ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 00968/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04906.001283/2016-30

INTERESSADOS: SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO EM SERGIPE - SPU/SE

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS

EMENTA::IMÓVEL DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO. Análise de Minuta de Contrato de Constituição de Aforamento gratuito de imóvel da União, caracterizado como terreno marginal (art. 4º do DL 9.760/46.).

I - Fundamento Legal: Art. 105, item 1º, e art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.

II - Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou o registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União.

III - Pela possibilidade do aforamento, condicionada à observância das recomendações constantes deste parecer.

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.

Foi disponibilizado o acesso através de link ao sistema SEI,  instruído com o seguinte rol de  documentos:

Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 26 de novembro de 2023    cuidam de consulta cerca da legalidade da concessão de aforamento gratuito, houve análise da área técnica por meio da Nota SEI n´ a qual, reproduzimos abaixo, para melhor contextualizar a matéria:

"Nota Técnica SEI nº 37753/2022/ME

Assunto: Alteração de regime de utilização - enquadramento na preferência ao aforamento gratuito.

Senhor Superintendente,

Sumário Executivo

1. Em atenção ao Despacho SPU-SE-NUCIP 24694350, informa-se que o presente processo iniciou-se a partir de requerimento de alteração de regime de utilização para aforamento em relação ao imóvel com o Registro Imobiliário Patrimonial/RIP 3105.0002350-28, o qual foi cancelado por desmembramento total — originando três RIP’s (ver processo 04906.000739/2010-59 SEI-MP e SEI 8601427) antes da conclusão do citado requerimento de aforamento. 

2. Nesse contexto, esta Nota Técnica terá como foco de análise a preferência ao aforamento gratuito de um desses três imóveis resultantes do desmembramento cadastral, qual seja: RIP nº 3105.0120105-65/Rua Germiniano Maia, s/nº, Salgado Filho, Aracaju/SE, sob Matrícula nº 20.600, da 4ª Circunscrição Imobiliária da Comarca de Aracaju/SE (ver SEI 25133891/pág. 09-10 e 26479109). Os outros dois imóveis resultantes desse desmembramento serão analisados oportunamente nos processos nº 19739.138362/2022-90 e nº 19739.138601/2022-10. 

3. O RIP nº 3105.0120105-65 encontra-se cadastrado na SPU/SE em regime de ocupação e em nome de Rosana de Assis Martins/CPF nº ***.070.495-**, conceituado como terreno “acrescido de marinha”, com área total igual a 416,89 m² e da União igual a 416,89 m² (ver SEI 25215860). Cumpre salientar que esse imóvel está registrado em cartório em nome de Rosana de Assis Martins (50%) e João de Assis Martins Júnior (50%), segundo a Matrícula 20.600 (SEI 26479109). 

4. Através da Notificação SEI nº 36/2022/NAF/SPU-SE (SEI 25332226), solicitou-se da(os) requerente(s) a apresentação de documentos complementares, os quais foram em seguida devidamente anexados ao processo (ver SEI 26479109). O referido requerimento será analisado nos termos da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro 2016 (IN 03/2016).

Análise

5. Realizou-se análise da cadeia sucessória  do imóvel (ver resumo em SEI 25195427), identificando-se a preferência ao aforamento gratuito amparado no art. 105, item 1º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, e no inciso I do art. 14 da IN 03/2016: 

Decreto-Lei n° 9.760/46

[…] Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis […] 

IN 03/2016

[…] Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I – os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha […]

6. Considerando-se os documentos cartoriais anexados a esse processo, reconstituiu-se ininterruptamente a cadeia sucessória da Matrícula nº 20.600 (em nome do Espólio de João de Assis Martins/Rosana de Assis Martins e João de Assis Martins Júnior) até a Matrícula nº 3.886 (em nome de Hélcio de Brito Maia) que remonta ao ano de 1940. Nesse caso, a respectiva cadeia sucessória precisaria retroagir ininterruptamente à data da edição desse decreto, ou seja, 05 de setembro de 1946.

