ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00287/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.022603/2023-17

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Minuta de Decreto Presidencial que "Altera o Decreto n. 10.732, de 28 de junho de 2021, que institui o Comitê da Serra da Barriga." Preenchimento dos requisitos materiais e formais. Pela viabilidade jurídica, encontrando-se o ato apto a ser encaminhado, via SIDOF, à Casa Civil da Presidência da República.

I - DO RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura pela Chefia de Gabinete da Ministra (Ofício nº 4024/2023/GM/MinC) por conduto do qual requer a análise e emissão de parecer sobre proposta de Decreto Presidencial que "Altera o Decreto n. 10.732, de 28 de junho de 2021, que institui o Comitê da Serra da Barriga", o qual fora encaminhado a este Ministério pela Fundação Cultural Palmares - FCP, conforme se verifica da leitura do Oficio nº 3156/2023/GAB/PR-FCP (doc SEI 1495957).

2. Acompanham os autos:

(i) a minuta de decreto presidencial;

(ii) o parecer de mérito elaborado pela FCP (PARECER Nº 4/2023/DPA/PR); e

(iii) a Exposição de Motivos. 

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.o 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia- Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado no 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da proposta, quanto aos aspectos materiais e formais.

10. A minuta de decreto pretende promover alterações no atual Decreto nº 10.732, de 28 de junho de 2021, o qual "Institui o Comitê da Serra da Barriga". O Presidente da Fundação Cultural Palmares, entidade autora da proposta, justifica a necessidade da alteração, nos seguintes termos (segundo o disposto no Oficio nº 3156/2023/GAB/PR-FCP):

(...)

2. A alteração da redação inclui como membro do referido Comitê pastas ministeriais que não foram consultadas na ocasião da criação do colegiado, sendo importantíssima a participação de novos membros especialmente do poder executivo federal.

3. Informamos que essas propostas de alterações do Decreto se basearam nos diálogos com a sociedade civil. Em princípio, a alteração tinha por escopo somente alterar a redação para conceder direito a voto à sociedade civil nas reuniões do Comitê, corrigindo um equívoco e ferindo o princípio basilar da democracia brasileira.

4. Na Serra da Barriga foi implantado o Parque Memorial Quilombo dos Palmares, inaugurado em 2007, espaço edificado para homenagear todos os ancestrais quilombolas. É considerado um patrimônio importante para a história do negro no Brasil e foi reconhecido como Patrimônio Cultural do Mercosul.

5. Devido a isso, para realizar a gestão desse espaço faz-se necessário que técnicos de órgãos governamentais federais, participem e colaborem com ações que visam preservar, fomentar e proteger o patrimônio Afro-Brasileiro da Serra daBarriga, visto que é um ponto de referência para a cultura afro-brasileira e tem sido cada dia mais visitado por turistas nacionais e estrangeiros. (...)

11. No mesmo sentido, o parecer de mérito acostado aos autos (PARECER Nº 4/2023/DPA/PR), ao fazer um levantamento histórico do Decreto nº 10.732, de de 2021, de modo a justificar a alteração proposta:

3.7. Ocorre que, aos representantes da sociedade integrantes do comitê, não foi vislumbrado o direito ao voto, situação esta que, diferentemente do esperado, consiste em um óbice interposto pelo ato normativo em promover uma situação mais propícia de fato à uma gestão participativa, democrática e com um maior aporte deconsciência regional para a adoção de medidas de proteção, valorização, promoção e monitoramento do bem e de sua área de entorno.

3.8. É neste cenário que se tornou imperiosa a apresentação de proposta de alteração do Decreto referido alhures, para que este seja alterado em seu art. 4º, concedendo, sim, o direito ao voto aos representantes da sociedade, sendo esta medida importante para alcançar os objetivos apregoados ao Dossiê da Serra da barriga, por todos os motivos que serão mais bem delineados no tópico referente à análise.

3.9. Ademais, a alteração visa a inclusão de entidades de representação do Estado deAlagoas, Município de Maceió e União dos Palmares, como convidados permanentes integrantes do comitê, sem direito a voto, em razão do Pacto Federativo.

3.10. Finda-se a alteração, com a redação do parágrafo segundo do art. 4º do decreto,constituindo em poderes para a indicação dos representantes da sociedade civil, e em caso de ausência do presidente da FCP, o presidente em exercício do DPA.

12. Adentrando-se ao teor da proposta, é de se inferir, primeiramente, a competência da União para dispor sobre o tema, mais precisamente, o art. 24, IX, da Constituição (competência legislativa concorrente para dispor sobre cultura). Ademais, é dever do Estado, nos termos do §1º do art. 215 da Constituição,  proteger as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.

13. Uma vez que a proposta pretende alterar Decreto já vigente, resta indubitável a competência do Exmo. Presidente da República para dispor, mediante decreto, sobre, organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, a, da Constituição).

14. Conforme já exposto no parecer de mérito supra, a proposta pretende alterar o art. 3º do Decreto - o qual traz a composição do Comitê da Serra da Barriga - de modo a ampliar o número de seus integrantes;  por sua vez, também promove alteração no art. 4º, o qual dispõe sobre a participação das reuniões do Comitê, como convidados permanentes, sem direito a voto, os representantes dos órgãos que passa a enumerar.

15. Registre-se, por oportuno, conforme se extrai da leitura da Exposição de Motivos, que "essa proposta não geraaumento de despesas, diretas ou indiretas, como igualmente, não geradiminuição de receita para nenhum ente público." 

16. Quanto à instrução processual, em conformidade com o Decreto nº 9.191, de 1 de novembro de 2017, impende registrar, primeiramente, a competência para propor ato ao Exmo. Presidente da República, nos termos do art. 22 do Decreto referido, senão, veja-se:

Art. 22. Incumbe aos Ministros de Estado a proposição de atos normativos, conforme as áreas de competências dos órgãos.

17. Ademais, consta rol de documentos que devem acompanhar a exposição de motivos, a saber:

Documentos que acompanham a exposição de motivos

Art. 30. Serão enviados juntamente à exposição de motivos, além de outros documentos necessários à sua análise:

I - a proposta do ato normativo;

II - o parecer jurídico;

III - o parecer de mérito; e

IV - os pareceres e as manifestações aos quais os documentos de que tratam os incisos II e III façam remissão.

18. É de se inferir, portanto, que o processo se encontra devidamente instruído.

19. Por fim, a minuta está em conformidade com as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição, além do Decreto n. 9.191, de 1 de novembro de 2017.

III - CONCLUSÃO

20. Diante do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Decreto Presidencial que "Altera o Decreto n. 10.732, de 28 de junho de 2021, que institui o Comitê da Serra da Barriga", encontrando-se o ato apto a ser encaminhado, via SIDOF, à Casa Civil da Presidência da República.

21. À Coordenação Administrativa desta CONJUR, para juntada da presente manifestação ao processo SEI e posterior encaminhamento dos autos ao Gabinete da Ministra, para providências subsequentes, em resposta ao Ofício nº 4024/2023/GM/MinC.

Brasília, 15 de novembro de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400022603202317 e da chave de acesso fcc1692d