ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO ESTRATÉGICO

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA BAHIA (SPU/BA)

Por meio do OFÍCIO SEI Nº 131349/2023/MGI (SEI 38337575), a Consultoria Jurídica da União no Estado da Bahia (CJU/BA) solicita uniformização nos seguintes termos:

O Despacho SEI 37984398 faz referência ao PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (SEI 38131193), relaciona 4 NUPs (abaixo enumerados) cujos imóveis têm em comum a situação de se situarem “dentro do raio de 1.320m em torno das fortificações ou estabelecimentos militares”, e explicita as seguintes informações:

Constam dos autos disponíveis para consulta por link de acesso ao SEI (seq. 1 - https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3013408&infra_hash=84f9540e6db2989ee96df7b166d0b9fc), os seguintes documentos:

SEI 38110151 a 38130764: plantas elaboradas com vistas a elucidar a localização dos imóveis nelas identificados;

SEI 38119414: PARECER/AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005, exarado no NUP 00432.000085/2004-88, que rechaça a “tese da sucessão histórica dos bens da coroa portuguesa” , e manifesta o entendimento de incluírem-se no domínio da União os terrenos adjacentes aos antigos e novos fortes, dentro do perímetro de 33 metros (15 braças), por força do disposto no art. 1º do Decreto-Lei nº 3.437, de 1941 (sob os localizados na radial de 1320 metros / 600 braças, incidiria servidão administrativa);

SEI 38131193: PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/ECJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, exarado no NUP 05080.019795/1954-12, em que consta o entendimento de que o fato de constar da matrícula tratar-se de “terreno foreiro à União federal” é fundamento para se considerar a dominialidade da União (cfr. art. 20, I da Constituição e art. 1º, I do Decreto nº 9.760/1946).

No bojo do NUP 05080.019795/1954-12, foi exarado o DESPACHO n. 00118/2023/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 10 de outubro de 2023, que faz referência a outros dois NUPs (19739.143265/2022-19, 10580.008586/1998-63) e solicita a não movimentação de casos análogos até o posicionamento final desta e-CJU/Patrimônio.

O NUP 19739.143265/2022-19 foi objeto do PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, segundo o qual “a matrícula no Registro Geral de Imóveis descrevendo o bem como "terreno nacional interior" é documento suficiente para comprovar a propriedade da União sobre o imóvel”.

Já o NUP 10580.008586/1998-63 foi objeto do PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que enfatiza a competência apuratória da SPU quanto a validade dos registros apresentados e contém entendimento de que “o mero registro, por si só, não confere a propriedade”.

Em atenção à COTA n. 00001/2023/NUCJUR-EST/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (seq. 2), foram disponibilizados links de acesso externo aos seguintes processos (seq. 3):

(https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3015136&infra_hash=f0ebd1f2fe9db228553525f9802c0546) – Processo referente a imóvel matriculado sob o nº 28899 (vide Nota Técnica SEI nº 31653/2023/MGI – SEI 36890444), foi objeto do PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 02/10/2023 (SEI 37836591), e de Mandado de Segurança nº 1094579-43.2023.4.01.3300, impetrado por Julio Cesar dos Santos Barbosa em face de suposta omissão do Sr. SPU/BA quanto ao fornecimento de declaração acerca da dominialidade privada (SEI 38708145), cuja resposta foi encaminhada à PRU1, por meio do OFÍCIO SEI Nº 143238/2023/MGI (SEI 38785554).

Inicialmente, incumbe-nos registrar que, com vistas à solução definitiva dos casos trazidos como exemplos e à adequada uniformização de atendimentos, foram analisados os 5 NUPs cujo acesso ao SEI foi disponibilizado para consulta (vide TERMO n. 00232/2023/CJU-BA/CGU/AGU – seq. 03), e 2 NUPs (0580.008586/1998-63 e 05080.019795/1954-12) a eles correlatos mas com identificação diversa no SAPIENS, fato que justifica a dilação do prazo de emissão da presente manifestação jurídica e demanda esclarecimentos quanto a essa divergência de numeração, e acerca da não juntada ao SEI do PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 19739.143265/2022-19), de 30/08/2023.

Quanto à sistemática adotada, optou-se pela divisão do parecer em dois tópicos de uniformização e quatro tópicos específicos para cada processo, nos termos a seguir.

II.1. Presunção Relativa de Dominialidade da União de Imóveis que contêm em suas matrículas imobiliárias a informação de "Terreno Foreiro à Fazenda Nacional" ou "Terreno Nacional Interior". Fato suficiente para se considerar legal a incorporação do imóvel ao patrimônio da União.

Em um primeiro momento há que se pontuar que inexiste divergência entre os entendimentos consignados no PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e no PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. O que ocorre é que ditos pareceres se debruçaram sobre casos concretos diversos, e, consideradas as circunstâncias de cada um dos casos, cada um dos pareceristas houve por bem enfatizar diferentes aspectos de um mesmo tema.

Por meio do PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 02/10/2023, o Advogado da União Ricardo Coutinho Alcântara Costa assim se manifesta:

De fato, conforme lição de Maria Helena Diniz[1], o efeito básico do registro de imóveis é o constitutivo (vide art. 1245 do Código Civil). Além desse efeito, tem-se os de: I) publicidade; II) legitimidade do direito do proprietário; III) força probante, etc.

Tais efeitos foram muito bem minudenciados no PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 30/08/2023, em que o Advogado da União Luis Eduardo Nogueira Moreira esclarece:

O exemplo dado no último parágrafo citado bem demonstra quão desarrazoado seria cogitar a emissão de “declaração de não dominialidade da União” pelo simples fato de não se “identificar de forma explícita e categórica a fundamentação legal ou motivação para o imóvel ser ter sido incorporado ao domínio da União”; ou, pior: a partir de especulação da “eventual possibilidade dos imóveis terem sidos equivocadamente considerados de domínio da União com fundamento no art. 2º do Decreto-Lei 3.437/1941”.

É importante assinalar que o PARECER AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005 se limitou à análise de caso concreto, relativo a imóvel específico objeto de demanda judicial, e que de seu conteúdo não é possível identificar a eventual existência de matrícula e/ou de seu teor. Ainda que se entenda pela correção dos entendimentos jurídicos nele consignados[2], absolutamente temerária a sua utilização para emissão de “declaração de não dominialidade da União”, declaração essa que teria o condão de endossar interesse particular quanto ao eventual reconhecimento de aquisição por usucapião.

Como asseverado no PARECER Nº 0956/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 50800.197968/22-72), que também cuidou de situações em que a SPU/BA tinha dúvidas quanto a dominialidade da União:

Por óbvio, o entendimento acima não visa afastar a observância do princípio da legalidade pela Administração. O que se advoga é que a legalidade do registro já foi avaliada pela autoridade competente para tanto: o registrador, que, em atenção à delegação expressamente prevista na Constituição de 1988 (vide art. 236) e considerado título oportunamente apresentado (vide art. 196 e seguintes da Lei de Registros Públicos – Lei nº 6.015/1973[3]), pratica o ato registral. Nesse sentido, a lição verbis[4]:

Sabe-se, tal como asseverado no PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que “o mero registro, por si só, não confere a propriedade”. No entanto, ele estabelece uma presunção relativa de propriedade, afastável por meio da ação própria ou cancelamento pelo registrador. É conferir:

Registre-se a propósito da regra do art. 1247 do Código Civil e tendo em vista o inafastável princípio da segurança jurídica, que a pretensão à retificação ou anulação do registro está sujeita à prescrição (v. art. 189 do Código Civil).

