ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00967/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 08285.000701/2023-14

INTERESSADOS: SUPERINTENDENTE REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - DPF/SRPF/ES

ASSUNTOS: TERMO ADITIVO E OUTROS

 

EMENTA : CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO ADMINISTRADO POR CONCESSIONÁRIA
I - Art. 18, inc. I, da Lei nº 9.636/98. Uso no serviço público Cessão legalmente permitida.
II - Preenchimento de requisitos legais. Procedimento de Dispensa de Licitação:
III -Análise da minuta do Contrato. Aprovação

 

 

 

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.

Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 03 de novembro de 2023   cuidam de análise jurídica de contrato de cessão de uso para a SR/PF/ES já faz uso de área no Aeroporto de Vitória/ES (Aeroporto Eurico Salles), inicialmente, como titular dos direitos envolvidos a INFRAERO e, posteriormente, a ASeB, por força de sub-rogação.

Conforme se depreende do documento de formalização da demanda

"A necessidade do uso de área aeroportuária pela Polícia Federal decorre, dentre outros motivos:
 a) do disposto no Decreto nº. 73.332/1973, que define a estrutura do Departamento de Polícia Federal e dá outras providências, mormente por força do seu art. 1º., inc. I, que fixa como competência da PF "executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras", bem como do dever de previnir e reprimir os crimes e infrações elencados nas alíneas do inciso IV do mesmo artigo.
b) do disposto na Resolução nº. 113 de 22/09/2009 da ANAC, que estabelece critérios e procedimentos para a alocação de áreas aeroportuárias, especialmente de seus art. 2º, inc. IV; art. 4º, inc. IV e parágrafo único; art. 12, inc. I; art. 13 e parágrafo único;"

Foi juntado Termo de Sub-rogação (22042598) seria suficiente manter a regularidade dos autos, permanecendo este feito como instrumento contratual pleno.

O contrato de Cessão é sem ônus, com rateio de despesas comuns estimadas e manterá e o contrato de cessão de uso de área aeroportuária manterá os números de registro que já possui (Processo nº. 08285.002880/2017-78, como número da SR/PF/ES; Termo de Cessão de Uso de Área n°. 06.2017.023.0002, como número da INFRAERO e ASeB). O número do presente processo (08285.000670/2022-11) será acrescentado ao mencionado Processo nº. 08285.002880/2017-78, como um dado concernente ao aspecto orçamentário, assim como os vindouros processos de pagamento no SEI.

A celebração do contrato foi feita de maneira direta via inexigibilidade, conforme art. 25 da Lei nº. 8.666/93

É a síntese do necessário, passo a analisar:

 

FUNDAMENTAÇÃO

 

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

 

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

 

DO CERNE DA CONSULTA -

 

Não obstante o incremento das atividades da União, a partir da segunda metade deste século, continua válida a classificação básica dos bens públicos em: a) de uso comum do povo (art. 66, I CC); b) de uso especial (art 66, II) e c) dominiais (art 66, III).

A organização administrativa da República Federativa do Brasil, esboçada no art. 18 da Constituição Federal, tem a União como pessoa central, juntamente com os Estados, Distrito Federal e Municípios. Da União são os imóveis que lhe pertencem ou lhe vierem a ser atribuídos, embora estejam no âmbito do Poder Legislativo, Judiciário ou Executivo e, nesta última hipótese, sob os cuidados de cada um dos diversos Ministérios ou demais órgãos. Em qualquer caso, todavia, são imóveis da União.

A União detém diversas atribuições, como, por exemplo, zelar pela segurança do espaço aéreo brasileiro, através da Força Aérea brasileira; promover e incentivar  à pesquisa e desenvolvimento específico às suas atribuições, bem como zelar pelo controle e supervisão da aeronáutica civil, comercial, desportiva e sua respectiva infra-estrutura.