7. Visando-se a análise da situação do terreno, em atendimento ao previsto nos artigos 39, 41 e 51 da IN nº 3/2016, elaborou-se o mapa de localização (SEI 25195481) e o memorial descritivo do terreno (SEI 25195690) com a correspondente geolocalização – ver também SEI 24694350. Deste modo dispõe a IN 03/2016 nos mencionados artigos: 

[…] Art. 39. As providências a cargo da SPU/UF com relação à situação do terreno solicitado são:

I – informar a data da homologação da Linha do Preamar Médio de 1831 (LPM/1831) ou da Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO) ou, ainda, se o terreno requerido se situa em ilha ou terreno nacional interior de propriedade da União;

II – informar a localização do terreno em face das zonas de que trata o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946;

III – informar a inexistência de órgão público federal interessado no imóvel, mediante a devida análise e/ou averiguação;

IV – verificar se constitui logradouro público;

V – verificar se está inscrito em nome de terceiros; e

VI – verificar se houve notificação do art. 104 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 [...] 

[…] Art. 41. A concessão de aforamento deverá ser precedida das seguintes audiências:

I – casos previstos no art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

a) dos Comandos do Exército, por intermédio das Regiões Militares, da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos, e da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteira, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;

b) do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por intermédio de seu órgão local, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;

c) Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, por intermédio de seu órgão local, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras aeroportuárias, portuárias e ferroviárias;

d) do Ministério da Integração Nacional, por intermédio do seu órgão local, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras de irrigação;

e) do Município local, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada; e

f) do Ministério das Cidades, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras de saneamento básico;

II – outros casos:

a) do órgão ou entidade ambiental competente, quando houver envolvimento de área de preservação ambiental ou unidade de conservação;

b) do Conselho de Defesa Nacional, nos casos previstos na Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979, observado o Decreto nº 85.064,de 26 de agosto de 1980; e

c) do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, quando se tratar de ilhas oceânicas e costeiras, nos termos do art. 44 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.

Parágrafo único. É dispensada a oitiva dos órgãos mencionados no inciso I, alínea "a", do caput deste dispositivo nas hipóteses em que as fortificações não mais se prestam ao serviço de defesa nacional, desde que devidamente comprovada a não conceituação do bem como estabelecimento militar […] 

[…] Art. 51. Considera-se faixa de segurança, para fins da Lei 13.240, de 2015, a extensão de 30 (trinta) metros a partir do final da praia, nos termos do §3º do art. 10 da Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988 […]

8. No tocante à situação ocupacional, o imóvel em questão encontra-se sem edificação (baldio), não está situado em zona que esteja sendo urbanizada; não está situado em áreas suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril; não está situado nas proximidades de obras aeroportuárias, portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação; e não está situado em ilha ou terreno nacional interior de propriedade da União Federal, sendo que a respectiva Linha do Preamar Médio de 1831 (LPM/1831) foi homologada 20/05/1971 (Processo nº 10586.000311/97-77). 

9. E mais, esse imóvel não constitui logradouro público e está: dentro do círculo de 1.320 metros de raio com centro no estabelecimento militar mais próximo (Vila Militar de Oficiais do Exército Brasileiro – 28º BC/Suíssa); inserido em zona urbana consolidada; fora da faixa de 100 metros da atual orla marítima; fora da faixa de fronteiras; fora da faixa de segurança prevista no art. 1º, § 3º da Lei nº  13.240/2015 (e § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

10. Considerando-se o art. 49 da citada IN, quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas (caso do terreno em apreço) e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estão dispensadas as audiências previstas no art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. Deste modo dispõe a IN 03/2016 nos mencionados artigos: 

[…] Art. 49. Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art.49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760,de 1946.

Art. 50. Considera-se área urbana consolidada aquela:

I – incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica;

II – com sistema viário implantado e vias de circulação pavimentadas;

III – organizada em quadras e lotes predominantemente edificados;

IV – de uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou voltadas à prestação de serviços; e

V – com a presença de, no mínimo, 3 (três) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:

a) drenagem de águas pluviais;

b) esgotamento sanitário;

c) abastecimento de água potável;

d) distribuição de energia elétrica; e

e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos [...]

11. Nos termos do inciso II do art. 6º e do inciso III do art. 39 da IN SPU nº 03/2016, pode-se afirmar: inexiste declaração de interesse público que recaia sobre o imóvel; inexiste Órgão Público interessado no imóvel objeto desse requerimento (ver manifestação dessa Coordenação em SEI 25270849). Deste modo dispõe a IN 03/2016 nos mencionados artigos:  

[…] Art. 6º. Não serão objeto de aforamento os imóveis que:

I – por sua natureza e em razão de norma especial, são ou venham a ser considerados indisponíveis;

 II – são considerados de interesse do serviço público, mediante ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;

III – são classificados como áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012;

IV – nas áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979;

V – são administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica […] 