Assevere-se, outrossim, que a Lei de Registros Públicos expressamente prevê, em seu art. 243, que “a matrícula do imóvel promovida pelo titular do domínio direto aproveita ao titular do domínio útil, e vice-versa”. A regra tem especial importância nos casos de bens da União submetidos ao regime de aforamento, que, como sabido, são no mais das vezes registrados pelo particular, e põe fim a qualquer controvérsia acerca da dominialidade da União nos casos de imóveis registrados como "Terreno Foreiro à Fazenda Nacional".

Salvo melhor juízo, solução idêntica há que se dada à hipótese de imóveis registrados por iniciativa do particular apenas com a informação de corresponder a fração ideal de “Terreno Nacional Interior”, tal como se deu no NUP 05080.019795/1954-12, objeto do PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, cujo exame mais detalhado se dará no tópico seguinte.

Por ora, incumbe-nos assinalar que, conforme posicionamento consolidado no âmbito da unidade Central da SPU e expresso na cartilha elaborada em 2010 com o título “Orientações para a Destinação do Patrimônio Da União”, a nomenclatura “nacional interior” pode ser referir aos terrenos alodiais da União, e sua utilização não se restringe aos terrenos nacionais interiores localizados em ilha. Cita-se:

Isto posto, convém apenas esclarecer – haja vista a citação pelo PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU do Enunciado nº 496 das Súmula do STJ, segundo o qual “os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União” (DJ-e de 13/08/2012) – que a razão de ser desse enunciado é a de que a propriedade da União sobre os bens arrolados no art. 20 da Constituição decorre do próprio Texto Constitucional e afasta a presunção relativa do domínio privado com base em registro feito de forma irregular, não sendo sequer necessário o ajuizamento de ação própria pela União para anulação dos registros de propriedade de terceiros.

Não é demais repisar que a aquisição do patrimônio imobiliário público pode se dar com base em títulos causais cujo aperfeiçoamento da aquisição demanda anotação no Serviço Registral competente, mas também pode derivar de disposição constitucional e/ou legal.

Quanto a essa última forma de "aquisição", dignas de referência as seguintes lições de Floriano de Azevedo Marques Neto[5], a propósito da peculiar “constituição do domínio estatal no Brasil”:

A importância da Lei nº 601/1850 (também conhecida como “Lei das Terras”) e a sua utilização como marco para a definição da legalidade de eventuais títulos apresentados como prova de propriedade privada já foi objeto de estudo aprofundado pelo PARECER Nº 0956/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 50800.197968/22-72 – vide parágrafo 21 e seguintes), que deu ensejo à edição da ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 05/2022, de cujo inteiro teor se destacam os seguintes entendimentos, também aplicáveis aos “próprios nacionais” [6], expressão sinônima a “terrenos nacionais interiores”:

Consta do PARECER Nº 0956/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU citação do PARECER n. 00162/2010/DECOR/CGU/AGU (NUP 00416.004400/2009-45), que, se referindo à regra do § 2º do art. 3º, § 2º do Decreto-Lei nº 2.398/1987[7], bem avalia a importância da inscrição do bem no registro do patrimônio da União e os efeitos dessa inscrição perante o particular e os Cartórios de Registro de Imóveis, e conclui no sentido da:

Ora, se o registro da dominialidade no cadastro da SPU tem esse necessário efeito legal, idealizado pelo legislador justamente em razão das notórias dificuldades de identificação de gestão do patrimônio da União[8] e da necessária parceria que deve ser buscada junto aos Cartórios de Registro de Imóveis, nos parece NÃO AUTORIZADA QUALQUER AÇÃO POR PARTE DO GESTOR LOCAL QUE IMPORTE O CANCELAMENTO RIP (Registro Imobiliário Patrimonial), ante, inclusive, a inexistência de delegação para tanto (vide art. 46 do Anexo I do Decreto nº 11.437/2023[9], e a falta de regramento nesse sentido no Regimento Interno da SPU, na Portaria SEDDM/ME nº 12.485/2021 e na Portaria SPU/ME nº 8.678/2022).

Nos casos em que indevidamente realizado esse cancelamento de RIP e/ou a emissão de “declaração de não dominialidade” pela SPU/UF (como os 3 referidos como exemplo pela SPU e cuja análise individual se dará em tópico serpado), deve-se promover a invalidação de dito cancelamento e/ou declaração, e de eventuais atos a eles correlatos (cfr. art. 53 da Lei n. 9.784/1999), observados os princípios do contraditório e da ampla defesa e os efeitos decorrentes da aplicação da regra do art. 54 da Lei de Processo Administrativo (Lei n. 9.784/1999) [10].

Quanto às solicitações dos Cartórios de Registro de Imóveis noticiadas no Despacho SEI 37984398, recomenda-se a resposta com a confirmação da propriedade da União, nos termos constantes no respectivo registro (cfr. art. 252 da Lei n. 6.015/1973 c/c art. 1245, § 2º do Código Civil e argumentos tecidos neste tópico).

Ante o exposto e em resposta OFÍCIO SEI Nº 131349/2023/MGI (SEI 38337575), propõe-se a edição da seguinte Orientação Normativa:

PATRIMÔNIO DA UNIÃO. EXISTÊNCIA DE MATRÍCULAS IMOBILIÁRIAS COM A INFORMAÇÃO DE SE TRATAR DE “TERRENO FOREIRO À FAZENDA NACIONAL”, “TERRENO NACIONAL INTERIOR” OU “PRÓPRIO NACIONAL”. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE, INCLUSIVE NA HIPÓTESE DE INEXISTÊNCIA DE RIP. RECOMENDAÇÃO QUANTO A NÃO EMISSÃO DE “DECLARAÇÃO DE NÃO DOMINIALIDADE DA UNIÃO” E/OU “CANCELAMENTO DE RIP”, SOB PENA DE EVENTUAL RESPONSABILIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO GESTOR LOCAL.

1. A informação em matrícula imobiliária de se tratar de “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior” ou “próprio nacional”, ou de qualquer outro elemento que possa levar à conclusão de que a União é a proprietária do imóvel goza de presunção relativa de veracidade, afastável apenas na hipótese de cancelamento do registro (art. 252 e 253 da Lei n. 6.015/1973 c/c art. 1245, § 2º do Código Civil).

2. O registro dessas informações na matrícula é prova suficiente da propriedade da União e da observância do princípio da legalidade (v. art. 405 do Código de Processo Civil), cuja verificação já foi objeto do devido exame pelo registrador, autoridade competente para tanto (v. art. 236 da Constituição Federal e Lei nº 8.935/1994).

3. O desconhecimento atual da origem da propriedade pública referida na matrícula NÃO AUTORIZA o gestor local praticar atos que importem o cancelamento de um RIP e/ou emissão de declaração de não dominialidade da União, ainda que o imóvel não esteja devidamente cadastrado nos sistemas da SPU. A prática de tais atos está sujeita à invalidação (vide Lei n. 9.784/1999) e à eventual responsabilização administrativa do agente (vide Lei n. 8.112/1990).

