ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00297/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.021600/2023-66

INTERESSADOS: GABINETE SAV/GAB/SAV/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que institui Grupo de Trabalho - GT com o objetivo de discutir temas relevantes para a preservação do audiovisual com a finalidade de construir subsídios capazes de contribuir para o desenvolvimento da estratégia adequada para a implementação de medidas estruturantes no que concerne à salvaguarda do audiovisual. Ausência de óbices constitucionais ou legais. Observância das regras do Decreto nº 9.191, de 2017. Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as sugestões formais ora elaboradas.

 

I - RELATÓRIO

Trata-se de minuta de Portaria Ministerial, a ser firmada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, elaborada pela Secretaria do Audiovisual, que institui Grupo de Trabalho "com o objetivo de discutir temas relevantes para a preservação do audiovisual com a finalidade de construir subsídios capazes de contribuir para o desenvolvimento da estratégia adequada para a implementação de medidas estruturantes no que concerne à salvaguarda do audiovisual."

2. Nos autos do presente processo encontram-se a minuta de Portaria (SEI nº 1485085), a Nota Técnica nº 26/2023, bem como Relatório Final do Grupo de Trabalho de Preservação Audiovisual (SEI n. 1480258)

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da minuta de Portaria propriamente, enfatizando-se, primeiramente, o fundamento normativo maior para a competência da Ministra de Estado para expedir Portaria, a saber, o art. 87, parágrafo único, inciso I da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

10. Ato contínuo, a previsão de criação de grupos de trabalho encontra-se, dentre outros normativos, no art. 36 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, o qual “Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.”

Criação de colegiados

Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;        

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;       

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno;        

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;     

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;      

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados.      

§ 1º É vedada a divulgação de discussões em curso sem a prévia anuência do titular do órgão ao qual o colegiado esteja vinculado.

§ 2º É obrigatória a participação da Advocacia-Geral da União nos colegiados criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos de competência ou iniciativa do Presidente da República.

§ 3º A participação na elaboração de propostas de atos normativos terminará com a apresentação dos trabalhos à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões e poderão ser aceitos, no todo ou em parte, alterados ou não considerados pela autoridade ou pelos seus superiores, independentemente de notificação ou consulta aos seus autores.

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. [grifo nosso]

11. À luz do dispositivo supra, pois, veja-se o disposto na minuta de Portaria; quanto ao aspecto material, a instituição do Grupo de Trabalho pretende, nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 26/2023, o seguinte in verbis:

O Grupo de Trabalho possui o intuito de discutir temas relevantes para a preservação do audiovisual com a finalidade de construir subsídios capazes de contribuir para o desenvolvimento da estratégia adequada para a implementação de medidas estruturantes no que concerne a salvaguarda do audiovisual.  

Atualmente, a preservação do audiovisual no Brasil necessita de legislação específica que contemple a complexidade da área. Tendo em vista a relevância de reconhecer o audiovisual como parte integrante do patrimônio cultural brasileiro, assim como instrumento estratégico para o desenvolvimento da sociedade brasileira, inclusive na sua dimensão econômica, a  implementação de mecanismos capazes de contemplar a efetiva preservação do audiovisual vem ao encontro da recomendação da Unesco, do Programa Mercosul Audiovisual e das metas do Plano Nacional de Cultura. 

 A Recomendação sobre a Salvaguarda e Conservação das Imagens em Movimento – aprovada em outubro de 1980 pela UNESCO versa acerca da importância social, cultural, política e histórica das imagens em movimento e a urgência de sua preservação —indica, por exemplo, a criação de arquivos audiovisuais em países onde eles não existam e a criação de sistemas de depósito de obras audiovisuais por meio de medidas legais e administrativas

O Programa Mercosul Audiovisual (PMA), instaurado pela Reunião Especializada de Autoridades Cinematográficas e Audiovisuais do Mercosul (Recam), em 2009, inseriu a “conservação do patrimônio audiovisual da região” entre seus quatro objetivos centrais. Como consequência, foi elaborado o Plano Estratégico Patrimonial (PEP), finalizado no final de 2013, que afirma a preservação audiovisual como quarta coluna na construção de uma “política audiovisual progressista” e defende a valorização a memória e das imagens próprias dos países do Mercosul, bem como o fomento à diversidade na produção e consumo.

