ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 00974/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.151475/2022-81
INTERESSADOS: ANTONIO PAULO NOGUEIRA DE CARVALHO
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. PATRIMONIO IMOBILIARIO DA UNIAO. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA – CUEM.
1. Legislação Aplicável: artigo 183 da Constituição República de 1988; Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001; Instrução Normativa SPU nº 2, de 23 de novembro de 2007; Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014; Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022; Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023.
2. Necessidade de complementação da instrução do processo e posterior retorno a esta e-CJU/patrimônio.
3. Parecer não conclusivo
RELATORIO
Trata-se de processo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Piauí/Coordenação/ Serviço de Destinação Patrimonial que tem como objeto a regularização do imóvel situado na Rua João Goulart 1190, Bairro São José, Parnaíba-PI, requerida por Antônio Paulo Nogueira de Carvalho, conforme requerimento: PI01095/2022, em 19/09/2022.
O imóvel é de domínio da União por força da demarcação da LPM de 1831, aprovada em 06/10/1971 e homologada em 04/04/1973, classificado em acrescido de marinha.
A análise técnica e administrativa consta na Nota Técnica SEI nº 42732/2023/MGI, cuja transcrição permite a melhor compreensão de todos os elementos que compõem o assunto:
Sumário Executivo
Trata o presente processo de um pedido de regularização de um imóvel Nacional de Interior da União situado na Rua João Goulart 1190, Bairro São José, CEP: 64218-030, Parnaíba-PI, (Coordenadas geográficas: Lat. -2.908722°; Long. -41.788664°), solicitado mediante requerimento PI01095/2022, em 19/09/2022, anexo (28723173).
O imóvel é de domínio indubitável da União, incluído entre os bens imóveis da União por força da demarcação da LPM de 1831, aprovada em 06/10/1971 e homologada em 04/04/1973, classificado em acrescido de marinha.
Análise
Considerando que o art. 1º da Medida Provisória 2.220, de 04 de setembro de 2001, que tem sua redação dada pela Lei 13.465, de 2017 aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Constatamos que a área solicitada para o imóvel urbano é de 125,32 m², e perímetro 53,85 metros, conforme Planta e Memorial descritivo anexo (28723164).
Quanto à comprovação de tempo de ocupação, consta no processo o documento SEI 28723168, o qual contém uma conta da Concessionária de água em nome de Antônio P N de Carvalho, referente à casa localizada na Rua Dr. João Goulart, 1190, para o período de consumo dos serviços de água do mês de julho de 2007, no mesmo documento existe uma conta da Concessionária de energia em nome de Antônio Paulo N de Carvalho, referente à casa localizada na Rua Dr. João Goulart, 1190, o qual consta um histórico de pagamento referente aos serviços de energia do período de 23/04/2010 à 20/05/2011. Consta, ainda, um documento de pagamento de IPTU do município de Parnaíba-PI para a casa objeto deste processo em nome de Antônio Paulo Nogueira de Carvalho, onde consta um histórico de pagamentos de 2000 à 2005. Já no documento SEI 28723156, consta uma uma conta da Concessionária de energia em nome de Antônio Paulo N de Carvalho, referente à casa localizada na Rua Dr. João Goulart, 1190, na data de 14/07/2022.
Diante dessas informações, infere-se que o requerente comprova a posse ininterrupta, por cinco anos, até 22 de dezembro de 2016, atendendo a um dos quesitos da legislação para Concessão Especial para fins de moradia (CUEM).
Quanto a situação financeira, o requerente anexou aos autos deste processo um documento extraído dos sistemas do INSS, bem como um extrato de recebimento de valores do referido Órgão, comprovando o recebimento de rendimentos no valor de R$ 1320,00, sendo considerado, pois, de baixa renda. (36701270).
Conforme declaração datada de 28.07.2023 os interessados não possuem nenhum imóvel residencial em todo território nacional, e que o imóvel atual que residem, objeto do requerimento, destina-se a residência anexo (36701296).
O Município de Parnaíba, através da Secretaria Municipal de Infraestrutura, habitação e regularização Fundiária - SEINFRA, declara que se tratar de regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, nos termos do art. 13, inciso, da lei 13465/2017, não haver óbice quanto à regularização do imóvel objeto deste processo (38331587).