4. A existência de matrícula imobiliária com informações que possam levar à conclusão de que a União é proprietária do imóvel (v.g.: uso das expressões “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior”), aliada ao disposto no art. 1º, I do Decreto-Lei n. 9.760/1946 e no art. 20 da Constituição Federal é fundamento suficiente para a incorporação do imóvel ao patrimônio da União, sendo desnecessárias maiores verificações pela SPU/UF, ressalvada a existência de orientação complementar pelo órgão central da SPU, devidamente demonstrada nos autos (vide art. 46 do Anexo I do Decreto nº 11.437/2023).

Referência: PARECER Nº 0004/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 19739.157659/2023-35)

O PARECER/AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005 (NUP 00432.000085/2004-88), debruçando-se sobre o tema “da regência normativa sobre terrenos ao redor dos fortes e fortalezas”, elucida:

Estamos de acordo com a tese de permanência de vigência do Decreto nº 3.437/1941 acima citada e, salvo melhor juízo, os pareceres exarados no âmbito desta e-CJU/Patrimônio, aí incluído o PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 05080.019795/1954-12), não se manifestaram em sentido diverso.

O que ocorre é que, partindo de uma interpretação equivocada do PARECER/AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005 (NUP 00432.000085/2004-88), a SPU/BA efetivou o cancelamento de RIPS e/ou a emissão de declaração de não dominialidade da União de imóveis cuja origem de dominialidade pública seria atualmente desconhecida, mas que são especificados no registro imobiliário como “terreno foreiro à Fazenda Nacional” ou “terreno nacional interior”.

Tal como reconhecido expressamente no parágrafo 29 do PARECER/AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005 acima citado, e implicitamente nas regras da alínea “a” do art. 2º do Decreto nº 3.437/1941 e da alínea “a” do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760/1946[11], a União pode (por razões diversas, dentre as quais se destaca o registro imobiliário) deter a propriedade de imóveis localizados na circunferência de 1.320 metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares. Se não pudesse, totalmente inúteis e despropositadas seriam as regras que tratam do aforamento de imóveis da União localizados nessas áreas!

Como já esclarecido no PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, no PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e no tópico II.1 desse parecer, a existência de matrícula imobiliária com informações que possam levar à conclusão de que a União é proprietária do imóvel (v.g.: uso das expressões “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior”) É PROVA suficiente da propriedade da União (v. art. 405 do CPC), e da observância do princípio da legalidade, cuja verificação já foi objeto do devido exame pelo registrador, autoridade competente para tanto, na forma do art. 236 da Constituição Federal c/c a Lei nº 6.015/1973 e a Lei nº 8.935/1994.

Esclareça-se, por oportuno, que o PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU cuidou de caso concreto excepcional, em que há mais de 6 anos, em 19/06/2017, fora efetuado o cancelamento do RIP "3849 0003360-68 e 37 derivados", todos localizados no Edifício Kennedy, à "Rua Presidente Kennedy, 84" (vide Despacho SEI 37984398 e NUP 10580.008586/98-81) e partiu da premissa de que devidamente apurada a ilegalidade da incorporação ao patrimonío da Uniao. Com efeito, nele expresso:

Registre-se, por outro lado, a necessidade de correção de pequeno equívoco constante do parágrafo 15 do PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 05080.019795/1954-12), que, sem embargo, não tem qualquer relevância para a solução da presente consulta.

Com efeito, o PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU assim articula:

Como se lê, o parágrafo 14 acima citado é claro quanto à adoção do incontornável entendimento de que o “fato de constar na matrícula imobiliária a informação de que se trata de terreno Foreiro à Fazenda Nacional”, é “justificativa e fundamentação legal para que o imóvel seja considerado como de domínio da União conceituado como Terreno Nacional Interior”.

O subsequente raciocínio desenvolvido no parágrafo 15 foi construído apenas para corroborar dito entendimento. E seu único equívoco se funda no esquecimento de que a definição da “faixa de segurança” de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias[12] foi alterada com o advento das Leis nº 13.240/2015 e nº 13.465/2017. Por esta última, a Lei nº 9.636/1998 passou a prever que:

Feito esse esclarecimento, reitera-se que o PARECER/AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005 foi exarado quando do exame de caso concreto, relativo a imóvel localizado à “a Rua Direta de Santo Antônio, n.º 20, Apto. 102”, objeto de ação de usucapião, e de registro e RIP não informados. Em momento algum dito parecer emitiu recomendação para cancelamento de RIPs ou emissão de certidão de não dominialidade da União, mormente nos casos em que verificada a existência de matrícula aberta contendo a informação de se tratar de terreno foreiro à Fazenda Nacional ou Nacional Interior.

Isto posto e com vistas a evitar novos equívocos, sugere-se a inclusão, na proposta de Orientação Normativa tratada no tópico II.1, do seguinte item:

5. O PARECER/AGU/CGU/NAJ/BA/Nº 0095/2005 foi exarado quando do exame de caso concreto e limitou-se a demonstrar a vigência do Decreto nº 3.437/1941, cuja regra da alínea “a” de seu art. 2º, a exemplo da regra da alínea “a” do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, implicitamente reconhece a possibilidade de existência de imóveis da União localizados na circunferência de 1.320 metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares, regulando seu eventual aforamento.

b) Documentos SEI 34390493, dentre os quais se destaca Certidão datada de 16/02/2023, que faz referência ao NUP 19739.100045/2023-81 e a imóvel localizado à Rua Conselheiro Pedro Luiz, nº 117, bairro Rio Vermelho, município de Salvador/BA, e certifica que “o imóvel correspondente ao endereço em epígrafe, está conceituado como ALODIAL, portanto, não pertence ao acervo patrimonial da União, conforme preceitua o Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946”;

d) Matrícula nº 17675, de 17/09/1982, em que consta como identificação do imóvel: "domínio útil de um terreno foreiro à Fazenda Nacional" (SEI 37085902);

f) OFÍCIO SEI Nº 104443/2023/MGI, encaminhado à PFN/BA, contendo solicitação de não inscrição de débito em dívida ativa (SEI 37273355);

g) PARECER n. 00787/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 10/2023, que trata do caso concreto, em que identificado o NUP 05080.019795/1954-12 (SEI 37830924).

O parágrafo 17 acima citado reproduz orientação geral constante inclusive do atual site do Ministério da Economia[13], que, no entanto, deve ser temperada pela noção de que possível a existência de terrenos "alodiais" (no sentido de não caracterizados como da marinha, marginais ou acrescidos e alienáveis ) da União, como visto no tópico II.1 (vide parágrafo 23).

Com vistas a evitar novos equívocos, recomenda-se à SPU/BA que se ABSTENHA de emitir declarações sobre quaisquer RIPs sob sua administração caracterizando-os como "alodiais" e disso concluindo que "não pertence ao acervo patrimonial da União".