Em relação ao Plano Nacional de Cultural, destaca-se a meta 40, a qual prevê, disponibilizar na internet o acervo das instituições do Ministério da Cultura (MinC). Dessa maneira, o Ministério da Cultura expressa o compromisso de oferecer na internet, de forma livre e gratuita, o acesso a obras e bens que estão em domínio público, ou cuja divulgação foi autorizada pelos autores.

Além disso, a criação do Grupo de Trabalho é um passo importante para atender o compromisso do Ministério da Cultura com a preservação do audiovisual. Vale ressaltar, que neste novo contexto de retomada das políticas culturais, a criação da Diretoria de Preservação e Difusão do Audiovisual representa a importância do diálogo e da construção de normativos capazes de abarcar as necessidades do campo da preservação.

12. Importante consignar que a matéria a ser objeto de discussão pelo GT ora proposto vai ao encontro de ditame constitucional, em especial, ao antevisto no art. 215 da CF, senão, veja-se:

​ Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. 

13. No que concerne ao aspecto formal, a minuta deve resguardar consonância com as normas que regulam a elaboração de atos normativos, notadamente o já referido Decreto nº 9.191, de 2017 - assim que algumas sugestões serão a seguir elaboradas, quando da análise de cada articulado da proposta, senão, veja-se. 

14. Na parte preliminar, mister seja elaborada uma ementa; assim, sugere-se:

Institui Grupo de Trabalho - GT com o objetivo de discutir temas relevantes para a preservação do audiovisual

15. No preâmbulo, ao invés dos arts. 22 e 24 do Anexo I do Decreto nº 11.336/2023, acredita-se que se trata do art. 33, visto que aqueles trazem atribuições da Secretaria de Direitos Autorais e Intelectuais.  Ademais, sugere-se a aprosição da data do Decreto, por extenso.

16. O art. 1º apresenta, adequadamente, o objeto do ato. Apenas se sugere a compatibilização dos verbos da ementa e deste artigo - se será "instituir" ou "constituir".

17. O art. 2º traz a competência do GT; sugere-se, para maior clareza:

Art. 2º Compete ao Grupo de Trabalho discutir temáticas relacionadas à preservação do audiovisual e propor orientações para a elaboração das medidas estruturantes à salvaguarda do audiovisual.

18. O art. 3º apresenta a composição e a organização do GT.

19. O atual art. 11, na verdade, seria o art. 4º - logo, há que se renumerar. Este artigo prevê a possibilidade de que sejam convidados outros órgãos e instituições para contribuir para o debate.

20. Sugere-se, ainda, a inclusão de algum articulado para contemplar o antevisto no §4º art. 36 do Decreto nº 9.191, de 2017, a saber: "A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada."

21. O art. 12 - que se trata de art. 5º - prevê apresentação de relatório final; e o art. 13 - que se trata de art. 6º, antevê o prazo de vigência do GT.

22. Sobre a vigência do ato - art. 6º - uma vez que não se trata de um ato normativo propriamente (mas de efeito concreto), entende-se despicienda a previsão de vacatio legis, restando válida, pois, a previsão de que entrará em vigor na data da publicação. 

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III - CONCLUSÃO

23. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Portaria que institui o Grupo de Trabalho ccom o objetivo de discutir temas relevantes para a preservação do audiovisual, observadas as sugestões formais acima elaboradas, após o que o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra de Estado da Cultura. 

Brasília, 27 de novembro de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400021600202366 e da chave de acesso e600f728