ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE APOIO JURÍDICO PARA PARCERIAS COM A SOCIEDADE CIVIL E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00292/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.015066/2023-59

INTERESSADOS: GABINETE DO MINISTRO (MINISTÉRIO DA CULTURA) - GM/MINC

ASSUNTOS: DIREITO INTERNACIONAL. ACORDO DE COOPERAÇÃO.

EMENTA: I. Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual que se pretende celebrar entre os Países membros do MERCOSUL. II. Direito Internacional. III. Possibilidade jurídica. Recomendações.

RELATÓRIO

Tratam os autos de minuta de Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual que se pretende celebrar entre os Países-membros do MERCOSUL, a saber: República Argentina, República Federativa do Brasil, República do Paraguai e República Oriental do Uruguai (SEI n. 1500095), por ocasião da LXIII Reunião do Conselho do Mercado Comum, que ocorrerá em 06 de dezembro próximo. 

Os autos foram previamente analisados por esta Consultoria Jurídica, em caráter não-conclusivo, por meio da Nota n. 00202/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI nº 1408768), que orientou: (i) a tradução da minuta para a língua portuguesa; (ii) a juntada de manifestação técnica explicitando se o acordo acarreta algum tipo de encargo ou compromisso gravoso ao patrimônio nacional; (iii) manifestação do Ministério das Relações Exteriores e da Consultoria Jurídica junto ao MRE.

​Desta feita, os autos retornam a esta Consultoria Jurídica acrescidos dos documentos juntados posteriormente pela SAv, em especial a versão do Acordo em português (SEI 1500095) ​e o Ofício nº 248/2023/DPDA/SAV/GM/MinC (SEI 1505171), que solicita análise jurídica conclusiva e informa que:

(i) a Reunião Ordinária da RECAM (Reunião Especializada de Autoridades Cinematográficas e Audiovisuais do Mercosul), foi realizada nos dias 22 e 23 de setembro de 2023,  sob a presidência pro tempore brasileira, e o grupo aprovou nova proposta de texto-base para o Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual do Mercosul, conforme consta no item 6.1, página 05, da Ata da referida reunião (SEI nº 1500197); 

(ii) foram destacados em vermelho na nova minuta de Acordo (SEI 1500095) os itens modificados ou acrescidos em relação ao texto previamente apreciado por esta Consultoria; 

(iii) "há um entendimento de que acordos dessa natureza acarretam encargo ou compromisso gravoso, devendo, portanto, ser ratificados pelo Congresso Nacional". 

ANÁLISE

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4. ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo do instrumento que se pretende aprovar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

Dito isso, com relação ao mérito da proposta em tela, a proposta foi avaliada pela Assessoria Especial de Assuntos Internacionais - AEAI/MINC, por meio da Nota Técnica nº 28/2023 (SEI 1405299), que concluiu favoravelmente à celebração do Acordo, nos seguintes termos:

3.2. O MERCOSUL constituiu-se no principal foro multilateral de atuação do MinC no continente americano. A agenda temática do bloco concentra-se no debate conceitual e no delineamento de programas conjuntos voltados para a integração de políticas e planos nacionais de cultura, o desenvolvimento de estudos, a integração de sistemas de informação e estatísticas de cultura, a circulação de bens e serviços culturais, a promoção do intercâmbio técnico e artístico, universalização do acesso à cultura e gestão do patrimônio cultural e valorização da memória social e da diversidade cultural da região.

3.3. Entende-se que as produções culturais realizadas pelos Estados Partes em conjunto, incluindo as cinematográficas e audiovisuais, constituem elemento primordial para o processo de integração regional em curso no MERCOSUL. Além disso, o acordo se inclui no grupo de esforços para fortalecimento da democracia na região e para o estabelecimento de mecanismos que permitam a convivência entre as sociedades dos países que compõem o bloco. As atividades cinematográficas e audiovisuais contribuem para o desenvolvimento cultural e econômico da região e o acordo, caso firmado, contribuirá para o fortalecimento das indústrias nacionais e para a construção de uma identidade regional para o setor audiovisual, objetivo de todo processo de integração regional.