Haja vista a declaração já realizada no âmbito do NUP 19739.100045/2023-81 (vide SEI 34390493, p. 9), com base na qual o interessado pleiteia inclusive o cancelamento de cobranças (SEI 34417700), DEVE o consulente cientificar o interessado do equívoco cometido, e informar que conforme a expressa identificação da matrícula nº 17675 (SEI 37085902) e a regra do art. 243 da Lei de Registros Públicos, o imóvel cadastrado sob o RIP 3849 0004470-56 É de propriedade da União, na forma do art. 1º, I do Decreto-Lei nº 9.760/1946 c/c art. 20, I da Constituição Federal. Dita informação deve ser repassada também ao Cartório competente.

Ato contínuo, orienta-se a retomada dos procedimentos necessários para a formalização de novo instrumento regulando o aforamento ao atual titular do domínio útil, e a cobrança de foros e laudêmios eventualmente devidos.

Trata-se de caso relativo a imóvel cadastrado sob o RIP 3849 0006752-70, cancelado em 12/09/2022.

O processo foi submetido à apreciação da respectiva Consultoria Jurídica questionando se “o fato de constar na matrícula imobiliária a informação de que se trata de terreno Nacional Interior, torna-se uma justificativa e fundamentação legal para que o imóvel seja considerado como de domínio da União”, o qual foi respondido de forma positiva pelo multicitado PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, cuja juntada ao SEI deve ser imediatamente providenciada.

Do inteiro teor do processo disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3015895&infra_hash=1fc000894b86faf8e14ce810b8bd2c31), destacam-se os seguintes documentos:

a) Requerimento inaugural do processo, datado de 01/07/2022, com identificação da matrícula nº 13916 (SEI 27450420);

b) Despacho SEI 27644772:

1. Foi elaborada a planta do imóvel, e informo que o imóvel em tela, está situado DENTRO de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno do Quartel de Amaralina, e FORA da faixa de 33,00m (Limbo) em torno das fortificações e estabelecimentos militares.

2. O imóvel em questão não está incluído entre os bens imóveis da União, descritos nos incisos III, IV e VII, do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e nos itens a, b, c e d, do Art. 1º, do Decreto-Lei nº 9.760/1946, e também não faz parte do acervo de imóveis da Ex-RFFSA.

c) Certidão SEI 28145980, datada de 09/2022 (cópia também constante do Anexo SEI 31004323, fato que aponta o conhecimento do interessado):

Processo nº: 19739.143265/2022-19

Interessado(a): JOSÉ MARTINS FIGUEIREDO NETO

Endereço: AVENIDA CONSELHEIRO PEDRO LUIZ, N° 115, RIO VERMELHO, SALVADOR, BAHIA

1. Certifico, para os devidos fins, que o imóvel correspondente ao endereço em epígrafe está conceituado como TERRENO ALODIAL, com 125,00 m², conforme Planta de Localização e Dominialidade de código verificador 27529082 e código CRC 2A5762A4.

2. Face o exposto, conclui-se que o imóvel não pertence ao acervo patrimonial da União, conforme preceitua o DECRETO-LEI n° 9.760, de 05 de setembro de l946.

d) Despacho SEI 31006912, com o seguinte conteúdo “O cartório solicita segunda via da certidão informando se houve resgate de enfiteuse ou se o imóvel nunca pertenceu a União”.

e) Espelho do RIP 3849 0006752-70, com informação de seu cancelamento (SEI 33278052);

f) Certidão 33979321, de 12/05/2023, de novamente caracteriza o imóvel como “terreno alodial” e conclui que ele não pertence ao acervo patrimonial da União;

g) Nota Técnica SEI nº 25758/2023/MGI (SEI 35979314):

2. O referido imóvel situado na Rua Pedro Luiz, 115, Rio Vermelho, Salvador, Bahia, encontrava-se cadastrado sob REGIME DE OCUPAÇÃO através do RIP 3849 0006752-70 com área total e da União de 125,00m2, através do processo administrativo 50-80-019449-78, conceituado como Terreno Nacional Interior, tudo através do processo 50-80-019449-78.

3. O termo Nacional interior é uma terminologia utilizada para definir todos os imóveis que não são caracterizados como: Acrescido de Marginal de Rio, Acrescido de Marinha, Marginal de Rio, Marginal de Rio com Acrescido, Marinha, Marinha com Acrescido, Projeção sem Plataforma Continental ou Terra Indígena, ou seja, é a conceituação adotada para todo o bem de domínio da União que esteja além dos limites dos Terrenos de Marinha ou dos Terrenos Marginais, no sentido do continente. É uma conceituação comumente aplicada em terrenos situados em Ilhas Costeiras sem sede município, haja vista que a totalidade dessas Ilhas é de domínio, portanto, o domínio da União se estende além da Linha Limite dos Terrenos de Marinha.

4. Justamente pelo exposto no item 3, durante o curso de realização de saneamento cadastral no RIP do referido imóvel, o fato da conceituação ser NACIONAL INTERIOR, causou espécie. Deste modo, realizou-se nova caracterização verificando-se que o imóvel não estava situado em Terreno de Marinha ou Acrescido de Marinha, ou ainda em área do acervo da EX-RFFSA ou de bem da União de uso especial, partindo-se então para a análise secundária da dominialidade.

5. Na análise secundária verificou-se que não foi identificada nos autos a existência de título de aforamento ou nenhuma motivação especial (doação, desapropriação, dação em pagamento, herança jacente, etc.) que justificasse a sua incorporação ao acervo patrimonial da União, ressalvado o que se viesse a ser apurado no futuro.

6. Verificou-se também que consta nos autos a informação de que imóvel em tela está situado DENTRO de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno do Quartel de Amaralina, e FORA da faixa de 33,00m (Limbo) em torno das fortificações e estabelecimentos militares, aventando-se então a possibilidade do mesmo ter sido cadastrado com fundamento no Art. 2º do Decreto-Lei 3.437/1941, como já ocorreu em casos semelhantes, o que também se mostraria indevido nos termos do Parecer AGU/CGU/NAJ/BA/No. 0095/2005 (vide anexo), haja vista que a circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno trata-se apenas de uma servidão administrativa.

7. Após as análises acima citadas, não ficando demonstrada de forma categórica a fundamentação legal ou motivação para a incorporação do imóvel ao domínio da União, foi realizada a instrução para o cancelamento do RIP 3849 0006752-70 por ter sido considerado alodial e com a devida autorização do Superintendente à época, tendo sido realizado o cancelamento em 12/09/2022.

8. O atual adquirente do imóvel solicitou declaração de domínio relativo ao referido imóvel através do presente processo, tendo em vista que pretende efetuar na matrícula imobiliária do imóvel o registro da sua aquisição pelo mesmo. Porém, o Cartório do Registro de Imóveis solicitou manifestação desta SPU-BA, no sentido de informar "se houve resgate de enfiteuse, ou se o imóvel nunca pertenceu a União" , tendo em vista que na matrícula imobiliária 13.916 do 1o Ofício do Registro de Imóveis de Salvador, consta a informação que se trata de terreno "Nacional Interior", questionamento este que gerou a dúvida aqui ora discutida.

