ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00921/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 00438.000545/2023-81
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO TOCANTINS – SPU-TO/MGI
ASSUNTOS: CONSULTA. NECESSIDADE DE PUBLICAÇÃO. DISPENSA. DOAÇÃO.
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Dúvidas quanto à necessidade de publicação do ato declaratório de dispensa de licitação, em doação de imóvel da União ao Município de Nazaré/TO, no Diário Oficial da União e o respectivo enquadramento legal.
IV – Não se faz necessária a publicação do documento no DOU por falta de previsão no art. 26, caput, da Lei de Licitações.
V – Legislação: art. 17, inciso I, alínea “b”, §2º e art. 26, caput, todos da Lei nº 8.666/1993.
VI – Precedentes: PARECER Nº 0891 - 5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04977.005968/2005-69).
VII – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição da República, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO TOCANTINS – SPU-TO/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência suscitando dúvidas quanto à necessidade de publicação do ato declaratório de dispensa de licitação, em doação de imóvel da União ao Município de Nazaré/TO, no Diário Oficial da União e o respectivo enquadramento legal.
Encontram-se nos autos para o que se pretende, dentre outros, os seguintes documentos:
37297367 Parecer 15/09/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
38068029 Certidão 24/10/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
38069710 Documento 24/10/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
38081255 Requerimento de Publicação de Ato/Contrato 24/10/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
38156782 Despacho 27/10/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
38192729 Nota Técnica 41596 30/10/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
38218462 Ofício 128359 31/10/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
38266146 Comprovante 01/11/2023 MGI-SPU-TO-SEDEP
Processo distribuído em 03/11/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 41596/2023/MGI (38192729):
1. Tratam os Autos de pedido de doação de imóvel da UNIÃO (Certidão 16855151) ao município de Nazaré/TO para manutenção de funcionamento do Hospital Municipal que, atualmente, já ocupa o referido imóvel. O mesmo está localizado na Avenida Getúlio Vargas, s/nº, Bairro São Francisco, Município de Nazaré, Estado do Tocantins, com as seguintes características: "Um Lote de terreno do Patrimônio Municipal desta Cidade, Estado do Tocantins, localizado à Avenida Getúlio Vargas, S/N, no perímetro urbano, com um total de 10.000 m² (dez mil metros quadrados), devidamente descrito na Matrícula nº 518, constante do Livro de Registro Geral do Registro de Imóveis de Nazaré, Livro 3, RIP nº 9483 00004.500-1; A Avaliação do imóvel a ser doado, nº115/2023, adotou para o mesmo o valor de R$ 1.740.000,00 (um milhão e setecentos e quarenta mil reais).
2. O processo foi devidamente instruído e submetido ao GE-Desup - Grupo Especial de Destinação Supervisionado, como estabelecido na Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui o regime especial de governança, tendo sido o mesmo favorável à destinação, como apresentado na Ata de Reunião GE 2 - RO (SEI nº 36518743), do dia 14 de agosto de 2023.
3. Após a deliberação foi publicada a PORTARIA SPU/MGI Nº 4795, DE 23 DE AGOSTO DE 2023 (SEI nº 36936328) de Autorização da Doação, assinada pelo Sr. Lúcio Geraldo de Andrade, Secretário de Gestão do Patrimônio da União. Dando sequência à instrução processual, a SPU-TO elaborou a Minuta do Contrato de Doação com encargos (SEI nº 37030715) e encaminhou para análise da Consultoria Jurídica da União, que emitiu o PARECER n. 00732/2023/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (SEI nº 37297367).
4. Dentre as recomendações do referido Parecer Jurídico consta no item 18, que recomenda a publicação do ato de dispensa de licitação:
18. Também presente aos autos o Ato de Dispensa de Licitação Declarado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União em Tocantins, documento assinado em 01 de setembro de 2023, sendo que aparentemente tal declaração não foi publicada no D.O.U., sugerindo-se que tal publicidade ocorra previamente a assinatura do contrato.” (grifo nosso)
5. Cumprindo as orientações, a SPU-TO encaminhou o Ato de Dispensa de Licitação (SEI nº 36995798) ao MGI-SPU-PUBLIC - Demandas de Publicação de Atos Administrativos, por meio do Requerimento de Publicação (SEI nº 38081255), da Unidade Central da SPU. Após, a Diretoria de Destinação de Imóveis retornou os autos à SPU-TO com o Despacho MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES (SEI nº 38156782) solicitando que a SPU-TO submeta novamente os autos à CJU para que se manifeste juridicamente quanto ao enquadramento legal para publicação do ato declaratório de dispensa de licitação (SEI 36995798), a fim de que possamos dar prosseguimento ao pleito:
O setor jurídico solicitou, conforme acima, a publicação do ato de dispensa de licitação. Ocorre que a publicação prevista no Art. 26 da Lei nº8.666/93 refere-se à ratificação da dispensa de licitação assinada pelo Secretário da SPU e não à dispensa assinada pelo Superintendente.