Quanto a este último item, cabe ANAC, a Agência Nacional de Avição Civil, a orientação, coordenação, controle e fiscalização da navegação aérea, do tráfego aéreo, da infra-estrutura aeronáutica, da aeronave, da tripulação e dos serviços, direta ou indiretamente relacionados ao vôo.

No que concerne aos aeródromos, em geral, integrantes da infra-estrutura, necessária à navegação aérea, que neles começa e termina, são eles classificados em militares e civis (art. 28 CBA ). Os civis classificam-se em privados e públicos (art. 29 CBA). Estes últimos são chamados de aeroportos, caracterizando-se pela adequação às operações de aeronaves, de embarque e desembarque de pessoas ou cargas, sem distinção, mediante o uso do público em geral (art. 31, I e III e art. 37 do CBA).

Seguindo o critério de classificação do art. 66 do Código Civil, o imóvel da União que tenha sido ou seja destinado, a aeroporto, isto é a aeródromo provido de instalações acessíveis ao uso em geral, insere-se entre os bens públicos da União de uso comum do povo (art. 66, I), da mesma forma que as estradas, ruas, praças ou portos.

Ao ser constituída a Infraero, pelo Decreto nº 72.219/73, em obediência ao disposto na Lei nº 5.862/72, para administrar, operar e explorar a infra-estrutura que lhe fosse atribuída pelo Ministério da Aeronáutica, nos termos do art. 2º da Lei nº 5.862/72 e Decreto nº75.070/74, apenas houve atribuição à nova entidade para operacionar os aeródromos públicos que lhe foram, efetivamente, entregues à sua administração.

Em certame público, alguns aeroportos que eram administrados pela INFRAERO, passaram às mãos da iniciativa privada.

Desse modo, tais aeroportos, cuja administração passou à nova empresa  continuaram a ser: a) aeroportos, ou seja, aeródromo público de uso comum do povo conforme o art. 31, I do CBA e art. 66, I do Código Civil e b) imóvel do domínio público da União, consoante o art. 20, I da Constituição Federal, art. 1º do Decreto-lei nº 7.960/46 e art. 65 do Código Civil.

Em resumo, portanto, os imóveis da União, administrados pela Infraero ou empresa privada, continuam,  sob a supervisão da ANAC, como aeroporto (arts. 31, I; 37 e 39 do CBA), continuam, como bens públicos federais, a sujeitar-se ao regime de direito público, conforme os arts. 20, I da CF; arts. 65 e 66, I do Código Civil; art. 87 do Decreto-lei 9.760 e art. 42 da Lei 7.565/86

Neste sentido, vale lembrar a lição do saudoso doutrinador Hely Lopes Meirelles, "o domínio patrimonial do Estado sobre os seus bens é direito de propriedade, mas direito de propriedade pública, sujeita a um regime administrativo especial. A esse regime se subordinam todos os bens das pessoas administrativas, assim considerados bens públicos, e, como tais, regidos pelo direito público, embora supletivamente se lhes apliquem regras da propriedade privada. Mas advirta-se que as normas civis não regem o domínio público; suprem, apenas, as omissões das leis administrativas" (Direito Administrativo Brasileiro, p. 470).

Como já dito alhures, a INFRAERO foi constituída nos termos da Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de 1972, do Decreto nº 72.219, de 11 de maio de 1973, e da Portaria do Ministro de Estado da Aeronáutica nº 37-GM5, de 31 de maio de 1973, sob a forma de empresa pública.

Posteriormente, o contrato foi subrrogado para a  ASeB que  opera com a estrutura e a infra-estrutura aeroportuária, abrangendo o aeroporto, ou aeródromo público, dotado de instalações, para apoio de operações das aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas, e sua infra-estrutura, o terminal de passageiros e suas facilidades.

O aeroporto constitui uma "universitas juris", equiparado a bem público federal (Código Brasileiro de Aeronáutica, art. 36, _ 5o e art. 38). Conseqüentemente, os serviços atribuídos à INFRAERO relacionados à estrutura e infra-estrutura aeroportuárias, constituem serviços públicos, no caso, serviços públicos monopolizados, de competência da União (CF, art. 21, XII, "c"; CBA, art. 50,  _ 1º).