No que se refere aos quesitos ambientais, o Município, através da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos - SEMAR, encaminhou a esta SPU o Ofício n° 041/SEMAR/2023, o qual afirma que a área onde o imóvel se encontra não se classifica como Área de Preservação Permanente - APP.
Excetuando os imóveis funcionais, poderão ser objeto da CUEM os bens imóveis da União, conforme estabelecido pelo art. 22-A, §1º, da Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998.
Sintetizando a documentação apresentada, verificamos que a instrução processual seguiu os ditames dos artigos 09 a 11 da Instrução Normativa nº 02, de 3/11/2007, vejamos:
Requerimento do interessado (28723173);
Dados de qualificação pessoal -RG, CPF e Certidão de Casamento. (28723165);
Planta e Memorial Descritivo (28723158), (28723164);
Documento comprobatório do tempo de posse (28723168), (28723156)
Declaração de situação financeira (36701270);
Declaração de não possuir outros imóveis (36701296);
Declaração do Município (38331587);
Declaração Ambiental (37053975);
Tendo em vista os elementos apresentados e que é competência da Superintendência do Patrimônio da União autorizar a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) e que nessa Concessão Especial para fins de moradia (CUEM) não há discricionariedade administrativa em face ao pedido de outorga da CUEM de particulares ocupantes de áreas da União que cumpram os requisitos legais.
Conclusão
Diante do exposto, por entender que o direito constitucional à moradia digna é um vetor de inclusão social, que a destinação pleiteada está legalmente embasada e em consonância com uma das políticas prioritárias do governo federal e por entendemos que a família em questão comprovou atender aos requisitos necessários ao pleito, e a documentação acostada aos autos atende às exigências formais, técnicas e legais para a autorização pretendida, reunindo condições de ser submetida à instância superior e considerando que todas as exigências legais foram adotadas, sugerimos o encaminhamento do processo à Consultoria Jurídica da União – CJU, para análise jurídica das minutas do Termo de Contrato (38351939), após aprovação seja enviado para MGI-SPU-DESDE-CGREF-COREF- Coordenação de Regularização Fundiária e Assuntos Habitacionais para análise e deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP.
Recomendação
Sugere-se o encaminhamento do processo à Consultoria Jurídica da União - CJU para análise da Minuta Contratual, bem como autorização para criação do RIP pelo Setor de Caracterização e Incorporação -SECAP.
Parnaíba-PI, 07 de novembro de 2023
À consideração superior.
Documento assinado eletronicamente
Renato Rubens da Costa Machado Júnior
Administrador
De acordo. Encaminhe-se os autos ao Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí - Substituto.
Documento assinado eletronicamente
MARCONI DE MACEDO RODRIGUES
Chefe da SEDEP - SPU/PI
De acordo. Encaminhe-se os autos ao Núcleo de Caracterização e Incorporação -SECAP para avaliação do imóvel, e posterior envio para apreciação e manifestação da Consultoria Jurídica da União no Piauí.
Documento assinado eletronicamente
JOÃO MARTINS DE OLIVEIRA NETO
Superintendente do Patrimônio da União no Piauí
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
28723156 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723158 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723164 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723165 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723166 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723168 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723171 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723172 Anexo 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28723173 Requerimento 19/09/2022 SPU-PI-NUDEP
28985215 Despacho 21/10/2022 SPU-PI-COORD
29061143 Despacho 25/10/2022 SPU-PI-NUDEP
32769110 Anexo 28/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32769315 Anexo 28/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32769333 Anexo 28/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32769795 Nota Técnica 6474 28/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32798679 Anexo 29/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32815866 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 202 30/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32819820 Anexo 30/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32819891 Anexo 30/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
32820579 Despacho 30/03/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
34624909 Notificação (numerada) 49 05/06/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
34759827 E-mail 12/06/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36584881 Ofício 90785 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36584908 Ofício 90786 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36587535 Notificação (numerada) 97 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36587881 Anexo 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36591473 E-mail 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36605949 E-mail 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36606410 E-mail 16/08/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
36701270 Comprovante de Renda 21/08/2023 SPU-PI-NUDEP
36701296 Declaração para fins de Regularização 21/08/2023 SPU-PI-NUDEP
37036849 E-mail 01/09/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
37053975 Ofício 041/SEMAR/2023 22/08/2023 MGI-SPU-PI-SECAP
38331587 Anexo 07/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
38346017 Nota Técnica 42732 07/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
38351939 Minuta de Contrato 07/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
38355599 Ofício 131832 07/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
38417383 E-mail 09/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
38558138 Ofício 17/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
38607551 Nota Informativa 38609 21/11/2023 MGI-SPU-PI-SEDEP
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
legislação aplicável
Na execução da política urbana de que trata o artigo 183 da Constituição República de 1988, está prevista possibilidade de atribuir título de domínio ou concessão de uso de área urbana utilizada para moradia pessoal ou de sua família:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Regulamento)
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Em 2001, a Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, tratou especificamente da concessão de uso especial preconizada no § 1º do art. 183 da Constituição da República de 1988 referente a imóvel público em área urbana, da seguinte forma:
DA CONCESSÃO DE USO ESPECIAL
Art. 1o Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbana, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela Medida Provisória nº 759, de 2016)
Art. 1o Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
(...)