[…] Art. 39. As providências a cargo da SPU/UF com relação à situação do terreno solicitado são:

III – informar a inexistência de órgão público federal interessado no imóvel, mediante a devida análise e/ou averiguação […]

12. Sobre as demais vedações previstas no art. 6°da IN nº 03/2016 (incisos I, III, IV e V), pode-se afirmar: não há norma especial que considere o terreno da União Federal indisponível; o imóvel encontra-se em zona urbana consolidada e regularmente inscrito em regime de ocupação, sem impedimentos do ponto de vista ambiental e de parcelamento do solo (ver certidões autorizativas de desmembramento da Prefeitura Municipal e da SPU/SE em AV-1 – Matrícula 20.600/SEI 26479109); esse imóvel não é administrado pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica. 

13. Em relação ao art. 104 e parágrafo único do Decreto-Lei nº 9.760/46, não foi realizada a notificação estabelecida neste dispositivo legal, tendo em vista que esse processo de aforamento não foi motivado por iniciativa da Administração, e sim por iniciativa do titular da ocupação, inscrito regularmente nessa Superintendência. Assim dispõe o Decreto-Lei nº 9.760/46 no citado artigo: 

[…] Art. 104. Decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU notificará os interessados com preferência ao aforamento nos termos dos arts. 105 e 215, para que o requeiram dentro do prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.                     (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Parágrafo único. A notificação será feita por edital afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional com jurisdição na localidade do imóvel, e publicado no Diário Oficial da União, mediante aviso publicado três vezes, durante o período de convocação, nos dois jornais de maior veiculação local e, sempre que houver interessados conhecidos, por carta registrada [...]                    (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998).

14. Atendendo-se ao disposto no art. 54 da IN nº 03/2016 para fins de avaliação do valor do foro, realizou-se o cálculo do valor de referência — CVR (ver Relatório de Valor de Referência em SEI 24678836), tendo sido utilizado o valor de m² da PVG Municipal (ver SEI 16793707/Processo 19739.109422/2021-86). Segue abaixo o correspondente trecho do art. 54 da IN nº 03/2016: 

[…] Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência - CVR.

Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional […]

15. Assim, conforme pode ser visto em SEI 24694350, o valor a ser cobrado a título de pensão anual (foro), com base no Valor de Referência do Imóvel, será de 0,6% x Valor de Referência = 0,6% x 1,00 x R$ 574.616,16 = R$3.447,69 (três mil quatrocentos e quarenta e sete reais e sessenta e nove centavos). O Memorial Descrito da área da União Federal no imóvel também está contido em SEI 25195690. 

16. Verificou-se a regularidade fiscal dos interessados, conforme o art. 120 da IN nº 3/2016, comprovada por meio de: Certidão Negativa de Débitos relativos aos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União (SEI 25210403, 25210516 e 26479109), Certidão de Quitação Eleitoral (SEI 25210253, 25210309 e 26479109) e Comprovante de Situação Cadastral Regular no CPF (SEI 25210579, 25210668 e 26479109). Quanto às receitas patrimoniais cobradas pela SPU, o imóvel encontra-se regular, pois não há débitos “em cobrança” em relação ao RIP nº 3105.0120105-65 (SEI 26953530).

Conclusão

17. Verificou-se que o imóvel em questão preenche os pré-requisitos para o direito de preferência ao aforamento gratuito previstos no item 1º do art. 105 do Dec. Lei 9.760/46 e no inciso I do art. 14 da IN 03/2016.

18. Segundo o parágrafo único do art. 40 da IN SPU 03/2016, a decisão acerca do pedido formulado constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, fundamentadamente, caso haja algum impedimento entre aqueles previstos em lei: 

[…] Art. 40. Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998 [...] 

19. Desse modo, considerando-se que não foi identificado impedimento entre aqueles previstos em lei e os documentos anexados aos autos satisfazem os pré-requisitos para a constituição do aforamento na modalidade gratuita, propõe-se o encaminhamento do presente processo para deliberação do respectivo Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) quanto à aplicação do instrumento de Aforamento Gratuito. 

20. Em conformidade com o art. 6º da Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que instituiu o Regime Especial de Governança de Destinação de Imóveis da União, elencou-se no Checklist SPU-SE-NAF 27360818 os itens e informações relativas ao imóvel para subsidiar a deliberação do correspondente GE-DESUP.

