ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE APOIO JURÍDICO PARA PARCERIAS COM A SOCIEDADE CIVIL E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00291/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 71000.018475/2020-52

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE PROJETOS E PARCERIAS COOPP/SAV/SECULT/MC

ASSUNTOS: CONVÊNIO. PRORROGAÇÃO.

EMENTA:

I. Direito Administrativo. Convênio.

II. Prorrogação do prazo estabelecido no art. 27, caput, inciso V, alínea ‘a’, da Portaria Interministerial nº 424/2016.

III. Possibilidade nos termos do §3º, inciso II, do art. 27, da PI nº 424/2016. Recomendações.

RELATÓRIO

Por meio do Ofício nº 77/2023/COOPP/CGFMT/DEPAV/SAV/GM/MinC (SEI nº 1505877), o Diretor de Formação e Inovação Audiovisual solicita manifestação desta Consultoria Jurídica para que seja esclarecido qual o prazo máximo de prorrogação de convênios cuja execução foi afetada durante o período da pandemia.

Narra o mencionado documento, caso concreto envolvendo o Convênio nº 903447/2020 (SEI nº 0996817), celebrado entre a então Secretaria Nacional do Audiovisual (SAv), do atual Ministério da Cultura, e a Secretaria de Cultura do Estado de Pernambuco.

Aduz que o instrumento foi celebrado em 01/10/2020 e, até o momento, possui vigência, após prorrogações, de 38 meses. Foi feita pela convenente uma nova solicitação de prorrogação do convênio (SEI nº 1498531), por um prazo adicional de 24 meses, o que totalizaria 62 meses de vigência. 

Informa que a área técnica carece de orientação jurídica específica a respeito da possibilidade ou não de continuar adotando o entendimento de prorrogação para os convênios cuja execução foi afetada durante o período da pandemia, pacificando o entendimento a respeito da possibilidade de prorrogação excepcional além dos 36 meses inicialmente previstos na Portaria Interministerial nº 424 de 2016 e até qual limite esse prazo pode ser flexibilizado.

Alega que a Portaria Interministerial nº 134, de 30 de março de 2020, suspendeu, durante a pandemia, a contagem de todos os prazos estabelecidos pela Portaria Interministerial nº 424/2016, e que foi recebida, informalmente, de outras áreas do Ministério, a informação de que seria possível a flexibilização por mais 24 meses excedentes.

Neste cenário, indaga a esta Consultoria Jurídica sobre "qual conduta deve ser adotada e até quantos meses é possível realizar prorrogações de projetos que se encontrem nessa situação, uma vez que a legislação que definiu a possibilidade da prorrogação excepcional ​não definiu com clareza o limite de tais prorrogações".

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

 “A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Inicialmente, cabe esclarecer que a Portaria Interministerial nº 134, de 30 de março de 2020 somente suspendeu a contagem de todos os prazos estabelecidos pela Portaria Interministerial nº 424, de 2016, enquanto perdurassem os efeitos do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020:

Art. 1º Fica suspensa, enquanto perdurar os efeitos do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, a contagem de todos os prazos estabelecidos pela Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016.

Parágrafo único. A suspensão prevista no caput não obsta a execução dos instrumentos pactuados e, também, o cumprimento dos prazos inicialmente pactuados.

Os efeitos do mencionado Decreto Legislativo permaneceram até a data de 31 de dezembro de 2020, nos termos de seu próprio artigo primeiro:

Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.

Desta forma, a suspensão de prazos operada pela Portaria Interministerial nº 134, de 30 de março de 2020, ocorreu até 31 de dezembro de 2020, não tendo relação com a Portaria GM/MS nº 913, de 22 de abril de 2022 que declarou o encerramento da emergência em saúde pública da pandemia do novo Coronavírus (2019-nCov).

Como visto, a Portaria Interministerial nº 134, de 30 de março de 2020, limitou seus efeitos à eficácia temporal do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020 e não ao reconhecimento do início, meio ou fim da pandemia, formalizada por portaria do Ministério da Saúde.

Nesse cenário, se o Convênio nº 903447/2020 (SEI nº 0996817) foi pactuado em 01/10/2020, a partir de 01/01/2021, que é quando voltaram a correr os prazos da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, o instrumento deveria ter seu objeto concluído no prazo máximo de 36 meses, pois assim dispõe o art. 27, caput, inciso V, alínea ‘a’, do citado normativo:

Art. 27. São cláusulas necessárias nos instrumentos regulados por esta Portaria as que estabeleçam:

(...)