Note-se que a União transferiu  não o aeroporto em si, bem público da União Federal, mas, sim, apenas o seu uso, com as respectivas instalações, áreas e serviços correlatos e afins, que ficarão sob a jurisdição da aludida empresa pública.

  A UNIÃO não transferiu todos os seus poderes ou todas as suas atribuições, ficando, portanto, com a responsabilidade global com relação ao sistema aeroviário, ao sistema de proteção ao vôo, ao sistema de segurança de vôo, de registro aeronáutico, de aduana, de poder de polícia de fronteiras que, malgrado sejam prestados nas dependências do aeroporto acham-se vinculados a outros Ministérios (serviço de polícia, serviços de alfândega, serviço de saúde, etc.).

A nova concessionária, não obstante, tem legitimação para celebrar o contrato de cessão de uso, que, como o próprio nome quer dizer, autoriza o uso do imóvel, sem implicar em transferência de domínio.

No que se refere à minuta do termo contratual, devemos observar os termos do §3º do art. 18 da Lei n.º 9.636, de 1998:

 

Art. 18 [...]
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

 

Inicialmente, observamos que o Órgão consulente  pretende concretizar a cessão por meio de termo de contrato, conforme minuta juntada aos autos o qual opinamos pela sua aprovação, sendo relevante lembrar, em acréscimo, que cada contrato tem as suas peculiaridades, sendo inviável prever todas as variantes possíveis para inserção nos modelos. Destarte, é papel da Administração verificar, em cada caso, qual a exigência efetivamente cabível, o que se espera que tenha sido feito no presente caso.

Ainda a título de ressalva, cabe alertar que a verificação de erros materiais nessas adaptações, tais como, remissão a itens, prazos ou datas (ano), é atividade que extrapola a análise jurídica, objeto do presente parecer, de tal sorte que se eventuais observações a respeito forem tecidas, serão apenas aquelas que se evidenciaram no curso da leitura, não tendo, pois, qualquer caráter exaustivo, sendo imprescindível, isto sim, a já mencionada cautela que quem procedeu às adaptações.

Conforme gizamos, pressupõe-se que os dados técnicos alusivos aos imóveis e os dados do cessionário, contidos na minuta do contrato, estejam corretos, o que deve ser verificado e confirmado pela Superintendência do Patrimônio da União antes de sua assinatura.

Quanto à minuta do contrato de cessão de uso gratuita apresentada,  verifica-se que  contém a qualificação das partes, a descrição do imóvel, a descrição do objeto, o objetivo (cessão de uso gratuito de imóvel da União), as obrigações do cessionário, o prazo de duração da cessão de uso (vinte anos), as hipóteses de rescisão, as condições da cessão e demais cláusulas necessárias. 

 

CONCLUSÃO

 

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas  os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, .conclui-se  pela possibilidade jurídica de prosseguimento  do feito,   condicionada à observância das ressalvas e recomendações abaixo relacionadas 

 

  1. Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

Saliento que é possível o afastamento das  recomendações   desde que de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, ressaltando que a motivação deverá apontar as circunstâncias e as razões de ordem fática e/técnicas que  justifiquem o ato - não sendo suficiente a mera paráfrase de textos legais, a qual será de responsabilidade exclusiva da autoridade.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo ao Órgão Consulente,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Manifestação Jurídica concluída na data de sua assinatura eletrônica

 

 

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

 

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08285000701202314 e da chave de acesso ba64d80c

 




Documento assinado eletronicamente por NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI, com certificado A1 institucional (*.agu.gov.br), de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 1344591587 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI, com certificado A1 institucional (*.agu.gov.br). Data e Hora: 21-11-2023 09:52. Número de Série: 51385880098497591760186147324. Emissor: Autoridade Certificadora do SERPRO SSLv1.