Recomendação

21. Diante do exposto, e do constante no Checklist SPU-SE-NAF 27360818, recomenda-se o encaminhamento desse processo para anuência das instâncias superiores da SPU/SE. Em seguida, conforme a citada Portaria nº 7.397/2021 encaminhe-se  esse processo ao Departamento de Destinação Patrimonial (DEDES)/ Coordenação-Geral de Desenvolvimento de Infraestrutura (CGDIN) para deliberação pelo GE-DESUP-1 quanto ao instrumento de destinação proposto acima.

À consideração superior.

De acordo. Encaminhe-se à anuência do Sr. Superintendente quanto ao proposto nesta Nota Técnica. Em seguida, encaminhe-se os autos ao Departamento de Destinação Patrimonial (DEDES) para apreciação da Coordenação-Geral de Desenvolvimento de Infraestrutura (CGDIN), e posterior deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP).

Documento assinado eletronicamente

NIELSON TÔRRES NEVES DE CARVALHO

Coordenador/SPU-SE

De acordo. Encaminhe-se os autos à apreciação da SPU-DEDES-CGDIN, e posterior deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP).

PEDRO ERNESTO CELESTINO PASCOAL SANJUAN

Superintendente/SPU-SE"

Após a elaboração da nota técnica,  o pleito foi submetido ao Grupo  Especial de Destinação Supervisionada, o qual aprovou o pleito, com as seguintes ressalvas: que fosse verificada a compatibilidade da descrição do imóvel, a qualificação da pretensa foreira e, por derradeiro, que o servidor responsável pela cadeia sucessória a assinasse.

Por tudo lido e processado, destacam-se, portanto, os documentos abaixo relacionados que considero relevantes para o desenlace da questão:

1. Relatório de Valor de Referência de Imóvel (SEI 24678836)
2.  - Ata de Reunião  Grupo  Especial de Destinação Supervisionada  (SEI nº 29720013) - anexo 4
3. ATO DE CONCESSÃO de Aforamento (SEI nº 37554077)
4. Cadeia sucessória assinada pelo Servidor Responsável por sua elaboração (SEI nº 34423912
5. Minuta do contrato de aforamento ( SEI nº 37554456)
6. Nota Técnica SEI nº 37753/2022/ME (SEI nº 27360672)

FUNDAMENTAÇÃO

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

DO CERNE DA CONSULTA - CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO

As razões declinadas  para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento  foram aviadas no bojo da  Nota Técnica SEI nº 37753/2022/ME nº 27360672cujo teor consta no relatório. 

Como já afirmado alhures  não compete a esta CJU endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração, em atendimento à recomendação da Consultoria-Geral da União, por meio das Boas Práticas Consultivas, BPC nº 07.

O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, é um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).

No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.

Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é o

 "ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”.

O Aforamento ora analisado resulta do requerimento formulado por Rosana de Assis Martins e  João de Assis Martins Júnior cujos dados  se encontram devidamente juntados nos autos.

Quanto às conclusões registradas na manifestação transcrita acima, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica do Órgão Consulente, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo,  as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.

Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016​, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/SE, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.

O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.

Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;

2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)

6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;

Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:

Decreto-Lei 2.398/1987

"Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.                 (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União.             (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) " (negritei)

Significa dizer, em outras palavras, que  o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.

A SPU entendeu que o imóvel em questão, possui preferência ao aforamento - gratuito, na forma do disposto no item 1º, do art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760/46, visto que tem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis, cuja cadeia retroage ininterruptamente a 5 de setembro de 1946. 

Pois bem, na IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016,  têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e de "preferência ao aforamento gratuito", vejamos:

"Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:

(...)

IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;

(...)

Seção III

Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito

Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.

Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.

Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.

(...)

Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;

II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que  estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e

VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele."

Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.

(...)

I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.

a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.

b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.

Da Constituição de Aforamento Voluntário

Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.

Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.

(...)” (sublinhei e negritei)

Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação  dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016. Repita-se que foge à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, pois referida atribuição foi conferida à SPU conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente.

A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05,  no sentido de que:

Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha

Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU-       PARECER         Nº        0090       -          5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU

Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:

"(...)

10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.

11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.

12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à

conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência  gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".

 Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

 Dessa forma, impõe-se que a SPU consulente, depois de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel,  emita manifestação expressa quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para a constituição do aforamento gratuito. Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.

Logo, incumbe ao órgão consulente proceder sempre de modo a garantir a  instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.

Caso superado o óbice apontado acima, mediante complementação da instrução quando for o caso, recomenda-se  que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive atualização de certidões  referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, e relatórios, se for o caso.

Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:

"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:

I - indeferir o pedido, se for o caso;

II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;

III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e

IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. " (negritei)

Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:

“Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

(...)

§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)” (sublinhei e negritei)

Esses impedimentos, conforme esclarecido no PARECER n. 01251/2015/MAA/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.202159/2015-19) estão consubstanciados:

13. O pedido de aforamento com base no direito de preferência do art. 105 do DL 9.760/46 só poderá ser indeferido se houver impedimento informado nas consultas de que trata o art. 100 daquele decreto-lei ou nas hipóteses previstas no art. 9º, II, da Lei 9.636/98:

DL 9.760/46

"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:

a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;

b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;

c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;

d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.

§ 1º A consulta versará sobre zona determinada, devidamente caracterizada.

§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.

§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sobre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.

§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.

§ 5º Considerando improcedente à impugnação, o S.P.U. submeterá o fato a decisão do Ministro da Fazenda.

§ 6º  Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.

§ 7º  Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria de Patrimônio da União."

Lei 9.636/98

"Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:

[...]

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei."

14. No caso de violação ao art. 9º, II, da Lei 9.636/98, de fato a negativa do aforamento acarretará, por consequência, a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação. Afinal, o indeferimento do pleito ocorreu porque se identificou que a ocupação do imóvel da União violava a legislação patrimonial. Nesse cenário, não só o aforamento, como a própria ocupação, são juridicamente inviáveis, devendo a SPU promover a desocupação da área, com todas as consequências daí advindas.

15. Essa solução, contudo, não ocorrerá necessariamente em todos os casos de indeferimento do pedido de aforamento. Nas consultas de que trata o art. 100 do DL 9.760/46 é possível, ao menos em tese, que o impedimento apresentado se refira apenas à constituição do aforamento, não se estendendo à ocupação. Tais consultas visam a identificar eventual interesse público no uso dos terrenos aos quais se pretende aplicar o regime enfitêutico. Entretanto, a depender das circunstâncias do caso concreto, é possível que se possa manter a inscrição de ocupação, vedando-se apenas a outorga do aforamento, que é um regime muito mais estável e favorável ao particular.

16. Sendo assim, conclui-se que eventual negativa do pedido de aforamento formulado com base no direito de preferência previsto no art. 105 do DL 9.760/46 pode ou não acarretar a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação, conforme explanado acima. As definição das medidas que devem ser adotadas pela SPU dependerá das circunstâncias do caso concreto, não sendo possível defini-las de antemão.

Quanto à competência do aforamento dos bens da União, os normativos atinentes à matéria prescrevem:

o caput do art. 40 da Lei nº 9.636/1998:

"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei n^o 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".

artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015:

"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:

"Da Concessão do Aforamento

Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)

Por fim, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 que revogou a 14.094, de 30 de novembro de 2021, manteve a previsão em seu art. 1º,  que os  Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.

Nesse passo, há autorização cujas ressalvas me parecem ter sido superadas pelo òrgão consulente - é de bom alvitre formular documento próprio, apontando as providências ultimadas.

Quanto à avaliação do imóvel,  encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016:

"Da Avaliação

Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:

§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.

§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.

Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.

Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional." (sublinhei e negritei)

 Verificamos nos autos, que foi realizada Avaliação para regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, em 03 de julho de 2023 mediante apresentação do Relatório de Valor de Referência de imóvel. (conforme relatório parágrafo 3)

Ademais, imperioso lembrar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:

I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e

 II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional".

MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO

Quanto à minuta acostada  verifica-se que a mesma encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016. Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação.

Contudo, convém que se  promova a conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados  e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

Recomenda-se  providenciar a publicação do  extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3/2016.

Convém advertir, ainda, que o aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:

 "em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública."[Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].

CONCLUSÃO

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se  pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, com fulcro no item 1º, do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e  Art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei  nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998, condicionada à observância das seguintes  recomendações: 

• Elaborar documento apartado, noticiando o cumprimento das ressalvas apontadas pelo GE-DESUP
• Elaborar Nota Técnica/Informação - atestando, para que seja reconhecido direito de preferência com amparo no artigo 105, item 1º,do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 que, na data da entrada em vigor desse diploma, os títulos "não faziam qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área fosse a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha", conforme  orientação expressa no inciso I do artigo 14 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, já mencionada nesta manifestação jurídica.
• Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

Cumpridas as recomendações ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-PI,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04906001283201630 e da chave de acesso 7a945b13