente, posto que vislumbra o funcionamento das atividades no campo educacional, onde é ofertada educação infantil pelo Município de Campo Grande, atendendo a esta atividade dentro das vilas militares (ID 12358761, fls. 4).

Isto posto, resta-nos fazer referência ao ato normativo que atualmente delega a competência às Forças Armadas em matéria patrimonial. Cita-se:

PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022

...

Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.

§ 1º No caso de imóveis da União entregues formalmente à administração das Forças Armadas, fica delegada aos Comandantes das respectivas Forças a competência para a assinatura de contratos referentes às alienações de que tratam as Leis nº 5651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, bem como os referente às cessões de uso onerosas e gratuitas, locações, arrendamentos, termos de permissão e autorização de uso e termos de concessões de direito real de uso.

...

Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

...

II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);

III - cessão de uso gratuito para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;

Por outro lado, a cessão pode ser enquadrada como atividade de apoio aos órgãos militares, nos termos do art. 12, do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001:

Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único.  As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores.

O enquadramento como inexigibilidade licitação se justifica quando se constata a inviabilidade de competição para a contratação do serviço reputado essencial, autorizando a contratação direta pela Administração.

Insta salientar que, diferentemente do que ocorre com os casos de dispensa de licitação, o rol normativo do artigo 74 da Lei no 14.133, de 1º de abril de 2021, tem natureza meramente exemplificativa.

É evidente que os processos de dispensa e de inexigibilidade de licitação não exigem o cumprimento de etapas formais imprescindíveis ao processo de licitação, entretanto devem obediência aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade e probidade administrativa impostos à Administração Pública, bem assim aos requisitos formais previstos no artigo 72 da Lei em comento, naquilo que forem aplicáveis.

Assim, a compra ou contratação direta deve estar bem justificada, de modo que esteja caracterizada a excepcionalidade prevista em lei que autoriza a inexigibilidade de licitação. Caso contrário, deve-se primar por seguir a regra geral.

Com efeito, será pela motivação, como princípio constitucional obrigatório, que a administração irá aplicar a regra jurídica adequada, fundamentando-a de forma exaustiva, aspectos que ensejam e sustentam o princípio da moralidade.

Portanto, incumbe ao administrador externar os motivos que lhe formaram o convencimento acerca da conveniência e oportunidade da contratação, não podendo tal resultar de meras deduções. Vale dizer, é da essência do procedimento licitatório que a autoridade administrativa justifique adequadamente a razão da prática do ato e da necessidade de sua implementação, o que restou atendido.

No caso concreto, tratando-se de cessão de uso a ser firmada entre a BACG​ e o Município de Campo Grande/MS, pessoas jurídicas da Administração Pública, entende-se ser aplicável a dispensa por inexigibilidade de licitação prevista no caput do artigo 74, da Lei no 14.133, de 1º de abril de 2021​:

Seção II

Da Inexigibilidade de Licitação

Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:

(...)

É importante o destaque, em razão do fato de que se trata de uma Cessão gratuita de imóvel da União, a uma pessoa jurídica da Administração Pública, nestes casos, a destinação é dispensada de licitação. Posto que, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.

​No que tange a Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, à esta Consultoria Jurídica incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita (ID 12358761,​ fls. 83/89).

O conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material. Recomendamos à BACG​,​ promover a revisão em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

III - CONCLUSÃO

Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico-financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, nos moldes trazidos a exame.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à BACG​, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Brasília, 30 de outubro de 2023.

​

JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 67261008594202300 e da chave de acesso e6b424e6