9. Procedeu-se então a análise da cadeia sucessória do imóvel. Verificou-se que o imóvel em tela encontra-se matriculado no 1º Ofício do Registro de Imóveis de Salvador, sob matrícula 13.916 (Matrícula 13916 (36431003)), e na referida matrícula existe a menção que trata-se de terreno nacional interior, sem mencionar se tratar de imóvel foreiro ou mais detalhes sobre a fundamentação de tal conceituação. Verificou-se também o registro anterior da referida matrícula, a transcrição 24.484 Anexo Transcrição 24.484 - (36431091)) do Livro 3-T do mesmo Ofício, a qual, da mesma maneira, apenas faz menção de que se trata de terreno nacional interior, não informando que haja transcrição anterior do imóvel. Cumpre salientar os documentos públicos elaborados pelos notários e registradores possuem a chamada presunção relativa (juris tantum) de veracidade, ou seja, admitem prova em contrário.

h) Matrícula 13916, de 09/12/1980, com a identificação do imóvel como “apartamento (…) inscrito no C.I. sob Nº 154.129 (…) correspondendo-lhe a fração ideal de 50% da área total de terreno nacional interior” (SEI 36431003).

Haja vista o acima relatado, repisa-se o quanto assinalado nos parágrafos 48 e 49 supra.

Dado o cancelamento do RIP 3849 0006752-70, em atenção ao disposto no art. 53 da Lei nº 9.784/1999[14], DEVE a Administração instaurar o devido procedimento administrativo e anular os atos que importaram tal cancelamento, informando o particular dos equívocos cometidos quando da emissão das certidões SEI 28145980, 31004323 e 33979321, oportunizando-lhe a possibilidade de exercício do contraditório e comprovação da plena propriedade privada do imóvel objeto da matrícula 13916, observado o quanto fixado no tópico II.1 desse parecer (vide especialmente parágrafos 23 a 27).

Paralelamente, orienta-se a expedição de ofício ao Cartório de Registro de Imóveis competente reafirmando a propriedade da União do imóvel objeto da matrícula 13916, bem como a adoção das medidas cabíveis com vistas à regularização da ocupação de referido imóvel.

II.5. NUP 10580.008586/98-81 (NUP 10580.008586/1998-63 NO SAPIENS)

Trata-se de caso relativo a imóvel cadastrado sob o RIP 3849 0101742-65, “cancelado em 19/06/2017 juntamente com o RIP da área primitiva 3849 0003360-68, após análise realizada através do administrativo 04929.000321/2001-92”.

O processo foi submetido à apreciação da respectiva Consultoria Jurídica e objeto do PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (cópia no SEI 37836591), encontrado no SAPIENS sob o NUP 10580.008586/1998-63.

Do inteiro teor do processo disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3015136&infra_hash=f0ebd1f2fe9db228553525f9802c0546), destacam-se os seguintes documentos:

a) documento inaugural datado de 26/07/2023, por meio do qual solicitada declaração de domínio (SEI 36026611);

b) Espelhos do SIAPA do imóvel cadastrado sob o RIP 3849 0101742-65 (e outros), com identificação do processo nº 10580.008586/98-81 e informação de cancelamento por “erro no cadastramento”;

c) Cópia digitalizada do processo nº 10580.008586/98-81, iniciado a partir de requerimento datado de 11/12/1998 de “revisão do valor do laudêmio”, contendo petição expressamente admitindo que o prédio foi construído em “área sob regime enfitêutico, de domínio da União” (p. 54), “Certidão de Transferência de Ocupação" (p. 82) e matrícula nº 28899, em que consta como senhorio direto a Fazenda Nacional (p. 85) (SEI 36125599);

d) Nota Devolutiva nº 50715/2023, emitida pelo Cartório do 1º Ofício de Registro de Imóveis no contendo a informação de que “o Empreendimento do Edifício Kennedy, do terreno situado na Rua Presidente Kennedy, Barra, Salvador/BA sempre foi foreiro à Fazenda Nacional” (SEI 36529829);

e) Documento com data de 19/06/1952, com carimbo “cancelado” (SEI 36682753);

f) Nota Técnica SEI nº 31653/2023/MGI (SEI 36890444):

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata a presente Nota Técnica sobre solicitação de esclarecimentos visando a análise de dominialidade de imóvel citado em matrícula imobiliária como "Foreiro à Fazenda Nacional" e conceituado como Terreno Nacional Interior situado na Rua Presidente Kennedy, 84, Apartamento 402 do Edf. Kennedy, Vitória, Salvador, Bahia, visando atender solicitação de Nota Devolutiva oriunda do Cartório do Registro de Imóveis do Primeiro Ofício de Salvador.

ANÁLISE

2. O referido imóvel está situado Rua Presidente Kennedy, 84, Apartamento 402 do Edf. Kennedy, Vitória, Salvador, Bahia, objeto da Matrícula 28899 (36526748) encontrava-se cadastrado sob REGIME DE OCUPAÇÃO através do RIP 3849 0101742-65. O referido RIP 3849 0101742-65 é relativo ao apartamento 402 do Edf. Kennedy referente à fração ideal de 0,0400813 da área total e da União de 443,65m2 conceituado como TERRENO NACIONAL INTERIOR, tudo conforme processo administrativo 10580.008586/98-81. O referido RIP é derivado do RIP PRIMITIVO 3849 0003360-68 com área total e da União de 443,65m2 conceituado como TERRENO NACIONAL INTERIOR cadastrado através do administrativo 507.8010570-29.

3. O referido RIP 3849 0101742-65 da unidade 402 do Edf. Kennedy fôra cancelado em 19/06/2017 juntamente com o RIP da área primitiva 3849 0003360-68 , após análise realizada através do administrativo 04929.000321/2001-92.

4. Ocorre que ao tentar efetuar registro de alienação na referida matrícula, o CRIH do 1o Ofício de Salvador, tendo em vista que o RIP do imóvel foi cancelado, emitiu a Nota Devolutiva (36529829) solicitando que fosse informado se o imóvel nunca pertenceu à União ou se houve resgate da enfiteuse, haja vista que constava no bojo da matrícula imobiliária que se tratava de imóvel foreiro à Fazenda Nacional.

(…)

8. Justamente pelo exposto no item 7, durante o curso de realização de análise envolvendo a unidade 101 do Edf. Kennedy no âmbito do processo administrativo 04929.000321/2001-92, o fato de constar que a conceituação daquele terreno era NACIONAL INTERIOR, causou espécie. Devido a isto, realizou-se nova caracterização afim de apurar se havia alguma inconsistência cadastral, onde verificou-se que o imóvel não estava situado em Terreno de Marinha ou Acrescido de Marinha, ou ainda em área do acervo da EX-RFFSA ou de bem da União de uso especial, partindo-se então para a análise secundária da dominialidade.

9. Verificou-se também que o imóvel estava situado FORA da faixa de 33,00m (Limbo) em torno das fortificações e estabelecimentos militares, FORA DA FAIXA de 100,00m da costa, e DENTRO do raio de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de uma circunferência em tôrno do Forte de Santo Antônio da Barra, São Diogo e de Santa Maria.

10. Na análise secundária e também não foi identificada nos autos a existência de título de aforamento expedido pela SPU ou nenhuma motivação especial (doação, desapropriação, dação em pagamento, herança jacente, etc.) que justificasse a sua incorporação ao acervo patrimonial da União, ressalvado o que se viesse a ser apurado no futuro, o que resultou no cancelamento do RIP conforme autorizado, pelo Superintendente à época.

