ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00900/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.133015/2022-77
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES
ASSUNTOS: AFORAMENTO ONEROSO
EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. PATRIMONIO IMOBILIARIO DA UNIAO. CONSTITUICAO DE AFORAMENTO ONEROSO. LEGISLACAO APLICAVEL, ARTIGO 13 DA LEI Nº 9.636, DE 1998. REQUISITO LEGAL NAO ATENDIDO. IMPOSSIBILIDADE DE CONSTITUICAO DO AFORAMENNTO ONEROSO.
RELATORIO
Trata-se de processo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União no Espírito Santo/ Coordenação/Serviço de Caracterização do Patrimônio visando à constituição de aforamento oneroso de terreno de marinha de propriedade da União em favor de TARPONN COMERCIAL DE UTENSILIOS EIRELI.
O RIP 5705 0007050-74 refere-se ao imóvel localizado na Avenida Princesa Isabel, 629, Edifício Vitória Center, Sala 1103, Centro, Vitória/ES, conforme espelho SIAPA 27421867, cadastrado com área total do terreno de 674,00 m² integralmente pertencente à União.
Na Nota Técnica SEI nº 35779/2022/ME consta o seguinte:
“Foi requerido o aforamento oneroso de forma voluntária para o imóvel cadastrado sob o RIP 5705000705074 e verificado que o interessado possui preferencia ao aforamento oneroso na forma do art. 18 da Instrução Normativa N° 3 de 09 de Novembro de 2016 que diz:
"Art. 18. Decidido o aforamento, previamente à deflagração do procedimento licitatório, será dada preferência a quem, comprovadamente em, 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão".
Da Constituição de Aforamento Voluntário ( Instrução Normativa N° 3 de 09 de Novembro de 2016):
Art. 33. Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização/regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e-SPU), espu.planejamento.gov.br.
Cadeia sucessória comprovando que o imóvel em 10 de junho de 2014 já estava ocupado há mais de um ano:
No ano de 1978 a Firma Lima-Lima-incorporadora, inscrita no CNPJ 27.312.305/0001-95, adquiriu de Carlos Alberto Alves Ribeiro, Doc SEI 26341802 Página 16, Matrícula 190.
Em 2021 Tarponn Comercial de Utensílios Eireli, atual detentor dos direitos de ocupação, adquiriu de Firma Lima-Lima-incorporadora ( Carlos Lima Construtota S/A), inscrita no CNPJ 27.312.305/0001-95, Doc SEI 26341802 Página 17, Matrícula 20.0053.”
A análise técnica e administrativa teve continuidade com a Nota Técnica SEI nº 28917/2023/MGI, conforme trechos abaixo reproduzidos:
"Assunto: Análise cadastral e avaliação para subsidiar aforamento oneroso
À Chefe do SECAP,
SUMÁRIO EXECUTIVO
A presente nota técnica trata de análise cadastral do RIP 5705 0007050-74 quanto aos itens relativos à caracterização e avaliação necessários à análise de concessão do aforamento oneroso.
Análise
Foi solicitado por meio do Despacho SEDEP 27434873:
...solicito confirmar se a avaliação do valor do imóvel está de acordo com o art. 34 da Instrução Normativa N° 3 de 09 de Novembro de 2016 que diz:
"Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência - CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze) meses a contar da data de sua publicação".
Dados Gerais do Imóvel
O RIP 5705 0007050-74 refere-se ao imóvel localizado na Avenida Princesa Isabel, 629, Edifício Vitória Center, Sala 1103, Centro, Vitória/ES, conforme Espelho SIAPA 27421867.
Está cadastrado com área total de terreno de 674,00 m², integralmente pertencente à União.
No cadastro imobiliário da PMV está cadastrado sob inscrição imobiliária 01.01.035.0289.049, com área de terreno de 674,00 m², conforme Espelho de cadastro da PMV 27421048.
Está cadastrado sob Matrícula 3714, conforme RGI 26341802, com área de terreno de 674,00 m².
(...)
Avaliação do imóvel
Foi elaborado o Laudo de Avaliação 36467178 com base na documentação anexada ao presente processo, no qual o imóvel foi avaliado em R$ 3.850.000,00 (três milhões oitocentos e cinquenta mil reais), aproximadamente o valor médio, dentro do campo de arbítrio admitido, obtendo assim o valor de R$ 5.712,17 por m².
Foi realizada vistoria no imóvel conforme Relatório de Fiscalização Individual - RFI 4108 (36670206).
O imóvel está alocado no trecho 000501-01 (PRINCESA ISABEL - R ALBERTO O SANTOS AV VITORIA) na PVG desta SPU, com valor de m² de R$ 997,70, conforme Avaliação da utilização do terreno 36512914.
