ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE  PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER REFERENCIAL n. 00007/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.012212/2023-94

INTERESSADOS: SECRETARIA DA CIDADANIA E DA DIVERSIDADE CULTURA-SCDC/MINC

ASSUNTOS: MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL. TERMOS DE COMPROMISSO CULTURAL.

EMENTA:

Manifestação Jurídica Referencial.

Processo Administrativo de origem: 01400.012212/2023-94.

Órgão destinatário: Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural - SCDC/MINC

Prazo de validade: 08/12/2025, ou até que sobrevenha alteração legislativa significativa.

Assunto: Termo de Compromisso Cultural. Política Nacional Cultura Viva.

Referência Legislativa: Lei n. 13.018 de 22 de julho de 2014 e Instrução Normativa MINC n. 8, de 11 de maio de 2016.

I. RELATÓRIO

Por meio da Nota Técnica n. 23/2023 (SEI 1509414) a Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural, do Ministério da Cultura, solicita a elaboração de parecer referencial para subsidiar a celebração dos Termos de Compromisso Cultural com as entidades  selecionadas no âmbito do "Edital Cultura Viva nº 09/2023  - Fomento a Pontões de Cultura - A Política de Base Comunitária Reconstruindo o Brasil".

O referido Edital (SEI 1398644) tem por objeto selecionar 46 (quarenta e seis) projetos para celebrar Termos de Compromisso Cultural - TCC com entidades cadastradas como Pontões de Cultura para desenvolver, articular e dar continuidade a ações culturais das Redes de Pontos de Cultura relevantes para a diversidade cultural brasileira e para o fortalecimento da Política Nacional de Cultura Viva, instituída pela Lei nº 13.018/2014 e regulamentada pela Instrução Normativa/MinC nº 08/2016.

Observo, ainda, que a minuta de TCC em questão foi analisada por esta Consultoria Jurídica por meio do Parecer nº 466/2015/CONJUR-MINC/CGU/AGU no âmbito do Processo 01400.029427/2015-34, ainda sob a vigência da Instrução Normativa – IN/MinC n. 1/2015. Assim, o presente Parecer Referencial procede a nova análise da minuta de TCC, levando em consideração as alterações efetuadas pela Instrução Normativa – IN/MinC n. 8/2016 e as particularidades do Edital Cultura Viva nº 09/2023.

É o relatório.

II. ANÁLISE JURÍDICA

A análise por esta Consultoria Jurídica se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

II.1. PRELIMINAR: DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL

A presente Manifestação Jurídica Referencial (MJR) tem por objetivo registrar recomendações desta Consultoria Jurídica referentes a Termos de Compromisso Cultural a serem celebrados pelo Ministério da Cultura, por intermédio de Secretaria da Cidadania e Diversidade Cultural, com entidades selecionadas no âmbito do Edital Cultura Viva nº 09/2023, nos termos da Lei n. 13.018 de 22 de julho de 2014 e da Instrução Normativa MINC n. 8, de 11 de maio de 2016.

No que toca aos requisitos para elaboração de uma MJR, a Advocacia-Geral da União editou a Orientação Normativa nº 55/2014, com o seguinte teor:

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:

a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e

b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014

No mesmo sentido, a  Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, estabelece:

Art. 3º A Manifestação jurídica Referencial tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos.

§ 1º Análise jurídica padronizada em casos repetitivos, para os fins da presente Portaria Normativa, corresponde a grupos de processos que tratam de matéria idêntica e que a manifestação do órgão jurídico seja restrita à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

§ 2º    A emissão de uma MJR depende do preenchimento dos seguintes requisitos:

I - comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e

II - demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.

Art. 4º Para a regular expedição da MJR deverá ser adotada a forma de Parecer que deverá conter, dentre outras, as seguintes informações:

(...)

II - em sede de preliminar:

a) ateste de que se tratam de processos administrativos que possibilitam análise jurídica padronizada, nos termos do § 1º do art. 3º;

b demonstração de que o volume de processos impacta de forma negativa a celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado;

Inicialmente, portanto, atesta-se que os Termos de Compromisso Cultural regidos pela Lei n. 13.018 de 22 de julho de 2014, e pela Instrução Normativa MINC n. 8, de 11 de maio de 2016, são passíveis de análise jurídica padronizada, nos termos do art. 4^o, II, "a", da  Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 2023.