3.4. Pelo exposto, verifica-se que a assinatura do acordo proposto configura esforço do Brasil no sentido de promover produtores e produções nacionais em âmbito internacional, além de fortalecer o mercado cinematográfico e audiovisual brasileiro. Ademais, em âmbito regional, o Brasil reafirmará o interesse de cooperar com os países vizinhos para consolidar a integração proposta pelo MERCOSUL.

A manifestação técnica da AEAI/MINC foi posteriormente complementada e confirmada pelo Ofício nº 248/2023/DPDA/SAV/GM/MinC, após a realização da última Reunião Ordinária da RECAM, conforme mencionado no relatório deste Parecer.

Dito isso, passo à análise jurídica do ato, que consiste em um Acordo de Coprodução Cinematográfica e Audiovisual que se pretende celebrar entre os governos da República Argentina, da República Federativa do Brasil, da República do Paraguai e da República Oriental do Uruguai (membros do Mercosul) com o propósito de contribuir para um efetivo desenvolvimento da comunidade cinematográfica e audiovisual dos Estados Membros.​ 

​O instrumento foi discutido no âmbito da Reunião Especializada de Autoridades Cinematográficas e Audiovisuais (RECAM), que é um órgão consultivo do Mercosul, criado pela Resolução Mercosul nº 49/03 (SEI 0855144) para tratar da temática cinematográfica e audiovisual, sendo formado pelas máximas autoridades governamentais nacionais na matéria.

O Mercosul teve seu Tratado constitutivo (Tratado de Assunção) promulgado em território nacional por meio do Decreto n. 350, de 21 de novembro de 1991 e complementado pelo Protocolo adicional de Ouro Preto, promulgado pelo Decreto n. 1.901, de 09 de maio de 1996. 

Além da referida Resolução e do Tratado constitutivo do Mercosul, a minuta em análise menciona o Protocolo de Integração Cultural do MERCOSUL, de 17 de dezembro de 1996, promulgado pelo Decreto n.º 3.193, de 5 de outubro de 1999, pelo qual os Estados Partes comprometem-se a promover a cooperação e o intercâmbio entre suas respectivas instituições e agentes culturais, com o objetivo de favorecer o enriquecimento e a difusão das expressões culturais e artísticas do Mercosul.

Quanto à minuta propriamente dita (SEI 1500095), observo:

a) O Artigo I da minuta de Acordo apresenta as definições necessárias à compreensão do instrumento.

b) O Artigo II estabelece a regra principal que permeará as demais normas do  presente instrumento: considera as obras cinematográficas e/ou audiovisuais realizadas em coprodução como nacionais pelas autoridades competentes de cada país coprodutor, de modo que elas gozarão das vantagens e mecanismos governamentais de fomento em vigor em cada país ou que o MERCOSUL estabelecer de forma regional. Para ter direito aos benefícios da coprodução, os coprodutores deverão demonstrar sua competência e capacitação recíproca, comprovando que dispõem de organização técnica, categoria profissional reconhecida pelas autoridades competentes e as atitudes adequadas para realizar com êxito a produção. Essas vantagens, contudo, não afetam nenhum aspecto da legislação fiscal dos Estados-Partes ou os convênios para evitar duplas imposições entre as Partes. 

c) O Artigo III estabelece que os coprodutores deverão cumprir com os requisitos estabelecidos nas Normas de Procedimento assinaladas no Anexo para gozar dos benefícios deste Acordo.

d) O Artigo IV define a margem percentual de aportes sobre o custo total da obra que cada coprodutor, membro ou não do MERCOSUL, deve oferecer para ter direito aos benefícios.

e) O Artigo V, por sua vez, dispõe que as contribuições de coprodutores que sejam membros do MERCOSUL devem incluir obrigatoriamente uma participação técnica e artística efetiva, a qual deve ser proporcional a seu investimento. 

f) O Artigo VI estabelece as condições exigidas para que uma coprodução financeira entre os Estados Partes do MERCOSUL possa receber os benefícios de fomento.

g) Os Artigos VII e VIII determinam as regras mínimas a que as partes se comprometem para viabilizar o fomento a uma coprodução regional.

h) O Artigo IX dispõe sobre a distribuição de direitos dos coprodutores que deverá ser proporcional às suas respectivas contribuições.

i) O Artigo X indica os elementos mínimos que devem constar em um contrato de coprodução cinematográfica, que devem observar, em todo o caso, a legislação vigente de cada país.