11. Compulsando o processo administrativo 507.8010570-29 que refere-se à área primitiva de onde derivou o presente RIP, na página 1 verso, consta a informação de que o imóvel está DENTRO do raio de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de uma circunferência em tôrno do Forte de São Diogo e de Santa Maria no porto da Barra, estando está menção sublinhada em carmim. Devido a a existência deste "destaque", especula-se a eventual possibilidade do imóvel ter sido equivocadamente considerado de domínio da União com fundamento no Art. 2º do Decreto-Lei 3.437/1941, como já ocorreu em casos semelhantes, o que também se mostraria indevido nos termos do Parecer AGU/CGU/NAJ/BA/No. 0095/2005 (36969678), haja vista que a circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno trata-se apenas de uma servidão administrativa.

12. Continuando a análise do processo da área primitiva, é informado também que o imóvel encontrava-se inscrito no sob Registro Regional 2.105 do Livro BA-11 (vide anexos). Compulsando o referido registro da área primitiva do Loteamento Santo Antônio, de onde derivou o imóvel em tela, com a conceituação Nacional Interior, sob OCUPAÇÃO e no campo "TÍTULO" fazendo referência a "despacho do Chefe em 31 de maio de 1951".

13. Visando aprofundar a análise, verificou-se também a cadeia sucessória do imóvel junto ao Registro Imobiliário, apurando-se o seguinte.

(…) (VER TABELA no processo no SEI)

14. Conforme demonstrado acima o imóvel inicialmente era tido como próprio, porém em determinado momento na cadeia registral o imóvel passou a ser considerado como foreiro à Fazenda Nacional e sob regime de domínio útil, no entanto, não foi localizado no processo título de aforamento da área e o registro regional 2.105 faz alusão ao regime de ocupação, e também não foi localizada de forma explícita a fundamentação legal para o imóvel ser conceituado como Nacional Interior.

15. Ademais, s.m.j, após as análises acima citadas, não ficou demonstrado de forma categórica a fundamentação legal ou motivação para a incorporação do imóvel ao domínio da União sob a conceituação de Nacional Interior.

g) Documento identificado na Nota Técnica SEI nº 31653/2023/MGI como indicativos da “Cadeia Sucessória” minudenciada na tabela do parágrafo 13 (SEI 37240424);

h) Mandado de Intimação do Sr. SPU/BA relativo ao Mandado de Mandado de Segurança nº 1094579-43.2023.4.01.3300, instruído com cópia da petição inicial e documentação a ela anexa (SEI 38708082 a 38708174);

i) Despacho SEI 38721435 e OFÍCIO SEI Nº 143238/2023/MGI, encaminhado à PRU (SEI 38785554) com o seguinte teor:

Senhor Advogado da União,

1. A Superintendência de Patrimônio da União, em atenção ao Mandado de Intimação (38708082), através de sua equipe técnica, informa que o seguinte:

2. Trata-se de Mandado de Segurança proposto por JÚLIO CESAR DOS SANTOS BARBOSA, em que requer declaração de dominialidade referente ao imóvel de CEP: 40130- 200, Salvador, Rua Presidente Kennedy Número 84, Barra apt 402.

3. O referido pedido do interessado já corre administrativamente nesta SPU-BA, através do processo SEI nº 10580.008586/98-81, porém, devido à necessidade de esclarecimentos jurídicos sobre a questão que envolve a dominialidade do imóvel, a SPU ainda ainda não emitiu resposta sobre o pedido apresentado pelo particular.

4. Nesse sentido através do PA 19739.157659/2023-35 (Ofício 131349 (38337575)), esta Superintendência requereu à CJU a uniformização de entendimento sobre o caso em questão, bem como outros similares, para que possa, assim, decidir e agir com maior segurança jurídica.

5. Deste modo, em que pese à intimação judicial solicitando manifestação no prazo de 10 dia, esta SPU-BA informa que ainda aguarda o posicionamento da CJU para que possa efetivamente se manifestar no processo judicial.

Como relatado, o cancelamento do RIP 3849 0101742-65 aconteceu em 19/06/2017, "juntamente com o RIP da área primitiva 3849 0003360-68, após análise realizada através do administrativo 04929.000321/2001-92".

Nos termos da Lei nº 9.784/1999:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Salvo melhor juízo, o cancelamento, há mais de cinco anos, do RIP primitivo (3849 0003360-68) e dos RIPs dele derivados obsta apenas a cobrança de eventuais taxas incidentes sobre a utilização desses imóveis pelo particular, e, ainda assim, SE não verificada a má fé em dito cancelamento.

Com efeito, haja vista as regras constitucionais que estabelecem a propriedade da União sobre os bens que atualmente lhe pertencem, e veda a usucapião de bens públicos (vide arts. 20, I e 183, § 3º da Constituição), também em casos como o presente DEVE a Administração instaurar o devido procedimento administrativo e anular todos atos que importaram no cancelamento do RIP primitivo (3849 0003360-68) e dos RIPs dele derivados (princípio da isonomia), informando os particulares interessados e oportunizando-lhes a possibilidade de exercício do contraditório, e de comprovação inequívoca da propriedade privada plena do terreno sob o qual construído o Edifício Kennedy, respeitado o quanto fixado no tópico II.1 desse parecer (vide especialmente parágrafos 23 a 27).

Observe-se, por oportuno, que já é entendimento do Cartório do 1º Ofício de Registro de Imóveis de Salvador que “o Empreendimento do Edifício Kennedy, do terreno situado na Rua Presidente Kennedy, Barra, Salvador/BA sempre foi foreiro à Fazenda Nacional” (SEI 36529829).

Nesse diapasão e haja vista os parágrafos 13 e 14 da Nota Técnica SEI nº 31653/2023/MGI (SEI 36890444) é importante pontuar que as informações ali constantes não parecem demonstrar que a área em que construído o Edifício Kennedy é particular. Ao contrário, já em 1976, a matrícula nº 1632 (matriz da matrícula nº 28899) expressamente especifica tratar-se de domínio útil do lote ali especificado, que seria oriundo de desmembramento de “maior porção”, por sua vez derivada de “maior porção” (vide SEI 37240424, p. 01/03); dessa feita, a menção de terreno como “próprio” (isto é, domínio privado) em transcrições e escrituras que remontam aos anos de 1906, 1823 e 1818 não nos permite concluir no sentido do reconhecimento de propriedade privada do terreno em que construído o Edifício Kennedy[15].

Não é demais reiterar (vide tópico II.1) que a informação em matrícula imobiliária de se tratar de “terreno foreiro à Fazenda Nacional” goza de presunção relativa de veracidade, afastável apenas na hipótese de cancelamento do registro (arts. 252 e 253 da Lei n. 6.015/1973 c/c art. 1245, § 2º do Código Civil). E mais: o gestor local NÃO DETÉM competência para a prática de atos que importem o cancelamento de um RIP (principalmente quando existente matrícula do imóvel atestando a propriedade pública – vide art. 243 da Lei nº 6.015/1973), e a ação nesse sentido está sujeita à eventual responsabilização por lesão ao erário.