No que concerne à celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado, vale destacar inicialmente que a Coordenação-Geral de Parcerias e Cooperação Federativa da CONJUR/MinC possui apenas 2 (dois) Advogados, que ainda acumulam o recebimento de processos da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Esporte, decorrente da colaboração estabelecida entre os dois órgãos (NUP 01400.000592/2023-14). 

Sobre o quantitativo de processos a serem analisados com base na presente manifestação, vale lembrar que o Edital Cultura Viva nº 09/2023 (SEI 1398644) tem por objeto a seleção de 46 (quarenta e seis) projetos para celebrar Termos de Compromisso Cultural - TCC com entidades cadastradas como Pontões de Cultura.

Tais instrumentos deverão ser celebrados ainda em 2023, para aproveitamento dos recursos empenhados, face ao princípio da anualidade e considerado o prazo para empenho disposto no Decreto n. 11.415, de 16 de fevereiro de 2023.

Portanto, está claro que a tramitação dos processos referentes à celebração dos 46 (quarenta e seis) instrumentos oriundos do Edital Cultura Viva nº 09/2023 impactará de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas por este órgão consultivo e também pelo órgão assessorado, motivo pelo qual justifica-se a edição da presente Manifestação Jurídica Referencial.

Vale ainda destacar que a atividade jurídica exercida em casos como o que ora se apresenta restringe-se à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

Assim, consideram-se atendidos os requisitos constantes da ON/AGU nº 55/2014 e do art. 3º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022.

Nesses termos, cumpre à Secretaria responsável, quando da análise dos TCC, atestar expressamente a adequação entre cada caso concreto e a presente Manifestação Jurídica Referencial.

Em caso de dúvida jurídica relacionada ao objeto do presente Parecer, os autos poderão vir a este órgão jurídico para manifestação específica.

Por fim, cabe mencionar que a presente Manifestação Jurídica Referencial constitui-se exceção à regra geral (que são os pareceres que analisam a relação jurídica concreta) e, nessa qualidade,  poderá ser utilizada apenas na hipótese de que trata, qual seja, a celebração de Termos de Compromisso Cultural com entidades selecionadas no âmbito do Edital Cultura Viva nº 09/2023. Outras hipóteses deverão ser encaminhadas para esta Consultoria Jurídica, podendo ser emitida uma nova manifestação, a depender do quantitativo de demanda que venha a ocorrer.

II.2. ​DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL 

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 215, imbuiu o Estado (Poder Público de todas as esferas) dos deveres de garantir o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional e de apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais

Por outro lado, o art. 216-A da Constituição, que trata do Sistema Nacional de Cultura, estabeleceu como princípios deste a diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, o fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais, e a cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural, entre outros (CF/88, art. 216-A, § 1º, incisos I a IV).

A fim de concretizar o dever constitucional de apoio e incentivo à valorização e difusão das manifestações culturais (CF, art. 215) e com inspiração nos princípios constitucionais indicados no art. 216-A, o Ministério da Cultura criou Programa Cultura Viva em 2004, na gestão do então Ministro Gilberto Gil, por meio das Portarias/MinC nº 156, de 06 de julho de 2004  e n° 82, de 18 de maio de 2005.

Maria Beatriz SALLES realça a importância do Programa Cultura Viva como instrumento para levar as políticas culturais para além dos eventos culturais que seguem a lógica do mercado (e que reúnem os requisitos para obter os benefícios da Lei n. 8.313/1991), e das classes que têm recursos para usufruí-las, por consequência atingindo a parcela da população que impulsiona de forma dinâmica a diversidade cultural brasileira propriamente dita. Nas palavras da autora:

São meios de organização fundamentais para entender a cultura como processo, não como produto, democratização do acesso como participação, não como extensão dos produtos da cultura burguesa ao conjunto da população, infelizmente não consta como estratégia a serem implementadas nos próximos dez anos.