V - a vigência, fixada de acordo com o prazo previsto para a consecução do objeto e em função das metas estabelecidas, limitada a:

a) trinta e seis meses para os instrumentos dos Níveis I, I-A, IV e V;

(...)

Aduz a área técnica que a convenente solicitou uma nova prorrogação do convênio (SEI nº 1498531) por um prazo adicional de 24 meses.

A dilação por 24 meses extrapolaria o prazo máximo de 36 meses (limite em 01/01/2024), de modo que, uma prorrogação além desta data, a ser formalizada até 03/12/2023 (data atual de encerramento do instrumento - SEI nº 0996793), caracteriza prorrogação excepcional.

O parágrafo terceiro do art. 27 da Portaria Interministerial nº 424 de 2016 estabelece circunstâncias em que os prazos de vigência de que trata o inciso V do caput do dispositivo poderão, excepcionalmente, ser prorrogados, sendo elas:

§ 3º Os prazos de vigência de que trata o inciso V do caput poderão, excepcionalmente, ser prorrogados:

I - no caso de atraso de liberação de parcelas pelo concedente ou mandatária;

II - em havendo a paralisação ou o atraso da execução por determinação judicial, recomendação ou determinação de órgãos de controle ou em razão de caso fortuito, força maior ou interferências imprevistas; ou

III - desde que devidamente justificado pelo convenente e aceito pelo concedente ou mandatária, nos casos em que o objeto do instrumento seja voltado para:

a) aquisição de equipamentos que exijam adequação ou outro aspecto que venha retardar a entrega do bem; ou

b) execução de obras que não puderam ser iniciadas ou que foram paralisadas por eventos climáticos que retardaram a execução.

(Incluído pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

Observa-se que o inciso II do § 3º possibilita a prorrogação excepcional no caso de “paralisação ou o atraso da execução por determinação judicial, recomendação ou determinação de órgãos de controle ou em razão de caso fortuito, força maior ou interferências imprevistas”.

O parágrafo quarto do mesmo dispositivo ainda complementa que a prorrogação excepcional deverá "ser compatível com o período em que houve o atraso e deverá ser viável para conclusão do objeto pactuado". Nos exatos termos do dispositivo:

§ 4º A prorrogação de que trata o § 3º deverá ser compatível com o período em que houve o atraso e deverá ser viável para conclusão do objeto pactuado. (Incluído pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

Verifica-se assim que a norma não estipulou um prazo limite para prorrogação extraordinária (assim como fez com as prorrogações ordinárias), apenas condicionando o limite ao compatível com o período em que houve o atraso e que deverá ser viável para conclusão do objeto pactuado.

Semelhante é a disposição da Orientação Normativa nº 44/2014 que dispõe que a vigência deve ser dimensionada segundo o prazo previsto para o alcance das metas traçadas no plano de trabalho, vejamos:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N. 44

I - A vigência do convênio deverá ser dimensionada segundo o prazo previsto para o alcance das metas traçadas no plano de trabalho, não se aplicando o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.

II - ressalvadas as hipóteses previstas em lei, não é admitida a vigência por prazo indeterminado, devendo constar no plano de trabalho o respectivo cronograma de execução.

III - é vedada a inclusão posterior de metas que não tenham relação com o objeto inicialmente pactuado. 

REFERÊNCIA: Art. 43, V, e art. 1º, § 2º, XXIII, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 507, de 2011, e art. 57, § 3º, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993. Parecer nº 03/2012/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 13.5.2013.

Desta forma, para aplicação da prorrogação excepcional de que trata o art. 27, § 3º, inciso II, da Portaria Interministerial nº 424 de 2016, deverá ser demonstrada pelo convenente, ao solicitar a prorrogação do prazo, que os efeitos da pandemia, enquanto evento imprevisível ou de difícil previsão, que não pode ser evitado, prejudicou a execução do objeto do instrumento.

Deve ser demonstrado de que forma e por qual período ocorreu o prejuízo, para que o concedente possa analisar o pleito e, eventualmente, aceitar esta solicitação, após análise fundamentada que concluir pelo enquadramento da hipótese no dispositivo em questão (art. 27, § 3º, inciso II).

Nesta hipótese será possível a prorrogação excepcional, como autoriza a própria Portaria Interministerial nº 424 de 2016 e, como visto, o período máximo para esta excepcionalidade não é estabelecido de forma prévia pela legislação, que determina que deverá ser analisado caso a caso, sendo "compatível com o período em que houve o atraso e deverá ser viável para conclusão do objeto pactuado" (art. 27, § 4º).