Art. 6o O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial.
§ 1o A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo.
§ 2o Na hipótese de bem imóvel da União ou dos Estados, o interessado deverá instruir o requerimento de concessão de uso especial para fins de moradia com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família.
§ 3o Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença.
§ 4o O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito
grifos nossos
No plano infralegal, foi expedida a Instrução Normativa SPU nº 2, de 23 de novembro de 2007 que regulou o procedimento para a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM e da Autorização de Uso em imóveis da União, com fundamento no disposto no art. 183, §1º, da Constituição Federal, e na Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, consoante dispositivos selecionados:
Art. 1º Os procedimentos relativos à Concessão de Uso Especial para fins de Moradia – CUEM no âmbito de programas ou ações de regularização fundiária ou provisão habitacional de interesse social em imóveis da União obedecerão ao disposto nesta Instrução Normativa.
Art. 2º A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia é o instrumento pelo qual a Secretaria do Patrimônio da União, por meio das Gerências Regionais do Patrimônio da União, reconhece o direito subjetivo à moradia, quando preenchidos os requisitos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, não se submetendo a CUEM à análise de conveniência e oportunidade pela Administração
Art. 3º Para os fins do disposto nesta Instrução Normativa, entende-se por:
BAIXA RENDA - Considera-se de baixa renda, a unidade familiar com renda igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimos, conforme art. 1º, § 2º, do Decreto-lei nº 1.876, de 15 de julho de 1981.
(...)
DA CUEM
Seção I
Das Disposições Gerais
Art. 4º A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia CUEM será conferida a quem comprovar que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, imóvel da União de até duzentos e cinquenta metros quadrados, quando situado em área urbana e utilizado para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural e que ainda esteja residindo no imóvel.
§ 1º A propriedade continuará em poder da administração pública, que concederá possuidor o direito de usar, fruir e dispor do direito objeto da referida concessão.
§ 2º O poder público tem obrigação de conferir a CUEM a todos os moradores que atendam aos requisitos da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, e que solicitem o reconhecimento de seu direito à moradia conforme estabelecido nesta Instrução Normativa.
(...)
Seção II
Do Objeto
Art. 6º Poderão ser objeto da CUEM os bens imóveis da União, exceto os imóveis funcionais, conforme estabelecido pelo art. 22-A, §1º, da Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998.
Parágrafo único. A Gerência Regional do Patrimônio da União poderá oficiar a Prefeitura solicitando que a área seja incluída no Plano Diretor da Cidade, ou que por meio de lei especial a área seja tratada como de interesse social ou outro instituto que garanta a função social do imóvel.
(...)
Art. 11. Para o fim de comprovação do preenchimento dos requisitos previstos nos arts. 1º e 2º, da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, o processo será instruído com os seguintes documentos:
I - para comprovação do domínio da União: matrícula em cartório de registro de imóvel - CRI, termo de incorporação, demarcação de LPM e/ou LMEO, decreto de desapropriação, auto de demarcação, discriminação administrativa, comprovação da inexistência de ação judicial que tenha por objeto a dominialidade da União;
II - para comprovação do tamanho do imóvel: planta de situação do imóvel, croqui, memorial descritivo ou certidão a ser fornecida pelo Poder Público Municipal, na forma do § 2º, art. 6º da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, que ateste, também, as especificações técnicas do imóvel;
III - para comprovação do tempo de posse: fotos aéreas, cadastros municipais, estaduais ou federais; matérias jornalísticas; publicações; estudos acadêmicos; boletos de cobrança emitidos por concessionárias de serviços públicos; correspondência ou recibo com indicação do endereço; registro escolar; carteira de vacinação; documento de entrega de mercadorias entre outros que contenha indicação de data e localização; ok
IV - para comprovação de inexistência de oposição: declaração do possuidor no corpo do requerimento que dá início ao processo; certidão da GRPU atestando inexistir reclamação administrativa ou ação possessória em relação à área no período aquisitivo;
V - não ser proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural: declaração de próprio punho feita pelo possuidor em seu requerimento inicial; e
VI - localização em área urbana para fins de moradia: certidão expedida pela prefeitura, atestando tratar-se de área urbana, indicando o uso do solo previsto em lei municipal e o uso efetivamente constatado.