Quando se fala em ampliação de acesso à cultura, à memória e ao conhecimento, diz-se de condição fundamental para o exercício pleno da cidadania e para a formação da subjetividade e dos valores sociais. E os Pontos de Cultura foram cuidadosamente desenhados de modo que a lógica de mercado, norteadora da indústria cultural, fosse incapaz de engoli-la, digeri-la e transformá-la em tecnocultura. [1]

Nas palavras do ex-Ministro Gilberto Gil, em seu discurso de posse no Ministério da Cultura, que marcou o início das discussões sobre o Programa Cultura Viva [2]: 

O Ministério não pode, portanto, ser apenas uma caixa de repasse de verbas para uma clientela preferencial. Tenho, então, de fazer a ressalva: não cabe ao Estado fazer cultura, a não ser num sentido muito específico e inevitável. No sentido de que formular políticas públicas para a cultura é, também, produzir cultura. No sentido de que toda política cultural faz parte da cultura política de uma sociedade e de um povo, num determinado momento de sua existência. No sentido de que toda política cultural não pode deixar nunca de expressar aspectos essenciais da cultura desse mesmo povo. Mas, também, no sentido de que é preciso intervir. Não segundo a cartilha do velho modelo estatizante, mas para clarear caminhos, abrir clareiras, estimular, abrigar. Para fazer uma espécie de "do-in" antropológico, massageando pontos vitais, mas momentaneamente desprezados ou adormecidos, do corpo cultural do país. Enfim, para avivar o velho e atiçar o novo. Porque a cultura brasileira não pode ser pensada fora desse jogo, dessa dialética permanente entre a tradição e a invenção, numa encruzilhada de matrizes milenares e informações e tecnologias de ponta. 

O Congresso Nacional reconheceu a importância do Programa Cultura Viva para a sociedade e o converteu em Política Nacional de Cultura Viva – PNCV, por meio da Lei n. 13.018, de 22 de julho de 2014, que atribuiu à PNCV, entre outros, os seguintes objetivos:

Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Cultura Viva: 

I - garantir o pleno exercício dos direitos culturais aos cidadãos brasileiros, dispondo-lhes os meios e insumos necessários para produzir, registrar, gerir e difundir iniciativas culturais;

II - estimular o protagonismo social na elaboração e na gestão das políticas públicas da cultura;

III - promover uma gestão pública compartilhada e participativa, amparada em mecanismos democráticos de diálogo com a sociedade civil;

IV - consolidar os princípios da participação social nas políticas culturais;

V - garantir o respeito à cultura como direito de cidadania e à diversidade cultural como expressão simbólica e como atividade econômica;

VI - estimular iniciativas culturais já existentes, por meio de apoio e fomento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - promover o acesso aos meios de fruição, produção e difusão cultural;

VIII - potencializar iniciativas culturais, visando à construção de novos valores de cooperação e solidariedade, e ampliar instrumentos de educação com educação;

IX - estimular a exploração, o uso e a apropriação dos códigos, linguagens artísticas e espaços públicos e privados disponibilizados para a ação cultural.

De acordo com o art. 4º da Lei n. 13.018/2014, a PNCV compreende os seguintes "instrumentos", sendo um deles os Pontões de Cultura a que se refere o Edital Cultura Viva n. 9/2023, objeto dos autos:

I - pontos de cultura: entidades jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, grupos ou coletivos sem constituição jurídica, de natureza ou finalidade cultural, que desenvolvam e articulem atividades culturais em suas comunidades;

II - pontões de cultura: entidades com constituição jurídica, de natureza/finalidade cultural e/ou educativa, que desenvolvam, acompanhem e articulem atividades culturais, em parceria com as redes regionais, identitárias e temáticas de pontos de cultura e outras redes temáticas, que se destinam à mobilização, à troca de experiências, ao desenvolvimento de ações conjuntas com governos locais e à articulação entre os diferentes pontos de cultura que poderão se agrupar em nível estadual e/ou regional ou por áreas temáticas de interesse comum, visando à capacitação, ao mapeamento e a ações conjuntas;

III - Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura: integrado pelos grupos, coletivos e pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que desenvolvam ações culturais e que possuam certificação simplificada concedida pelo Ministério da Cultura.

§ 1º Os pontos e pontões de cultura constituem elos entre a sociedade e o Estado, com o objetivo de desenvolver ações culturais sustentadas pelos princípios da autonomia, do protagonismo e da capacitação social das comunidades locais.

(...) 

§ 6º Para recebimento de recursos públicos, os pontos e pontões de cultura serão selecionados por edital público.

