ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA NO MINISTÉRIO DA CULTURA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA NO MINISTÉRIO DA CULTURA
PARECER nº 304/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU
PROCESSO nº 01400.022416/2023-33
INTERESSADA: Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas
ASSUNTO: Ato normativo. Vigência e aplicabilidade.
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTROLE.
I - Instrução normativa nº 5/2018/MinC, que estabelece procedimentos para aplicação do ressarcimento ao erário mediante ações compensatórias de interesse público, previstas no § 2º do art. 72 da Lei nº 13.019/2014 - Marco Regulatório das Parcerias com Organizações da Sociedade Civil - MROSC.
II - Consulta acerca da legalidade, vigência e aplicabilidade da norma.
III - Norma em vigor e plenamente aplicável não apenas às parcerias do MROSC, como também aos termos de compromisso cultural da Lei nº 13.018/2014 (Política Nacional de Cultura Viva), aos termos de execução cultural derivados da Lei Complementar nº 195/2022 (Lei Paulo Gustavo) e da Lei Aldir Blanc 2 (Lei nº 14.399/2022), e ainda aos termos de parceria de que trata a Lei nº 9.790/1999.
IV - Recomendação de atualização da Instrução Normativa nº 5/2018/MinC, para refletir o devido alcance necessário em face das legislações específicas atualmente em vigor.
Sra. Consultora Jurídica,
Cuidam os presentes autos de consulta formulada pela Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SGPTC) por meio do Ofício nº 609/2023/CGPTC/SE/MinC (doc. SEI/MinC 1492455). No documento, o Subsecretário requer orientações acerca da vigência e aplicabilidade da Instrução Normativa MinC nº 5/2018, que estabelece os parâmetros e o rito para aplicação do ressarcimento ao erário mediante ações compensatórias de interesse público, previstas no § 2º do art. 72 da Lei nº 13.019/2014.
De modo específico, sob a justificativa de necessidade de alinhar as práticas correntes da SGPTC com os ditames legais vigentes, solicita-se esclarecer se:
A título preliminar, esta Consultoria Jurídica solicitou ao Gabinete da Ministra informações quanto à eventual publicação de ato que tivesse revogado a Instrução Normativa MinC nº 5/2018, a fim de certificar-se quanto à sua vigência, o que foi respondido por meio do Ofício nº 4494/2023/GM/MinC (SEI/MinC 1522546), informando não ter localizado a publicação de qualquer ato que tenha alterado ou revogado, tácita ou expressamente a referida instrução normativa.
É o relatório. Passo à análise.
Uma vez que não tenha havido alteração ou revogação, tácita ou expressa, da norma em questão por ato ministerial superveniente, há de se considerá-la em pleno vigor em todos os seus termos, até mesmo porque a legislação hierarquicamente superior a ela relacionada também não sofreu quaisquer alterações que pudessem resultar em revogação tácita ou impor restrição em sua interpretação literal. Portanto, pode-se responder afirmativamente aos dois primeiros questionamentos formulados pela SGPTC.
Com relação ao terceiro questionamento, é relevante considerar que o regramento do Marco Regulatório das Parcerias com Organizações da Sociedade Civil (MROSC) que autoriza o ressarcimento de dano ao erário por meio de ações compensatórias e fundamenta a Instrução Normativa MinC nº 5/2018 também está presente na legislação de regência de outros instrumentos de parceria similares, a saber:
É importante destacar que o Decreto nº 11.453/2023, que consolidou em um único ato normativo as disposições gerais sobre os mecanismos de fomento do sistema de financiamento à cultura, estabeleceu um regime jurídico uniformizado para os instrumentos disponíveis para a celebração de parcerias de fomento à cultura com organizações da sociedade civil, aplicando-se não apenas às políticas e programas acima descritos, mas também a outras políticas públicas culturais formuladas pelos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Cultura – SNC (Decreto nº 11.453/2023, art. 2º).
No que tange especificamente ao fomento direto (Decreto nº 11.453/2023, arts. 6º e 7º) – seja aquele executado diretamente pelo governo federal; seja aquele executado por entes subnacionais por meio de transferências voluntárias ou obrigatórias – o art. 34 do decreto prevê expressamente a possibilidade de adoção de medidas compensatórias para regularização de prestações de contas dos termos de execução cultural, instrumentos celebrados para a execução de projetos de ações culturais (análogos aos instrumentos do MROSC) e apoio a espaços culturais (similares ao termo de compromisso cultural da PNCV), sendo utilizados de forma residual para as parcerias da Lei Paulo Gustavo e para as parcerias da PNAB que não sejam executados pelos tradicionais instrumentos do MROSC e PNCV. Além disso, o art. 22 do decreto também ressalta que, além dos instrumentos do MROSC, da PNCV e do termo de execução cultural, outros instrumentos específicos que venham a ser instituídos por legislação estadual ou municipal também podem ser utilizados para fomento direto à cultura e adotar regras de prestações de contas uniformizadas com as do Decreto nº 11.453/2023, inclusive no que tange a ações compensatórias.