j) O Artigo XI define o especial interesse de que o Acordo promova a realização de obras cinematográficas e/ou audiovisuais de valor artístico, cultural e/ou histórico entre os coprodutores dos Estados Partes do MERCOSUL.

k) O Artigo XII estipula a forma como os créditos ou títulos de obras cinematográficas devem ser dispostos, especialmente, a expedição do "Certificado de Obra MERCOSUL", além da forma de apresentação das obras em festivais internacionais e o modo de distribuição dos prêmios, subvenções e outros benefícios econômicos que forem concedidos às obras.   

l) O Artigo XIII estabelece as condições gerais exigidas para a exportação das obras cinematográficas produzidas no âmbito deste Acordo a um país na qual as importações de obras estejam sujeitas a partes ou cotas.

m) O Artigo XIV dispõe que os Estados Partes do MERCOSUL concederão facilidades para a circulação e permanência temporária em seu território do pessoal que participar das obras cinematográficas e/ou audiovisuais realizadas em coprodução, além da importação ou exportação temporária de material ou equipamento necessário para realização dessa produção. 

n) Os Artigos XV e XVI elencam cláusulas de praxe que se relacionam especificamente ao direito dos tratados, como (i) a entrada em vigor sujeita ao cumprimento das respectivas formalidades constitucionais requeridas, no caso do Brasil, a aprovação do Congresso Nacional, nos termos do art. 49, inciso I; (ii) a possibilidade de rescisão ou denúncia; (iii) a possibilidade de adesão ao instrumento pelos outros Estados membros da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI); (iv) além da possibilidade de realizar modificações no documento (art. XVI). 

o) Por fim, o Anexo A estabelece procedimentos específicos para a execução do Acordo, referentes às solicitações de admissão de coprodução cinematográfica e/ou audiovisual e a documentação necessárias para tanto.

​Passando à análise jurídica do ato, observo que a denominação dada aos atos internacionais é variada. Embora o termo escolhido não influencie o caráter do instrumento, ditado pelo arbítrio das partes, pode-se estabelecer certa diferenciação na prática diplomática, decorrente do conteúdo do ato e não de sua forma. As denominações mais comuns são tratado, acordo, convenção, protocolo e memorando de entendimento.

No Brasil, os tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, após firmados, devem ser remetidos à apreciação e aprovação pelo Congresso Nacional, em cumprimento à determinação contida no art. 49, I, combinado com o artigo 84, VIII, da Constituição Federal, que dispõem:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

(...)

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

(...)

Assim, em atenção aos dispositivos recém-transcritos, os instrumentos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional deverão ser encaminhados ao Congresso Nacional, a fim de que este delibere sobre o ajuste, uma vez que é da sua competência "resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional".

A este respeito, é importante destacar o entendimento doutrinário de que cabe ao Congresso Nacional avaliar a existência de encargos ou compromissos gravosos. Nesse sentido, leciona o professor Tarciso Dal Maso Jardim [1]:

 (...) A informação, sobre acordos executivos celebrados pelo Brasil, deve ser remetida ao Congresso Nacional como rotina e obrigação, até mesmo para o controle parlamentar da classificação feita pelo Executivo de certo tratado como não acarretando “encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”. Cabe ao Congresso Nacional essa análise, pois sua competência de referendar tratados é ampla e, se a considerarmos restrita, ela diz respeito a termos fluidos, que é o fato de acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. A competência do Legislativo de aprovar tratados não pode ser usurpada pela interpretação do Poder Executivo, o que na prática ocorre. (...) 

(sem grifos no original)

Vale notar, ainda, que a assinatura de acordo que acarrete encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, quando for o caso, deve ser realizada pelo Presidente da República ou por autoridade com plenos poderes para tanto, na forma do artigo 7, parágrafo 2, item a, da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados (promulgada pelo Decreto nº 7.030/2009), que dispõe:

Plenos Poderes 

1. Uma pessoa é considerada representante de um Estado para a adoção ou autenticação do texto de um tratado ou para expressar o consentimento do Estado em obrigar-se por um tratado se: 

a)apresentar plenos poderes apropriados; ou 

b)a prática dos Estados interessados ou outras circunstâncias indicarem que a intenção do Estado era considerar essa pessoa seu representante para esses fins e dispensar os plenos poderes. 