Foi considerado o valor de R$ 2.643,84 para o índice fiscal do avaliando, avaliado pela PMV conforme IPTU PMV 2023 36512811, e coeficiente de aproveitamento máximo de 2,80.
Para o terreno, foram encontrados, dentro do intervalo de confiança, os seguintes valores: mínimo de R$ 3.607.139,36, médio de R$ 3.882.678,90 e máximo de R$ 4.158.218,45.
No Laudo foi adotado o Método Comparativo Direto de Dados de Mercado - Inferência por Tratamento Científico para o Terreno.
No levantamento dos valores referentes ao Índice Fiscal foi considerada a Planta de Valores fornecida pela PMV referente ao exercício de 2023.
No Anexo Elementos da amostra (SEI nº 36667993) foram destacados os dados amostrais desabilitados para o modelo escolhido. A amostra foi composta por dados amostrais coletados em agosto de 2023.
Foram obtidos 39 elementos amostrais, sendo efetivamente utilizados 27 dados. Foram desabilitados os dados 1, 10, 18,19, 22, 24, 27, 34,35, 37, 38 e 39.
As variáveis efetivamente utilizadas no modelo foram a seguir definidas:
Área Total – variável independente, tipo quantitativa, apresentada na pesquisa de imóvel e comparada com o cadastro imobiliário do município, apresentada em m²;
Índice Fiscal – variável independente, tipo proxy, obtidas para as amostras selecionadas no cadastro imobiliário do município, apresentada em R$/m²;
Coeficiente de aproveitamento máximo = variável independente, tipo quantitativa, obtida junto ao plano diretor do município, tendo sido considerado o valor máximo, independente do uso do imóvel;
Valor total – variável dependente, tipo quantitativa, obtidas em anúncios do mercado local, apresentada em R$; e
Valor Unitário = variável dependente, obtida da razão entre o valor total do imóvel obtido pelos anúncios e a área total, apresentada em R$/m².
Conforme consta no art. 31, da Instrução Normativa SPU/ME nº 87, de 20 de setembro de 2022, este imóvel foi avaliado como se o terreno vazio estivesse, uma vez que o objeto da avaliação é somente o terreno.
Foi obtido Grau III de Precisão e Grau II de Fundamentação.
Conclusão
O terreno no qual está situado o Edifício Vitória Center, cadastrado sob RIP origem 5705 0001725-80, foi avaliado conforme Laudo de Avaliação 36467178, no qual o valor de m² foi aferido em R$ 5.712,17.
Solicita-se, assim, autorização para alocação do RIP origem 5705 0001725-80 em trecho de lougradouro específico que reflita o valor de m² de R$ 5.712,17.
Havendo concordância, propõe-se o encaminhamento à servidora responsável pela criação de logradouros no SIAPA, alocação do RIP origem 5705 0001725-80 neste novo trecho criado e, após, retorno ao SEDEP para demais providências cabíveis ao aforamento oneroso."
Em síntese:
a) No terreno da União com 674,00 m2 foi construído o Edifício Vitória Center, situado na Avenida Princesa Isabel nº 629;
b) Do citado Edifício, 5 conjuntos foram adquiridos por Tarponn Comercial de Utensílios Eireli em 20 de agosto de 2021, conforme escritura pública de venda e compra lavrada no Cartório do 3º Oficio Tabelionato de Notas do Juízo de Vitória da Comarca da Capital, livro 982, pag. 001/011, fls. 032/043, conforme dados abaixo:
- conjunto 1.103, fração ideal de 0,00436 do terreno da União com área de 674,00 m2, matricula 20.053 do Cartório do 3º Oficio Tabelionato de Notas do Juízo de Vitória da Comarca da Capital, de 1º de novembro de 2021 ( SEI 26341802) ;
- conjunto 1.104, fração ideal de 0,00900 do terreno da União com área de 674,00 m2, matrícula 20.054 do Cartório do 3º Oficio Tabelionato de Notas do Juízo de Vitória da Comarca da Capital, de 1º de novembro de 2021 ( SEI 26341802);
- conjunto 1.105, fração ideal de 0,00900 do terreno da União com área de 674,00 m2, matrícula 20.054 do Cartório do 3º Oficio Tabelionato de Notas do Juízo de Vitória da Comarca da Capital, de 1º de novembro de 2021 ( SEI 26341802);
- conjunto 1.106, fração ideal de 0,00605 do terreno da União com área de 674,00 m2, matrícula 20.055 do Cartório do 3º Oficio Tabelionato de Notas do Juízo de Vitóriada Comarca da Capital, de 1º de novembro de 2021 ( SEI 26341802);
- conjunto 1.107, fração ideal de 0,00444 do terreno da União com área de 674,00 m2, matrícula 20.056 do Cartório do 3º Oficio Tabelionato de Notas do Juízo de Vitória da Comarca da Capital, de 1º de novembro de 2021 ( SEI 26341802);
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
25471520 Anexo 28/04/2022 SPU-ES-NUDEP
25471523 Anexo 28/04/2022 SPU-ES-NUDEP
25471525 Anexo 28/04/2022 SPU-ES-NUDEP