O art. 9^o da Lei n. 13.018/2014 estabeleceu o Termo de Compromisso Cultural como instrumento jurídico apto a formalizar a transferência de recursos da PNCV aos Pontos e Pontões de Cultura, e incumbiu ao Ministério da Cultura regulamentar a matéria:

Art. 8º A Política Nacional de Cultura Viva é de responsabilidade do Ministério da Cultura, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes do Sistema Nacional de Cultura.

§ 1º Nos casos de inexistência dos fundos de cultura estaduais e municipais, o repasse será efetivado por estrutura definida pelo órgão gestor de cultura em cada esfera de governo.

§ 2º O Ministério da Cultura disporá sobre os critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos, com atenção especial aos custos diferenciados das regiões do País, e os procedimentos operacionais para elaboração e divulgação das prestações de contas, que serão simplificadas e essencialmente fundamentadas nos resultados previstos nos editais.

§ 3º Poderão ser beneficiadas entidades integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, nos termos dos planos de trabalho por elas apresentados, que se enquadrem nos critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos de que trata o § 2º deste artigo.

Art. 9º A União, por meio do Ministério da Cultura e dos entes federados parceiros, é autorizada a transferir de forma direta os recursos às entidades culturais integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, com a finalidade de prestar apoio financeiro à execução das ações da Política Nacional de Cultura Viva.

§ 1º A transferência dos recursos de que trata o caput ficará condicionada ao cumprimento de Termo de Compromisso Cultural, que deverá conter a identificação e a delimitação das ações a serem financiadas, as metas, o cronograma de execução físico-financeira e a previsão de início e término da execução das ações ou das fases programadas.

§ 2º No caso da transferência de recursos de que trata o caput , os recursos financeiros serão liberados mediante depósito em contas correntes específicas abertas e mantidas exclusivamente para este fim.

§ 3º Sem prejuízo da fiscalização de competência dos órgãos de controle interno e externo, o Ministério da Cultura regulamentará as regras de cumprimento do Termo de Compromisso Cultural de que trata este artigo e de prestação de contas simplificada conforme estabelecido no § 2º do art. 8º desta Lei.

Com base nessas competências, o Ministério da Cultura editou a Instrução Normativa – IN/MinC n. 1/2015, posteriormente substituída pela IN/MinC n. 8/2016, que atualmente regulamenta os procedimentos de que trata a Lei nº 13.018/2014.

Vale mencionar, por fim, que o recente Decreto n. ​11.453, de 23 de março de 2023, que dispõe sobre os mecanismos de fomento do sistema de financiamento à cultura, em seu art. 22 resguarda o âmbito de aplicação da Lei n. 13.018/2023 ao âmbito da Política Nacional de Cultura Viva no seguinte dispositivo:

Art. 22.  A modalidade de fomento à execução de ações culturais e a modalidade de apoio a espaços culturais poderão ser implementadas por meio da celebração dos seguintes instrumentos:

(...)

II - termo de compromisso cultural, conforme os procedimentos previstos na Lei nº 13.018, de 2014, e em ato do Ministro de Estado da Cultura, nas hipóteses em que o fomento enquadrar-se no escopo da Política Nacional de Cultura Viva, conforme regulamento específico;

(...)

§ 1º  A escolha do instrumento a ser utilizado deverá ser indicada pelo gestor público no processo administrativo em que for planejada a sua celebração, conforme os objetivos pretendidos, observados os princípios constitucionais da eficiência e da duração razoável do processo.

(...)

§ 4º  Nas hipóteses de celebração dos instrumentos a que se referem os incisos I a III do caput, não será exigível a complementação de que trata o § 2º do art. 6º da Lei nº 8.313, de 1991, tendo em vista que a destinação dos recursos está especificada na origem.

II.3 - DO CHAMAMENTO PÚBLICO

Os art. 23 a 26 da IN/MINC n. 8/2023 tratam do Chamamento público para celebração de TCC, com fundamento no art. 4^o, § 6º, da Lei n. 13.018/2014 (acima transcrito), que condiciona o recebimento de recursos públicos pelos pontos e pontões de cultura à seleção por meio de edital público.

No presente caso, o Edital que publicizou o Chamamento Público, como visto, foi o Edital Cultura Viva n. 9/2023 (SEI 1398644), previamente analisado por esta Consultoria Jurídica por meio do PARECER n. 00188/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1371188), motivo pelo qual deixamos de tratar das regras referentes ao chamamento público, na presente manifestação.