§ 1º Em caso de dúvidas, a GRPU poderá consultar a Advocacia Geral da União - AGU quanto à existência, ou não, de ações possessórias, antes de expedir a certidão a que se refere o inciso IV deste artigo
§ 2º A relação de documentos de que trata este artigo é exemplificativa, podendo, desde que justificada, ser suprida por outros documentos que possam comprovar as informações exigidas.
Art. 12. A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM, de que trata esta Instrução Normativa, será formalizada por instrumento contratual celebrado entre a União e o(s) possuidor(es) da área.
Parágrafo único. O título conferido terá, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública e servirá para efeito de registro no Cartório de Registro de Imóveis, conforme disposto no art. 167, inciso I, item 37 da Lei nº 6.015 de 31 de dezembro de 1973.
Art. 13. Para elaboração do contrato de CUEM, a Gerência Regional do Patrimônio da União poderá utilizar o modelo constante no Anexo I da presente Instrução Normativa, adequando-o à realidade de cada caso.
grifos nossos
Posteriormente, com o advento da Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, ficaram estabelecidos os procedimentos utilizados na destinação de imóveis da União para regularização fundiária de interesse social, mediante o cumprimento do disposto na Instrução Normativa SPU nº 02, de 2007 na hipótese da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia CUEM, como se vê:
Art. 1º Esta Instrução Normativa disciplina os procedimentos utilizados na destinação de imóveis da União para regularização fundiária de interesse social e aplica-se à Secretaria do Patrimônio da União - SPU e às suas Superintendências, assim como a outros entes habilitados, mediante convênios e contratos, para o exercício das atividades nela estabelecidas, em cumprimento à legislação vigente.
(...)
Art. 8º No âmbito dos programas de regularização fundiária de interesse social em áreas da União poderão ser usados os seguintes instrumentos de destinação:
I - concessão de uso especial para fins de moradia - CUEM, nos termos da Medida Provisória nº 2220/2001, Lei nº 9.636/1998, Lei n° 10.257/2001 e IN SPU nº 02 de 23/11/2007
(...)
Seção I
Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM
Art. 11 A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia - CUEM será aplicada, como forma do reconhecimento do direito fundamental à moradia, ao ocupante que possuir como seu, por cinco anos, até 30 de junho de 2001, ininterruptamente e sem oposição, imóvel da União situado em área urbana, de até 250 metros quadrados, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural, conforme disposto no §1º do art. 183 da Constituição Federal e Medida Provisória nº 2.220/2001.
Art. 12. A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia deverá observar o disposto na Instrução Normativa SPU nº 02/2007, que dispõe sobre o procedimento para a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM e da Autorização de Uso em imóveis da União
(...)
Art. 37 Anteriormente à titulação administrativa, a Superintendência do Patrimônio da União deverá providenciar, durante a instrução processual, o seguinte conteúdo mínimo:
I - Portaria de Declaração de Interesse Público - PDISP, publicada no Diário Oficial da União;
II - Laudo de avaliação atualizada do imóvel, assinado por técnico habilitado, de acordo com os parâmetros estabelecidos na Instrução Normativa nº 1, de 02 de dezembro de 2014;
III - Nota Técnica circunstanciada e objetiva, que aborde a destinação e o instrumento proposto para a regularização fundiária da ocupação, sob aspectos fáticos, técnicos, jurídicos e de conveniência e oportunidade administrativa, evidenciando-se o atendimento do interesse público e o cumprimento da função socioambiental do imóvel;
IV - Despacho de dispensa de licitação, providenciando-se a publicação do extrato de dispensa ou inexigibilidade quando assim estabelecido pela lei nº 8.666/93
V - Portaria que autoriza a destinação do imóvel, adequada ao instrumento proposto e à situação específica, publicada no Diário Oficial da União
(...)