25471530 Anexo 28/04/2022 SPU-ES-NUDEP
25471534 Anexo 28/04/2022 SPU-ES-NUDEP
25471536 Requerimento 28/04/2022 SPU-ES-NUDEP
25563719 Certidão 10/06/2022 SPU-ES-NUDEP
25563771 Certidão 10/06/2022 SPU-ES-NUDEP
25564310 E-mail 10/06/2022 SPU-ES-NUDEP
26341802 Matrícula 12/07/2022 SPU-ES-NUDEP
26342185 Certidão 12/07/2022 SPU-ES-NUDEP
26342702 Resposta 12/07/2022 SPU-ES-NUDEP
26344632 E-mail 12/07/2022 SPU-ES-NUDEP
26344669 Despacho 12/07/2022 SPU-ES-NUDEP
26889725 E-mail 02/08/2022 SPU-ES-NUDEP
27032598 Checklist 08/08/2022 SPU-ES-NUDEP
27037546 Ficha 08/08/2022 SPU-ES-NUDEP
27039796 Nota Técnica 35779 08/08/2022 SPU-ES-NUDEP
27398601 Despacho 21/08/2022 SPU-ES
27420670 Espelho 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27421048 Espelho 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27421207 Anexo 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27421239 Croqui 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27421273 Anexo 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27421596 Tabela 22/08/2022 SPU-ES-NUCI
27421729 Despacho 22/08/2022 SPU-ES-NUDEP
27421867 Espelho 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27421964 Avaliação 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27422879 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1494 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27423296 Despacho 22/08/2022 SPU-ES-NUCIP
27434873 Despacho 22/08/2022 SPU-ES-NUDEP
36462560 Nota Técnica 28917 10/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36467178 Laudo de Avaliação de Imóvel 257 11/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36509831 Planta de Caracterização da área 14/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36510431 Memorial Descritivo 14/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36512811 Anexo IPTU PMV 2023 - 01.01.035.0289.049 14/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36512914 Avaliação da utilização do terreno SIAPA - RIP 5705000705074 14/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36664162 Relatório Estatístico e Resultados - Modelo de Regressão Li 18/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36667993 Anexo Elementos da amostra 18/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36670206 Relatório de Fiscalização Individual - RFI 4108 18/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36676968 Espelho SIAPA - RIP origem 5705 0001725-80 18/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36772788 Despacho 22/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
36940276 Cadastro Código 000501-02 - Valor de m² 29/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP-SSCAP
36940322 Cadastro Código 000501-02 - Valor de emissão 29/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP-SSCAP
36940396 Consulta RIP 5705.0001725-80 atualizado 29/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP-SSCAP
36940621 Despacho 29/08/2023 MGI-SPU-ES-SECAP-SSCAP
37465383 Despacho 22/09/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
37472660 Despacho 23/09/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
37719258 Despacho 05/10/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
37808674 Espelho SIAPA - RIP origem 5705 0001725-80 atualizado 09/10/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
37808715 Avaliação do terreno SIAPA - RIP 5705 0007050-74 09/10/2023 MGI-SPU-ES-SECAP
38169311 Matrícula 20.053, atual ocupante. 27/10/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
38169374 Despacho aforamento oneroso 27/10/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
38169482 Despacho 27/10/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
38169516 Despacho Decisório 2126 27/10/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
38169535 Minuta de Termo de Contrato 27/10/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
38169562 Ofício 127082 27/10/2023 MGI-SPU-ES-SEDEP
38247794 E-mail 01/11/2023 MGI-SPU-ES-SEAA
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
Identificação dos terrenos de marinha e acrescidos. Procedimento administrativo de demarcação.
Antes de enfrentarmos as especificidades do caso concreto, oportuno visitar alguns institutos jurídicos aplicáveis ao exame pretendido.
Até o ano de 1946, o arcabouço jurídico brasileiro era composto pela Lei nº 601, de 1850, destinada às terras devolutas e pelo encadeamento de uma série de Decretos-Leis que se dedicavam exclusivamente aos terrenos de marinha.
