ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
 

PARECER nº 284/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO nº 01400.014135/2023-15

INTERESSADA: Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural

ASSUNTO: Pronac. Incentivos fiscais. Regulamentação.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO INTERTEMPORAL

I - Consulta acerca da aplicação de dispositivos do Decreto nº 11453/2023 e da Instrução Normativa nº 1/2023/MinC.

II - Regras de aplicação intertemporal. Necessidade de preservar condições pactuadas até o momento da aprovação dos projetos. Direito adquirido.

III - Orientações à área técnica.

Sra. Consultora Jurídica,

Os autos em epígrafe tratam de consulta formulada pela Diretoria de Fomento Indireto da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural por meio da Nota Técnica nº 11/2023 (doc. SEI/MinC 1351477), acerca da interpretação de dispositivos do Decreto nº 11.453/2023 e da Instrução Normativa MinC nº 1/2023, que regulamentam o mecanismo de incentivos fiscais do Programa Nacional de Apoio à Cultura, instituído pela Lei Rouanet (Lei nº 8.313/1991).

As dúvidas suscitadas na referida nota técnica tem sido relatadas pelas unidades técnica de análise de projetos apresentados ao Pronac para aprovação no mecanismo de incentivos fiscais, referindo-se às regras de direito intertemporal para aplicação da nova regulamentação a projetos novos e projetos já em andamento quando da aprovação das normas citadas. Assim foram resumidos os questionamentos formulados pelas unidades técnicas consulentes:

1. Quando o projeto extrapola porcentagens, valores ou quantitativos que se encontravam limitados pelo regramento anterior, mas que no atual são permitidos a unidade vinculada deve observar as normas sob as quais foi aprovado ou as regras em vigor?

2. Quando o projeto se encontra enquadrado no art. 18 da Lei Rouanet em Segmento que pela Instrução Normativa 01/2022 definia esse enquadramento e que pela nova Instrução Normativa 01/2023 enquadra-se ao art. 26, a unidade vinculada deve proceder o reenquadramento?

3. Na Instrução Normativa anterior era obrigatório a apresentação de Contrapartidas Sociais para todos os projetos. Na atual, as Contrapartidas só são exigidas àqueles que cobrarem valores para a comercialização de seus produtos culturais. Seria correto as unidades vinculadas glosarem as Contrapartidas já pactuadas na aprovação de projetos que distribuem seus produtos gratuitamente?

4. Por derradeiro, questionamos se a alteração promovida em determinado aspecto do projeto determina a adequação de seus demais itens ao regramento que viabilizou a referida alteração pontual.

Em resumo, as unidades vinculadas manifestam a necessidade de unificar o entendimento quanto ao regramento vigente a ser aplicado aos projetos aprovados, com Portarias que autorizam as captações de recursos incentivados publicadas no Diário Oficial da União (DOU), antes da vigência do Decreto 11.453, em 23/03/2023.

5. Ademais se é pertinente o atendimento a pedidos de ajustes feitos pelos proponentes na fase de análise técnica.

Na nota técnica em apreço, a Diretoria de Fomento Indireto solicita a ratificação ou manifestação complementar que module ou reformule os seguinte entendimentos apresentados pela Diretoria em relação aos questionamentos formulados:

item 1 - Deve observar as regras em vigor, ao amparo do disposto no art. 85 da Instrução Normativa 01/2023;

item 2 - Não, porque o disposto no art. 85 da Instrução Normativa 1/2023 assegura ao proponente a manutenção das regras nas quais foi aprovado;

item 3 - Não seria correto, porque os proponentes assim o pactuaram na aprovação. Caso desejem, poderão propor a supressão das Contrapartidas, pela via das readequações, na fase de execução do projeto; e;

item 4 - Não determina, considerando que aos proponentes está assegurado o respeito aos seus direitos adquiridos. O atendimento a pedidos de ajustes feitos pelos proponentes na fase de análise técnica não é viável, em última análise, posto que uma unidade vinculada não responde pelo MinC, em observância às avaliações determinadas nos §§ do art. 78 do Decreto 11.453/2023.

item 5 - Os momentos estipulados na IN 01/2023 e facultados sistemicamente para essas alterações são as já mencionadas fases de adequação à realidade de execução e a de readequação.

É o relatório. Passo à análise.

Os questionamentos apresentados consistem essencialmente em que se esclareça o alcance de dispositivos normativos que tratam da aplicação intertemporal das regras de aprovação de projetos culturais, estabelecidas no art. 78 do Decreto nº 11.453/2023 - Decreto do Fomento à Cultura - e nos arts. 80 e 85 da Instrução Normativa nº 1/2023/MinC.

O art. 78 do decreto diz que "As ações, os programas e os projetos culturais aprovados no mecanismo de incentivo fiscal com fundamento no disposto no Decreto nº 10.755, de 26 de julho de 2021, observarão as normas sob as quais foram aprovados e permanecerão válidos até o final de sua execução." Trata-se de regra que preserva os direitos adquiridos pelos agentes que tiveram projetos aprovados sob a égide da instrução normativa vigente antes da publicação da Instrução Normativa nº 1/2023, já concebida em harmonia com os novos regramentos do novo decreto de fomento.