Art. 39 Os documentos e informações presentes no processo administrativo, além de comprovar o atendimento dos critérios gerais e específicos ao instrumento escolhido em cada caso, devem representar, o mais fielmente possível, a situação dominial, cadastral e urbanística-ambiental do imóvel objeto da ação de regularização fundiária.
Art. 40 Autorizada a destinação do imóvel pela autoridade competente, por meio da publicação da respectiva portaria, o processo administrativo será encaminhado para assinatura do contrato ou termo.
§ 1º Caso seja necessária qualquer alteração na minuta do termo ou contrato, posteriormente à autorização, as alterações e justificativas para sua realização deverão ser registradas no processo,
evidenciando-se não haver necessidade de nova consulta à autoridade que autorizou a transferência de direitos sobre o imóvel.
§ 2º Após a assinatura do contrato ou termo, deverá ser publicado seu extrato na imprensa
grifos nossos
De outro lado, no que diz respeito a competências e alçadas, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 autorizou os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar Contratos, após deliberação pelas instâncias superiores (art. 1º) e subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática de determinados atos administrativos:
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
X - concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) e a autorização de uso, nos termos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001; e
grifos nossos
Quanto à Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023 que instituiu regime especial de governança de destinação de imóveis da União, destacamos:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
(...)
IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
(..)
Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:
I - especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;
II - comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);
III - valor do imóvel obtido nos termos da IN SPU/ME Nº 67, de 2022, ou a que vier a substitui-la, quando obrigatório;
IV - detalhamento do imóvel, incluindo:
a) cópia da matrícula, quando houver;
b) geolocalização;
c) área do imóvel;
d) descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;
e) atual situação de ocupação do imóvel;
f) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e
g) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI ou se encontra-se, ou já participou, de processo de alienação por venda.
V - justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.
VI - comprovação individualizada do cumprimento dos requisitos necessários à destinação proposta, ou dispensa justificada nos termos previstos desta Portaria.
grifos nossos
Como visto, para o reconhecimento do direito à concessão de uso especial para fins de moradia, o processo deve estar devidamente instruído, conforme a legislação de regência e atos administrativos normativos acima apontados.
Cumprimento dos requisitos legais e normativos
No caso concreto, não logramos êxito em encontrar os seguintes documentos previstos nas normas aplicáveis à CUEM:
I - Instrução Normativa SPU nº 2, de 23de novembro de 2007:
b)matrícula em cartório de registro de imóvel (Art. 11, inciso I e artigo 12, § único);
b) comprovação da inexistência de ação judicial que tenha por objeto a dominialidade da União (artigo 11, inciso I)
c) comprovação de inexistência de oposição: declaração do possuidor no corpo do requerimento que dá início ao processo; certidão da GRPU atestando inexisti reclamação administrativa ou ação possessória em relação à área no período aquisitivo (artigo 11, inciso II);
II) Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014:
a - Portaria de Declaração de Interesse Público - PDISP, publicada no Diário Oficial da União (artigo 37, inciso I);
b) Despacho de dispensa de licitação, providenciando-se a publicação do extrato de dispensa ou inexigibilidade quando assim estabelecido pela Lei nº 8.666, de 1993 e Lei 14.133, de 2021 (artigo 37, IV)
c) - Portaria que autoriza a destinação do imóvel, adequada ao instrumento proposto e à situação específica, publicada no Diário Oficial da União (artigo 37, IV)
III) Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022
a) apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, a concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) e a autorização de uso, nos termos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001 (art. 5º, inciso X)
Deste modo, recomendamos que o Órgão assessorado verifique se todos os pressupostos normativos foram atendidos, antes de formalizar o instrumento de concessão de uso especial para fins de moradia.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela necessidade de complementação da instrução do processo, conforme as recomendações contidas neste Parecer, em especial aquelas presentes nos parágrafos sublinhados e grafados em negrito.
Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU.
Além disso, por força da alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020 devendo os autos retornarem a esta Consultoria Especializada para a continuidade do assessoramento jurídico.
São Paulo, 22 de novembro de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739151475202281 e da chave de acesso 7fafabb1