Esta análise, no entanto, compete exclusivamente a área técnica, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7, mencionado anteriormente neste Parecer.

A hipótese não se difere do já exposto no PARECER REFERENCIAL n. 00006/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI nº 1431511) que revogou o Parecer nº 01/2023/CONJUR-MinC/CGU/AGU (SEI nº 1498531), citado no Ofício nº 77/2023 (SEI nº 1505877), e expressa:

50. Nesse sentido, para convênios celebrados a partir de 11 de outubro de 2019 (até 31 de agosto de 2023), e que, portanto, são regidos pela Portaria Interministerial nº 424 de 2016 com a nova redação dada pela Portaria Interministerial nº 558 de 2019, o prazo de vigência total do instrumento, incluindo-se as prorrogações, não deve ultrapassar, em regra, os limites temporais dispostos no art. 37, inciso V, acima transcrito.

 

51. Vale destacar que os prazos máximos acima mencionados poderão ser excepcionalmente dilatados, caso se enquadrem em uma das hipóteses previstas na norma:

 

§ 3º Os prazos de vigência de que trata o inciso V do caput poderão, excepcionalmente, ser prorrogados:

I - no caso de atraso de liberação de parcelas pelo concedente ou mandatária;

II - em havendo a paralisação ou o atraso da execução por determinação judicial, recomendação ou determinação de órgãos de controle ou em razão de caso fortuito, força maior ou interferências imprevistas; ou

III - desde que devidamente justificado pelo convenente e aceito pelo concedente ou mandatária, nos casos em que o objeto do instrumento seja voltado para:

a) aquisição de equipamentos que exijam adequação ou outro aspecto que venha retardar a entrega do bem; ou

b) execução de obras que não puderam ser iniciadas ou que foram paralisadas por eventos climáticos que retardaram a execução.

(Incluído pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

§ 4º A prorrogação de que trata o § 3º deverá ser compatível com o período em que houve o atraso e deverá ser viável para conclusão do objeto pactuado. (Incluído pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

 

52. Neste caso, recomenda-se manifestação técnica analisando a situação do convênio e justificando a prorrogação excepcional em uma das hipóteses transcritas acima.

Quanto às questões atinentes ao procedimento de prorrogação, deve o órgão técnico observar, novamente, o exposto no PARECER REFERENCIAL n. 00006/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI nº 1431511), atestando o atendimento aos requisitos nele expostos, o que dispensa o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo eventual dúvida jurídica em relação a algum outro aspecto específico do caso em tela.

Por fim, cumpre ressaltar que o novo prazo de encerramento do convênio deve ser compatível com a vedação normativa prevista no art. 2º, inciso VI, do Decreto nº 6.170/2017, aplicado pela data de celebração do instrumento, segundo o qual é vedada a celebração de convênios cuja vigência se encerre no último ou no primeiro trimestre de mandato dos Chefe do Poder Executivo dos entes federados.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, e ressalvados os aspectos de conveniência e oportunidade na efetivação do ajuste, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, conclui-se que para convênios regidos pela Portaria Interministerial nº 424 de 2016 que se classificam como nível IV ou V, o período máximo de vigência, incluindo-se prorrogações ordinárias, será de trinta e seis meses (art. 27, caput, inciso V, alínea ‘a’, Portaria Interministerial nº 424 de 2016).

Ultrapassado este período, é possível a prorrogação excepcional (art. 27, §3º), desde que em benefício da execução do objeto do Convênio, e após aprovação, pelo Concedente, das justificativas e motivação apresentadas pelo Convenente (itens 21 a 23 deste Parecer).

O período máximo para esta excepcionalidade não é exposto de forma prévia pela legislação, que determina que deverá ser analisado caso a caso, sendo "compatível com o período em que houve o atraso e deverá ser viável para conclusão do objeto pactuado" (art. 27, § 4º).

Esta análise, no entanto, compete exclusivamente a área técnica, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7, já exposto neste Parecer.

Isso posto, submeto a presente manifestação à consideração superior, sugerindo o encaminhamento dos autos à Diretoria de Formação e Inovação Audiovisual, para ciência e providências cabíveis.

Brasília, 22 de novembro de 2023.

(assinatura eletrônica)

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 71000018475202052 e da chave de acesso 0f269086