É necessário tem em conta, todavia, que os regramentos das instruções normativas aplicáveis para o incentivo fiscal do Pronac durante a vigência do Decreto nº 10.755/2021 pressupunham um conceito de aprovação diferente daquele hoje utilizado pela nova regulamentação.

Conforme previsto na Instrução Normativa SECULT/MTur nº 1/2022, a aprovação dos projetos culturais se dava em caráter precário e preliminar por meio do despacho de homologação de captação de recursos (art. 28), seguido de despacho de homologação de execução (art. 30) do então Secretário Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura.

Conforme os arts. 32 e 34 da referida instrução normativa, o ato de homologação de captação equivalia à aprovação do projeto referida no art. 35 do Decreto nº 10.755/2021 e no art. 19, § 6º, da Lei Rouanet, ainda que em caráter precário, pois era o ato publicado no Diário Oficial com os dados básicos do projeto e do benefício fiscal autorizado. A homologação de execução, portanto, consistia em mero ato de confirmação da aprovação já deferida no momento da autorização de captação.

Com o advento da IN nº 1/2023/MinC, este fluxo de aprovação modifica-se substancialmente. Se antes, o proponente tinha seu projeto já aprovado preliminarmente na fase de admissibilidade do projeto, com o novo regulamento esta aprovação somente ocorre em momento posterior, após manifestação da Comissão Nacional de Incentivo à Cultura. Apesar de ainda ser possível a captação antecipada de recursos incentivados por meio de Portaria de Autorização de Captação de Recursos, esta autorização não constitui uma aprovação precária do projeto, de modo que somente pode haver utilização de recursos em caso de efetiva aprovação do projeto. Caso esta não ocorra, o proponente não poderá ressarcir-se de eventuais despesas realizadas com os recursos captados.

Assim sendo, deve-se adotar como premissa que o art. 78 do Decreto nº 11.453/2023, assim como o art. 80 da IN nº 1/2023, ao tratar de projetos aprovados, refere-se àqueles que já passaram pelo crivo da CNIC e possuem Portaria de Aprovação de Execução (art. 36) publicada em diário oficial, encontrando-se com as condições de execução definitivamente estabelecidas, gerando o direito adquirido do proponente à condições em que o projeto foi aprovado.

Neste sentido, são procedentes as conclusões da Nota Técnica nº 11/2023, no seguinte sentido:

I - Quando um projeto ainda não aprovado extrapola limites ou outras condicionalidades estabelecidas pelo regramento anterior, este poderá receber parecer favorável da unidade técnica de análise se as condições e limites da atual  instrução normativa assim o permitirem, somente estando vinculado a condições e limites do regulamento anterior se já tiver passado por todas as instâncias de análise e recebido a homologação de execução durante a vigência da norma anterior.

II - A segmentação estabelecida nas instruções normativas para distribuição e análise de projetos não deve afetar o enquadramento tributário do projeto nos arts. 18 ou 26 da Lei Rouanet. Modificações neste tipo de enquadramento são possíveis caso se entenda que o enquadramento inicial na fase de admissibilidade do projeto foi equivocado, desde que seja procedido antes da aprovação definitiva do projeto.

III - Pactuações de contrapartidas sociais seguem a mesma lógica das demais condicionalidades mencionadas no item I acima. Se o projeto ainda não se encontra aprovado, deverá adequar-se às regras da nova instrução normativa, a menos que já tenham recebido homologação de execução antes da vigência da nova regulamentação, pois neste caso o projeto é considerado já aprovado e a pactuação constitui direito adquirido do proponente à execução nos moldes então aprovados.

IV - A alteração promovida em determinado aspecto do projeto não impõe a adequação de seus outros itens ou aspectos em função da nova instrução normativa, uma vez que um projeto já aprovado constitui direito adquirido do proponente à execução segundo as regras vigentes no momento da aprovação, e quaisquer alterações constituem faculdade do proponente, que poderá ou não ter seu pedido acatado se o novo regramento assim o permitir.

V - Quanto a pedidos de alterações em projetos formulados às unidades de análise técnica na fase em que se encontram em tais unidades, reforçam-se as observações da Nota Técnica nº 11/2023, no sentido de que pedidos de alterações devem ser dirigidos à Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, nos momentos definidos no art. 34 e nos arts. 43 a 49 da Instrução Normativa nº 1/2023/MinC, não podendo ser diretamente analisadas pelas unidades técnicas de análise das entidades vinculadas ou de outras secretarias do ministério.

E, sendo estas as considerações cabíveis, propõe-se o retorno dos autos à Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, para ciência e encaminhamentos pertinentes.

À consideração superior.

Brasília, 13 de novembro de 2023.

OSIRIS VARGAS PELLANDA

Advogado da União

^{Coordenador-Geral Jurídico de Políticas Culturais}

^{Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br por meio do Número Único de Protocolo (NUP) 01400014135202315 e da chave de acesso ee9bc15a}