Por ora, inexistentes elementos que comprovem eventual má fé no cancelamento do RIP 3849 0101742-65 e de outros RIPs derivados do RIP 3849 0003360-68; sem embargo, eventual existência de má fé DEVE SER IMEDIATAMENTE apurada, por meio da abertura do devido procedimento administrativo e exame do processo nº 04929.000321/2001-92 e de outros eventualmente a ele correlatos, tal como advertido no PARECER n. 00775/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (cópia no SEI 37836591), verbis:

26. Considerando a afirmação de que ocorreram casos semelhantes, recomenda-se à SPU que instaure procedimento apuratório buscando verificar a correção das informações quanto à propriedade, ou não, da União, nos processos submetidos ao seu acervo, com a finalidade de se evitar eventuais danos ao patrimônio público.

(…)30. Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 23, 24, 25 e 26, e demais providências que entender cabíveis.

Isto posto e considerada a solicitação do particular ainda não atendida (SEI 36026611), que teria dado ensejo ao Mandado de Segurança nº 1094579-43.2023.4.01.3300, recomenda-se a imediata resposta de que: conforme a matrícula nº 28899 (SEI 37240424, p. 04) e a regra do art. 243 da Lei de Registros Públicos, o imóvel correspondente ao apto 402 do Edifício Kennedy, localizado à Rua Presidente Kennedy, nº 84, CEP 40.130-200, Salvador – BA é de propriedade da União, na forma do art. 1º, I do Decreto-Lei nº 9.760/1946 c/c art. 20, I da Constituição Federal. Com vistas a facultar-lhe ao partircular a transferência do domínio útil do imóvel, necessária a reativação do RIP 3849 0101742-65, para emissão da guia de recolhimento do laudêmio devido e de ulterior de Certidão de Autorização de Transferência.

II.6. NUP 19739.152534/2023-19

Trata-se de caso relativo a imóvel de RIP não identificado, objeto da matrícula nº 1.586, em que consta a identificação do imóvel como “prédio (…) edificado em terreno foreiro à Fazenda Nacional”, autuado a partir de requerimento do Tribunal de Justiça da Bahia (Ofício DSP/COPAT nº 044/2023).

Do inteiro teor do processo disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3015141&infra_hash=9e3eec09c266ee9864a3ad8ad457e38f), destacam-se os seguintes documentos:

a) Ofício DSP/COPAT nº 044/2023, instruído com: - Ofício do Cartório de 2º Registro de Imóveis de Salvador, datado de 03/2023; - cópia da matrícula nº 1.587; - cópia da lei Estadual nº 11.918/2010 que extinguiu o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária, revertendo seus bens ao patrimônio do Estado da Bahia, sob administração do Tribunal de Justiça da Bahia (SEI 37519555);

b) Plantas de identificação da localização do imóvel (SEI 38120411 a 38127668);

c) Despacho que se refere ao acesso externo do processo requerido por essa parecerista (SEI 38534285).

Salvo melhor juízo, nesse caso não há questionamento quanto ao domínio direto da União sobre o imóvel matriculado sob o nº 1586, cumprindo à SPU/BA apenas o seu registro nos sistemas e fornecimento do respectivo RIP ao TJ/BA, para a adoção das medidas cabíveis.

Anote-se, por oportuno que, nos termos da Instrução Normativa SPU nº 01/2018, que contém “orientações para a cessão de direitos e transferência de titularidade de imóveis da União em regime de aforamento ou de ocupação”:

Ante todo o exposto e em resposta à consulta formulada por meio do OFÍCIO SEI Nº 131349/2023/MGI (SEI 38337575), conclui-se que, independentemente de eventuais inconsistências verificadas nos sistemas da SPU ou mesmo no caso ausência de RIP, a existência de matrícula imobiliária com informações que possam levar à conclusão de que a União é proprietária do imóvel (v.g.: uso das expressões “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior”), aliada ao disposto no art. 1º, I do Decreto-Lei n. 9.760/1946 e no art. 20 da Constituição Federal é fundamento suficiente para a incorporação do imóvel ao patrimônio da União, sendo desnecessárias maiores verificações pela SPU/UF, ressalvada a existência de orientação complementar pelo órgão central da SPU, devidamente demonstrada nos autos (vide art. 46 do Anexo I do Decreto nº 11.437/2023).

Em razão do quanto asseverado nos tópicos II.1 e II.2 e a análise individualizada dos 4 casos concretos indicados como exemplos (tópicos II.3 a II.6), orienta-se que a SPU/BA se ABSTENHA de emitir declarações sobre quaisquer RIPs sob sua administração caracterizando-os como "alodiais" e disso concluindo que "não pertence ao acervo patrimonial da União” e/ou de reconhecer a dominialidade privada de terreno nacional interior e/ou proceder ao cancelamento de RIPs sem orientação especifica do órgão central da SPU. Em complemento, deve adotar as providências indicadas:

a) no parágrafo 31, no sentido da confirmação da propriedade da União, nos casos em que provocada pelos Cartórios de Registro de Imóveis ou particulares interessados;

b) nos parágrafos 50 e 51, no caso do NUP 50-80-019795-00 (NUP 05080.019795/1954-12 NO SAPIENS);

c) nos parágrafos 53 (juntada do PARECER n. 00692/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU), 56 e 57, no caso do NUP 19739.143265/2022-19;

d) nos parágrafos 64, 68 e 69, no caso do NUP 10580.008586/98-81 (NUP 10580.008586/1998-63 NO SAPIENS); e

e) no parágrafo 72, no caso do NUP 19739.152534/2023-19.

Em atenção aos disposto no art. 20 e seguintes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB (Decreto-Lei nº 4.657/1942, regulamentado pelo Decreto nº 9.830/2019), que se refere à necessária motivação das decisões, convém registrar que as orientações postas no presente opinativo não se baseiam “em valores jurídicos abstratos”, nem decorrem de “mudança de orientação geral” da SPU ou dos órgãos responsáveis por seu assessoramento jurídico, ou de “nova interpretação de norma de conteúdo indeterminado”. Ao contrário, ditas orientações reafirmam o disposto na lei e o entendimento jurídico há muito uniformizado no âmbito dos Tribunais Superiores e da própria AGU (vide o “ESTUDO TEMÁTICO DE REFERÊNCIA 001/2009-JMPJ/CGDPM/DPP/PGU”, aprovado pelo então Procurador-Geral da União e atual Ministro do STF, Andre Luiz de Almeida Mendonça), e buscam corrigir atos isolados praticados no âmbito da SPU/BA.

Com vistas à uniformização de entendimentos e não cometimento de novos equívocos, encaminha-se o processo à Coordenação-Geral desta e-CJU/Patrimônio, para abertura de processo com vistas à edição da seguinte Orientação Normativa:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA E-CJU/PATRIMÔNIO Nº (…)

1. A informação em matrícula imobiliária de se tratar de “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior” ou “próprio nacional”, ou de qualquer outro elemento que possa levar à conclusão de que a União é a proprietária do imóvel goza de presunção relativa de veracidade, afastável apenas na hipótese de cancelamento do registro (arts. 252 e 253 da Lei n. 6.015/1973 c/c art. 1245, § 2º do Código Civil).