No que diz respeito ao fomento indireto, o parágrafo único do art. 51 do Decreto nº 11.453/2023 estabelece que os procedimentos de prestação de contas serão detalhados pelo Ministério da Cultura em ato próprio que observe o disposto nos arts. 29 a 34, inclusive no que se refere a ações compensatórias. A Instrução Normativa MinC nº 1/2023, por seu turno, prevê a possibilidade de adoção de medidas compensatórias dentro do prazo de execução do projeto, quando identificadas irregularidades durante seu monitoramento (art. 50, § 5º), ou após a decisão definitiva de reprovação da prestação de contas e aplicação da penalidade de inabilitação (art. 75 e art. 70, § 3º). Embora os procedimentos específicos para parcelamento de débito ou ações compensatórias possam estar previstos diretamente na instrução normativa que rege o fomento indireto, nada impede que sejam objeto de regulamento específico, como previsto no art. 75 da referida instrução normativa.
Por fim, é relevante mencionar ainda a possibilidade de adoção de medidas compensatórias em termos de parceria que sejam celebrados com entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) na forma da Lei nº 9.790/1999 e do Decreto nº 3.100/1999. Na ausência de disposições específicas, tanto na lei quanto no decreto, quanto à forma de prestação de contas e ressarcimento de eventuais danos na execução de tais parcerias, é possível que o ministério estabeleça regulamentos específicos para os termos de parceria que sejam celebrados sob sua competência. Conforme disposto no § 2º do art. 10 da Lei nº 9.790/1999, os termos de parceria são modelados e celebrados essencialmente com base em controle de metas e resultados a serem atingidos dentro de cronogramas com prazos certos, não relacionados com a execução financeira de despesas, mas com um cotejo anual entre as metas propostas e os resultados alcançados (art. 15-B). O Decreto nº 3.100/1999, por sua vez, estabelece em seu art. 12 que a prestação de contas de termos de parceria se dá, entre outros documentos, por meio da apresentação de relatório anual comparativo entre metas e resultados, e demonstração dos resultados da OSCIP no exercício, o que permite eventuais ações compensatórias com base em tais parâmetros, desde que devidamente previstas no instrumento celebrado, analisadas pela comissão de avaliação do instrumento e aprovadas pelo Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC), nos termos do art. 11, § 1º, da Lei nº 9.790/1999 e do art. 17, § 1º, do Decreto nº 3.100/1999.
Diante de todo o exposto, em resposta aos questionamentos "a", "b" e "c" da SGPTC, conclui-se que a Instrução Normativa MinC nº 5/2018 encontra-se em vigor e é plenamente aplicável a todos os instrumentos de fomento direto à cultura (acordos de cooperação, termos de fomento, termos de colaboração, termos de compromisso cultural e termos de execução cultural, entre outros eventualmente previstos em legislação estadual ou municipal específica), bem como ao mecanismo de fomento indireto por meio de incentivos fiscais de que trata a Instrução Normativa MinC nº 1/2023, e ainda aos termos de parceria celebrados com entidades qualificadas como OSCIP com base no Decreto nº 3.100/1999. Nesta última hipótese, em resposta ao questionamento "e", entende-se que a compensação não precisa seguir o formato estabelecido na IN nº 5/2018, dadas as peculiaridades dos termos de parceria, podendo ser previstas compensações de metas de um exercício para o outro, durante a vigência da avença ou mediante prorrogação. No entanto, é necessário haver cláusula específica no instrumento celebrado.
E assim sendo, em resposta ao questionamento "d", recomenda-se que o texto da Instrução Normativa MinC nº 5/2018 seja atualizado para refletir o devido alcance necessário em face das legislações específicas atualmente em vigor, apresentando-se para tanto, em anexo, proposta de instrução normativa a ser editada pela Ministra de Estado da Cultura.
À consideração superior.
Brasília, 4 de dezembro de 2023.
OSIRIS VARGAS PELLANDA
Advogado da União
Coordenador-Geral Jurídico de Políticas Culturais
Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br por meio do Número Único de Protocolo (NUP) 01400022416202333 e da chave de acesso 7ef5fc28