Considerando que o Parecer n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (SEI 36566530), referencial para atos de doação, manifestou-se pela desnecessidade da publicação do documento de dispensa e ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente a assinatura da Dispensa de Licitação pela chefia da Superintendência local, conforme itens:
“10. Em relação à dispensa do procedimento licitatório, esta Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio tem entendido que o artigo 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/1993, dispensa a realização de certame público para doações em favor de "outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo".
11. Tendo em vista que o caput do artigo 26 da Lei de Licitações não menciona a referida hipótese de dispensa licitatória, não há necessidade de ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente a assinatura pela chefia da Superintendência local, órgão competente para firmar o contrato de doação, conforme delineado no PARECER Nº 0891 5.2.2/2014/DPC/CONJURMP/CGU/AGU.”
Diante do exposto, considerando não haver precedentes para publicação do ato de dispensa de licitação assinado pelo superintendente, e considerando também o Parecer n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (SEI 36566530), recomenda-se que a SPU/TO submeta novamente os autos à CJU para que se manifeste juridicamente quanto ao enquadramento legal para publicação do ato declaratório de dispensa de licitação (SEI 36995798), a fim de que possamos dar prosseguimento ao pleito.
6. Por fim, o questionamento é referente à necessidade de publicação do ato declaratório de dispensa de licitação no Diário Oficial da União e enquadramento legal do mesmo.
CONCLUSÃO
7. Diante do exposto, solicitamos orientação jurídica, quanto ao enquadramento legal para publicação do ato declaratório de dispensa de licitação (SEI nº 36995798) cabível para o caso em tela.
O processo foi anteriormente disponibilizado a esta Consultoria para análise da legalidade de doação de imóvel da União para o Município de Nazaré/TO. Foi elaborado o PARECER n. 00732/2023/SCPS/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (37297367), opinou pelo prosseguimento com recomendações, dentre elas a sugestão de que houvesse a publicação do Ato de Dispensa de Licitação previamente a assinatura do contrato.
Retorna, agora, o processo, questionando quanto à necessidade de publicação do ato declaratório de dispensa de licitação no Diário Oficial da União e pertinente enquadramento legal.
Inicialmente, cumpre esclarecer que o Ilustríssimo Advogado da União prolator da recomendação questionada encontra-se gozando férias. Assim, o processo foi a mim distribuído. Importante informar que não me compete aprovar ou rever o parecer do colega, portanto, será questão será analisada em tese e submetida à aprovação para se verificar a eventual necessidade de uniformização de entendimentos.
Questiona o órgão consulente sobre a necessidade de publicação do ato declaratório de dispensa de licitação no Diário Oficial da União no caso concreto, que trata de doação de imóvel da União, e o respectivo enquadramento legal.
Numa análise objetiva, âmbito da Consultoria-Geral da União pode-se destacar dois pareceres que, salvo melhor juízo, esclarecem a questão suscitada.
O PARECER n. 00233/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 10154.118346/2020-15) esclarece que, na hipótese de cessão de uso, onde a dispensa de licitação se dá pelo §2º do art. 17 da Lei nº 8.666/1993, faz-se necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SCGPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato, uma vez que o referido artigo é reproduzido no art. 26, caput, da Lei de Licitações:
10. No tocante à licitação, esta CONJUR tem aplicado a dispensa nas cessões de uso com base no art. 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, incluído pela Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005, quando o cessionário é “outro órgão ou entidade da Administração Pública”. Isso porque, como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, entendemos que ela se aplica à cessão de uso, posto que menos gravosa aos interesses da União (não transfere direito real). Verbis:
“Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
[...]