2. Em virtude de suas funções e independentemente da apresentação de plenos poderes, são considerados representantes do seu Estado: 

a) os Chefes de Estado, os Chefes de Governo e os Ministros das Relações Exteriores, para a realização de todos os atos relativos à conclusão de um tratado; 

b) os Chefes de missão diplomática, para a adoção do texto de um tratado entre o Estado acreditante e o Estado junto ao qual estão acreditados; 

c)os representantes acreditados pelos Estados perante uma conferência ou organização internacional ou um de seus órgãos, para a adoção do texto de um tratado em tal conferência, organização ou órgão.

Assim, por se configurar um tratado, a ser firmado pelos Estados Partes do MERCOSUL, sua assinatura deve ser realizada por um representante de cada país, que pode ser seu plenipotenciário ou aquele que possua carta de plenos poderes específico para tanto (art. 7º da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, promulgada pelo Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009).

Não obstante, para confirmação do aspecto da onerosidade e competência para celebração do instrumento, recomendo que o ajuste seja submetido ao Ministério das Relações Exteriores,  já que se trata de matéria de sua alçada nos termos do art. 44 da Lei n. 14.600/2023, e do Decreto n. 11.357/2023 (art. 1º):

I - assistência direta e imediata ao Presidente da República nas relações com Estados estrangeiros e com organizações internacionais;

II - política internacional;

III - relações diplomáticas e serviços consulares;

IV - coordenação da participação do Governo brasileiro em negociações políticas, comerciais, econômicas, financeiras, técnicas e culturais com Estados estrangeiros e com organizações internacionais, em articulação com os demais órgãos competentes;

(...)

VI - programas de cooperação internacional;

VII - apoio a delegações, a comitivas e a representações brasileiras em agências e organismos internacionais e multilaterais;

(...)

IX - coordenação das atividades desenvolvidas pelas assessorias internacionais dos órgãos e das entidades da administração pública federal, inclusive a negociação de tratados, convenções, memorandos de entendimento e demais atos internacionais;

(...)

Observo, ainda, que o Acordo de Cooperação envolve atribuições da Ancine, que é a autoridade competente no âmbito do Brasil para a execução do instrumento, de acordo com o Artigo I da minuta:

ARTIGO I – DEFINIÇÕES Para os fins do presente ACORDO, entende-se por:

(...)

f) “Autoridades competentes”: aqueles Organismos Nacionais que possuam competência específica em matéria cinematográfica e audiovisual nos Estados Partes:

Argentina: Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales – (INCAA)

Brasil: Agência Nacional do Cinema – (ANCINE)

Paraguai: Instituto Nacional del Audiovisual Paraguayo – (INAP)

Uruguai: Agencia del Cine y el Audiovisual del Uruguay (ACAU)

 Assim, tendo em vista que a Ancine, por natureza, possui autonomia administrativa e financeira, nos termos da Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001 (art. 5º), a Agência deve ser instada a manifestar-se sobre o assunto, sob o ponto de vista técnico e jurídico (este último, por meio de sua Procuradoria). 

CONCLUSÃO

Face ao exposto, conclui-se que não se vislumbram óbices ao prosseguimento do feito, desde que observado o exposto no presente Parecer, sem prejuízo de eventuais recomendações específicas da Consultoria Jurídica junto ao Ministério das Relações Exteriores e da Procuradoria Federal junto à Ancine, quanto aos temas de sua alçada.

Assim, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo, na sequência, o encaminhamento à Secretaria do Audiovisual, para ciência e providências cabíveis.

Brasília, 04 de dezembro de 2023.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Coordenadora-Geral

​Notas

[1] JARDIM, Tarciso Dal Maso. “CONDICIONANTES IMPOSTAS PELO CONGRESSO NACIONAL AO EXECUTIVO FEDERAL EM MATÉRIA DE CELEBRAÇÃO DE TRATADOS” (https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outras-publicacoes/agenda-legislativa/capitulo-13-condicionantes-impostas-pelo-congresso-nacional-ao-executivo-federal-em-materia-de-celebracao-de-tratados) ​

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400015066202359 e da chave de acesso 984db027