Em 1946, novo disciplinamento para as terras públicas foi arquitetado pelo Decreto-lei nº 9.760 ao dispor sobre os bens da União, incluindo normas de demarcação de terrenos de marinha, de regularização de ocupação de imóveis presumidamente seus, de previsão das instâncias administrativa e judicial incumbidas de discriminar as terras públicas das particulares, entre outras providências.
O artigo 2º do Decreto-Lei definia os terrenos de marinha:
DA CONCEITUAÇÃO
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
Mas para conhecer efetivamente os precisos limites dos citados imóveis, a norma legal determinou a observância de um procedimento administrativo, denominado “demarcação”, de índole meramente declaratória da propriedade da União, localizada no Capítulo II – Da identificação do Bens, Seção II - DA DEMARCAÇÃO DOS TERRENOS DE MARINHA
Feita a demarcação dos terrenos de marinha, mediante o procedimento administrativo antes apontados, o terreno demarcado deve ser registrado no competente Registro de Imóveis como preconiza o artigo 2º, parágrafo único da Lei nº 9.636, de 1998:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
grifos nossos
Deste modo, abre-se a matrícula da área demarcada, com todos os elementos de que trata o art. 176, § 1º , I e II, números 1, 2 e 3, letra “a” ou “b”, e número 4, letra b, da Lei no 6.015, de 1973, atendendo-se ao princípio da especialidade objetiva, com a descrição completa do imóvel e subjetiva, com a identificação do titular do direito, no caso, a União, e, ato contínuo o registro do termo de demarcação.
Vencidas essas etapas, a constituição do aforamento poderá ser cogitada.
A necessidade de estremar os terrenos de marinha da propriedade particular mediante o registro do ato de demarcação no competente Registro Imobiliário (RI) constitui atividade que visa a prestigiar as funções do registro de imóveis de garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos e negócios jurídicos.
constituição do aforamento
Como visto, somente com a demarcação, cadastro do imóvel no sistema de gestão patrimonial da SPU competente, abertura de matrícula para a área de marinha com o correspondente registro do auto de demarcação será possível proceder à destinação que envolva a propriedade, como, por exemplo, o aforamento.
A Instrução Normativa nº 3, de 9 de novembro de 2016 estabelece os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição do aforamento de imóveis dominiais da União obedecendo ao disposto nos Decretos-Leis nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, nº 3.438, de 17 de julho de 1941, nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, nas Leis nº 9.636, de 15 de maio de 1998, nº 8.666, de 21 de junho de 1993, nº 11.481, de 31 de maio de 2007, nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, bem como no Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001 e na Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013.
Destarte, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 03, de 2016, o aforamento ou enfiteuse consiste no “ato pelo qual a União atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual, denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno".
O aforamento poderá ser:
a) oneroso, caso em que é regido pelo art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998, art. 6º do Decreto nº 3.725/2001, e Instrução Normativa 03/2016, e dependerá não só do pagamento do foro anual, mas também do valor correspondente ao domínio útil, qual seja, 83% do valor de avaliação do domínio pleno do imóvel; ou
b) gratuito, caso em que será regido pelos arts. 104 e seguintes e art. 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, art. 5º, inc. I, do Decreto-lei nº 2.398, de 1987, com redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998, e Instrução Normativa 03/2016, independendo do pagamento de 83% do valor do domínio pleno do imóvel, havendo tão somente a cobrança anual do foro, equivalente a 0,6% do valor de avaliação do domínio pleno, o qual será atualizado anualmente.
Via de regra, a legislação impõe que a concessão do aforamento seja precedida de certame licitatório, a fim de buscar a melhor oferta para a Administração, abrindo a oportunidade de concorrência a todos os interessados na aquisição do referido domínio, conforme prevê o Decreto-Lei nº 2.398, de 1987:
"Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) "
Há, porém, hipóteses excepcionais em que se prevê a possibilidade do exercício do direito de preferência por aqueles que cumpram a determinados requisitos legais.
Como se vê acima, para as hipóteses previstas pelos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, o aforamento será gratuito.
Mas também haverá preferência, dessa vez, de forma onerosa, para os casos previstos pelo art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998:
Art. 13. Na concessão do aforamento, será dada preferência a quem, comprovadamente, em 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de 1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Nesse passo, dispõe a IN SPU nº 03, de 2016, relativamente ao aforamento oneroso:
Art. 18. Decidido o aforamento, previamente à deflagração do procedimento licitatório, será dada preferência a quem, comprovadamente, em 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Art. 19. Confirmada a preferência, previamente a qualquer providência em relação ao procedimento licitatório para o aforamento, deverá o ocupante, titular da preferência, ser notificado de que poderá adquirir o domínio útil com preferência, devendo, sob pena de decadência, manifestar seu interesse na aquisição, no prazo de até 6(seis) meses da notificação, na forma do estabelecido no art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998.