4. A existência de matrícula imobiliária com informações que possam levar à conclusão de que a União é proprietária do imóvel (v.g.: uso das expressões “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior”), aliada ao disposto no art. 1º, I do Decreto-Lei n. 9.760/1946 e no art. 20 da Constituição Federal é fundamento suficiente para a incorporação do imóvel ao patrimônio da União, sendo desnecessárias maiores verificações pela SPU/UF, ressalvada a existência de orientação complementar pelo órgão central da SPU, devidamente demonstrada nos autos (vide art. 46 do Anexo I do Decreto nº 11.437/2023).

Referência: PARECER Nº 0004/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 19739.157659/2023-35)

Na oportunidade, recomenda-se a remessa de cópia do presente parecer à: a) Procuradoria da União da Bahia, fazendo referência ao Mandado de Segurança nº 1094579-43.2023.4.01.3300; b) ao órgão central da Secretária de Patrimônio da União, para ciência e adoção das medidas que entender cabíveis, haja vista o cancelamento de RIPs e emissões de declarações equivocadas no âmbito da SPU/BA (vide parágrafos 29, 35, 42 e itens II.3 a II.6).

É o parecer.

[1] DINIZ, Maria Helena. Sistema de Registros de Imóveis. 7. ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 27/32.

[2] Cita-se:

“38. Por tudo quanto exposto, conclui-se:

a) refuta-se a tese de sucessão histórica dos bens da coroa portuguesa pela União quanto aos terrenos sobre os quais a cidade de Salvador foi erguida, porquanto o argumento de que a Capitania Hereditária da Baía de Todos os Santos tivesse sido readquirida pelo Reino de Portugal. A eficácia dessa construção é limitada, em razão de sua imensa amplitude, uma vez que historicamente todas as demais capitanias foram gradualmente revertidas à coroa portuguesa através de indenizações e não há notícia ou dados históricos que comprovem a preservação da titularidade dessas terras pelo reino português ao longo da história colonial.

b) consagra-se o domínio da União sobre os terrenos adjacentes aos antigos e novos fortes, dentro do perímetro de 33 metros (15 braças), por força do quanto disposto no art. 1º do Decreto-Lei n.º 3437, de 1941. Dentro da radial de 1320 metros (600 braças), foi instituído a servidão administrativa, com limitação de gabarito das construções dos particulares.”

[3] Art. 196 - A matrícula será feita à vista dos elementos constantes do título apresentado e do registro anterior que constar do próprio cartório. (Renumerado do art. 197 § 1º com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).

Art. 197 - Quando o título anterior estiver registrado em outro cartório, o novo título será apresentado juntamente com certidão atualizada, comprobatória do registro anterior, e da existência ou inexistência de ônus. (Renumerado do art. 197 § 2º com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).

Art. 198. Se houver exigência a ser satisfeita, ela será indicada pelo oficial por escrito, dentro do prazo previsto no art. 188 desta Lei e de uma só vez, articuladamente, de forma clara e objetiva, com data, identificação e assinatura do oficial ou preposto responsável, para que: (Redação dada pela Lei nº 14.382, de 2022)

(…)

Art. 237 - Ainda que o imóvel esteja matriculado, não se fará registro que dependa da apresentação de título anterior, a fim de que se preserve a continuidade do registro. (Renumerado do art. 235 e parágrafo único com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).

[4] ARAUJO, Maria Darlene Braga. A importância do exame da legalidade do título para a segurança jurídica do registro imobiliário, in Direito Mobiliário em Debate – volume II. Florianópolis: Conceito Editorial, p. 73 e 80.

[5] Bens públicos: função social e exploração econômica: o regime das utilidades públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 87/90.

[6] Expressão cuja primeira referência parece constar a Constituição de 1891 (vide MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens públicos: função social e exploração econômica: o regime das utilidades públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 91/92).

[7] Art. 3º

(…)

§ 2º Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - sem certidão da Secretaria do Patrimônio da União - SPU que declare: (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

a) ter o interessado recolhido o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre vivos; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

b) estar o transmitente em dia, perante o Patrimônio da União, com as obrigações relativas ao imóvel objeto da transferência; e (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

c) estar autorizada a transferência do imóvel, em virtude de não se encontrar em área de interesse do serviço público; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - sem a observância das normas estabelecidas em regulamento. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

[9] Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:

I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;

II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e

III - executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.

[10] Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

[11] Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:

a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno das fortificações e estabelecimentos militares;

[12] Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos.

§ 1º Quando não existir cláusula contratual, serão adotados os critérios e bases hoje vigentes na legislação especial dos imóveis da União.

§ 2º Os direitos dos atuais ocupantes inscritos ficam assegurados pela aplicação de outra modalidade de contrato.

§ 3º A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.

§ 4º Remido o foro, o antigo titular do domínio direto deverá, no prazo de noventa dias, sob pena de responsabilidade, confiar à guarda do registro de imóveis competente toda a documentação a ele relativa.

[13] Vide https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/bens-da-uniao/terrenos-de-marinha#:~:text=Terrenos%20alodiais,de%20Marinha%2C%20de%20propriedade%20privada. Acesso em 12/12/2023.

[14] Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

[15] A propósito do tema, dignas de referência as seguintes lições extraídas do ESTUDO TEMÁTICO DE REFERÊNCIA 001/2009-JMPJ/CGDPM/DPP/PGU, intitulado “Domínio Fundiário Público”, de autoria do Advogado da União Joaquim Modesto Pinto Júnior, ao final aprovado pelo então Procurador-Geral da União e atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, Andre Luiz de Almeida Mendonça:

“56. Portanto, é tempo de salientar que até o advento do sistema de registro público compulsório da propriedade imobiliária (1917), as movimentações de titularidade de imóveis entre particulares bastavam-se com a mera tradição, exercida por contratos ou escrituras (a lei do tempo não exigia escritura para certos valores), pois em princípio o registro de imóveis era facultativo até 1917, visto que o registro (”hipotecário”) de 1846 só existia em função de assegurar direitos de crédito assegurados por garantia real (hipotecas).

57. Mesmo ao tempo da tradição como atributiva de domínio, a valia dos títulos assim movimentados pressupunha: a) registro paroquial para todos, b) sesmaria confirmada, c) sisa pago até 1854, c) revalidação e legitimação, com medição, nos demais casos.

58. Contextualizado esse regime no plano das relações privadas de direito, tem-se a seguinte visão esquemática:

(…)

60. Logo, com o advento do sistema de registro público, a aquisição de domínio ficou subordinada à transcrição, porém, obviamente apenas à do título que se reconhecia válido nos termos do parágrafo anterior

61. Contudo, muitos casos houve que – sem revalidação ou legitimação – ingressaram no registro público quando já estavam em comisso, daí a insubsistência dos respectivos registros contra o ente público ao qual o comisso favorecia, pois que este implicava em reversão da terra à condição de devoluta e caracterização de posse vedada sobre terra pública.

62. O fato é que – com ou sem isso - os títulos que se movimentavam por tradição principiaram a ingressar no sistema de domínio por transcrição ou inscrição:

(…)

63. Do exame cotejado entre o quadro acima e o anterior, avulta que o liame de validação entre o regime do domínio por tradição e o do domínio por transcrição é justamente o regime da revalidação e legitimação, mediante medição antes da ocorrência do comisso.”

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739157659202335 e da chave de acesso 29bd4d00