§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; ”
11. Como o art. 17, parágrafo 2º, da Lei nº 8.666/93 é reproduzido no art. 26, caput, desta Lei de Licitações, na redação dada pela Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, faz-se necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SCGPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato.
"Art. 26 As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos."
O PARECER Nº 0891 - 5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04977.005968/2005-69), por sua vez, fixa o entendimento que na dispensa de licitação com fundamento no art. 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/1993, hipótese de doação de imóvel, é desnecessária a publicação do documento no DOU porque não está prevista no art. 26, caput, da Lei de Licitações:
8. Como se trata de doação para Município, a hipótese dos autos encontra amparo no inciso I do dispositivo acima transcrito, constando como finalidade a manutenção em funcionamento de um Centro de Convivência do Idoso e de uma Creche Municipal. Tendo em vista que, de acordo com as informações colhidas dos autos, as mencionadas atividades já são desempenhadas no bem, torna-se desnecessário indicar o prazo para cumprimento da finalidade da doação (inviabilidade material). Trata-se de questão amplamente trabalhada no PARECER Nº 1402 - 5.2.2/2011/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.
9. Não há que se falar em licitação, por força do art. 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, senão vejamos:
Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
[...]
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;
10. Não é necessária a publicação do documento de dispensa, já que o art. 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/93 não é mencionado no caput do art. 26 da lei, cuja redação foi dada pela Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. O documento deve ser assinado ela chefia da SPU/SP, órgão competente para firmar o contrato de doação, e, de acordo com entendimento desta CONJUR manifestado através da NOTA/ Nº 3383 - 4.4 / 2011/JD/CONJUR-MP/CGU/AGU, deveria ser objeto de ratificação pela autoridade superior, que no caso seria a Sra. Secretária do Patrimônio da União.
11. Tal entendimento derivou da interpretação do art. 32, inciso VI, do Anexo XII da Portaria MP nº 232, de 3 de agosto de 2005, Regimento Interno da SPU recentemente substituído por intermédio da Portaria nº 220, de 25 de junho de 2014. Transcreve-se trecho elucidativo daquela Nota:
[...]
12. Fica clara, portanto, a vinculação deste posicionamento jurídico ao conteúdo do art. 32, inciso VI, do Anexo XII da Portaria MP nº 232/2005, não mais vigente. Ocorre que o novo Regimento Interno da SPU (Portaria nº 220/2014), ao estipular as atribuições da autoridade máxima do órgão no art. 52, não veicula norma sequer com conteúdo semelhante. Assim, parece-nos que a exigência de ratificação pelo Secretário do Patrimônio da União dos atos de dispensa e inexigibilidade de licitação, fora das hipóteses previstas em lei (art. 26 da Lei nº 8.666/93), perdeu o seu fundamento jurídico, não se fazendo mais necessária.
Note-se que o art. 40 da Portaria ME nº 335/2020, que aprova o novo Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, segue a linha da Portaria nº 220/2014, portanto subsiste o entendimento firmado no PARECER Nº 0891 - 5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04977.005968/2005-69).
De todo o exposto, pode-se concluir:
a. Na hipótese de cessão de uso, onde a dispensa de licitação se dá pelo §2º do art. 17 da Lei nº 8.666/1993, faz-se necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SCGPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato, por força do art. 26, caput, da Lei de Licitações.
b. Na hipótese de doação de imóvel por dispensa de licitação com fundamento no art. 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/1993, é desnecessária a publicação no DOU porque não está prevista no art. 26, caput, da Lei de Licitações.
O caso concreto em exame, que trata da dispensa de licitação em doação de imóvel da União ao Município de Nazaré/TO, no meu entender, se enquadra no entendimento firmado no PARECER Nº 0891 - 5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04977.005968/2005-69), portanto, salvo melhor juízo, é desnecessária a publicação no DOU porque não está prevista no art. 26, caput, da Lei de Licitações.
Antes da devolução ao órgão consulente recomenda-se à Coordenação-Geral que avalie a necessidade de promover uma eventual uniformização de entendimentos no âmbito desta Consultoria.
Após, processo deverá ser devolvido ao órgão consulente para ciência e prosseguimento.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 23 e 24, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer que se submete à aprovação para que se avalie a necessidade de promover uma eventual uniformização de entendimentos no âmbito desta Consultoria, conforme itens 15, 17, 24 e 25.
Rio de Janeiro, 07 de novembro de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00438000545202381 e da chave de acesso 3388af0d