Art. 20. O procedimento relativo à constituição de aforamento com amparo no art. 12 da Lei nº 9.636, de 1998, deverá ser iniciado pelo Superintendente da SPU/UF, que se encarregará de promover, de igual sorte, a notificação de que trata o art. 104 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946.
Art. 21. O procedimento relativo à constituição de aforamento com amparo no art. 12 da Lei nº 9.636, de 1998, observará o disposto na Seção XIV desta Instrução Normativa.
Art. 22. O procedimento relativo à constituição de aforamento com base no art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998, será precedido de manifestação favorável do Superintendente.
Art. 23. A SPU/UF poderá convidar, a qualquer tempo, os ocupantes de imóveis da União para o exercício do direto de preferência ao aforamento, sem que se imponha a adoção da notificação para fins licitatórios.Art. 24. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.
grifo nosso
Cumpre observar que, de forma diversa da preferência ao aforamento gratuito, no qual se verifica a cadeia possessória, no aforamento oneroso a legislação fez menção somente à inscrição de ocupação pelo próprio interessado.
O caso concreto
Uma vez fixados os pressupostos legais e normativos, cabe, agora, verificar o atendimento no caso concreto.
De acordo com a Nota Técnica SEI nº 35779/2022/ME consta que “Em 2021 a empresa Tarponn Comercial de Utensílios Eireli adquiriu da empresa Carlos Lima Construtora S/A) cinco conjuntos do Edifício Vitória Center:
“Foi requerido o aforamento oneroso de forma voluntária para o imóvel cadastrado sob o RIP 5705000705074 e verificado que o interessado possui preferencia ao aforamento oneroso na forma do art. 18 da Instrução Normativa N° 3 de 09 de Novembro de 2016 que diz:
"Art. 18. Decidido o aforamento, previamente à deflagração do procedimento licitatório, será dada preferência a quem, comprovadamente em, 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão".
Da Constituição de Aforamento Voluntário ( Instrução Normativa N° 3 de 09 de Novembro de 2016):
Art. 33. Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização/regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e-SPU), espu.planejamento.gov.br.
Cadeia sucessória comprovando que o imóvel em 10 de junho de 2014 já estava ocupado há mais de um ano:
No ano de1978 a Firma Lima-Lima-incorporadora, inscrita no CNPJ 27.312.305/0001-95, adquiriu de Carlos Alberto Alves Ribeiro, Doc SEI 26341802 Página 16, Matrícula 190.
Em 2021 Tarponn Comercial de Utensílios Eireli, atual detentor dos direitos de ocupação, adquiriu de Firma Lima-Lima-incorporadora ( Carlos Lima Construtota S/A), inscrita no CNPJ 27.312.305/0001-95, Doc SEI 26341802 Página 17, Matrícula 20.0053.”
grifos nossos
Como visto, o atual ocupante não cumpre o requisito preconizado no artigo 13 da Lei nº 9.636, de 1996, eis que somente em 2021 a empresa Tarponn Comercial de Utensílios Eireli passou a deter os direitos de ocupação do imóvel, quando, para ter preferência ao aforamento oneroso deveria comprovar que em 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de 1 (um) ano:
Art. 13. Na concessão do aforamento, será dada preferência a quem, comprovadamente, em 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de 1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
Repise-se que no aforamento oneroso a legislação fez menção somente à inscrição de ocupação pelo próprio interessado.
Esse tem sido o entendimento observado na e-CJU/Patrimônio : PARECER n. 474/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e PARECER n. 00182/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU - 10154.121024/2020-53).
Acrescente-se que na Certidão de Autorização de Transferência - CAT, expedida pela SPU/ES transcrita na escritura pública lavrada no 3º Ofício Tabelionato de Notas do Juízo da Comarca da Vitória SEI 25471530 não consta qualquer anotação de preferência ao aforamento, o que corrobora a assertiva acima.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência, pela impossibilidade de constituição do aforamento oneroso, com base nos fundamentos declinados ao longo deste Parecer Jurídico, sobretudo aquelas sublinhadas e grafadas em negrito.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do parágrafo 1º do artigo 10 da PORTARIA NORMATIVA AGU Nº 72, de 07 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "B" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 49, de 08 de dezembro de 2022, que criou as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados.
São Paulo, 08 de novembro de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154133015202277 e da chave de acesso d7ad3de2