II.4 - DO TERMO DE COMPROMISSO CULTURAL 

A IN/MinC n. 8/2016, em seu art. 3^o, inciso XV, assim define o Termo de Compromisso Cultural - TCC, que é o objeto da presente análise:

Art. 3º Para os efeitos da Lei nº 13.018, de 2014, e desta Instrução Normativa, considera-se:

(...)

XV - Termo de Compromisso Cultural (TCC): instrumento jurídico que estabelece parceria, com apoio financeiro, entre a União, os Estados, o Distrito Federal ou Municípios, e as entidades culturais integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, com objetivo de executar ações da PNCV;

Trata-se, portanto, de instrumento jurídico bilateral que estabelece parceria que envolve repasse de recursos, com o objetivo de executar ações da PNCV. No caso em análise, o instrumento será firmado entre a União e entidades culturais cadastradas como Pontões de Cultura e selecionadas no âmbito do Edital Cultura Viva n. 9/2023.

O Capítulo V da IN/MinC n. 8/2016 (art. 20 a 30) estabelece as regras para celebração do TCC.

O art. 20 estabelece que o TCC será celebrado com entidades culturais, vedada a sua celebração com coletivos culturais ou instituições públicas de ensino. Tal vedação consta do Edital Cultura Viva nº 09/2023 (SEI 1398644).

O parágrafo único do art. 20 estabelece que o TCC seguirá modelo disponibilizado pelo Ministério da Cultura na internet. Tal modelo foi disponibilizado como Anexo 12 ao Edital (SEI 1397497) e já consta do sítio eletrônico do Ministério [3].

O art. 21 da IN/MinC n. 8/2016 estabelece os prazos máximos de vigência dos TCC e os limites para repasse de recursos. Tais prazos e limites deverão ser observados na celebração dos instrumentos:

 Art. 21. Os Pontos e Pontões de Cultura selecionados para celebrar TCC terão parcerias aprovadas por, no mínimo, doze meses e, no máximo, três anos, sendo a vigência prorrogável mediante avaliação, pelo órgão gestor, das metas, e das normas concernentes à prestação de contas, nos termos desta Instrução Normativa.

§ 1º A prorrogação pode ocorrer até que a vigência atinja o dobro do tempo inicialmente pactuado, excetuadas as prorrogações de ofício.

§ 2º Excetuadas as eventuais contrapartidas, os repasses a Pontos e Pontões de Cultura via TCC observarão os seguintes tetos:

I – para Pontos de Cultura: valor total do repasse de até R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e valor da parcela anual de até R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais); e

II – para Pontões de Cultura: valor total do repasse de até R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil reais) e valor da parcela anual de até R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais).

II.5 - DOS REQUISITOS PARA CELEBRAÇÃO DO TCC

Os art. 27 a 30 da IN/MINC n. 8/2023 dispõem sobre os requisitos para celebração do Termo de Compromisso Cultural e as cláusulas essenciais do TCC.

Art. 27. A celebração e a formalização do TCC dependerão da adoção das seguintes providências pela administração pública:

I - realização de chamamento público;

II - indicação expressa da existência de prévia dotação orçamentária para execução da parceria;

III - emissão de parecer de órgão técnico da administração pública, que deverá avaliar o plano de trabalho e, tendo em vista as recomendações da Comissão Julgadora, pronunciar-se a respeito dos seguintes aspectos:

a) aderência do plano de trabalho à PNCV;

b) interesse mútuo das partes na realização da parceria e demonstração de compatibilidade entre o objeto da parceria e as finalidades institucionais e capacidade técnico-operacional da entidade cultural;

c) viabilidade da execução da parceria, inclusive no que se refere aos valores estimados, que deverão ser compatíveis com os preços praticados no mercado;

d) adequação do cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho;

e) descrição de meios para acompanhamento e fiscalização da execução da parceria, assim como dos procedimentos que deverão ser adotados para avaliação da execução física e financeira, no cumprimento das metas;

f) descrição de elementos mínimos de convicção e de meios de prova que serão aceitos pela administração pública na prestação de contas da parceria;

g) recebimento de documentação da entidade cultural que demonstra sua adimplência junto aos órgãos ou entidades da administração pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal;

h) recebimento de declaração da entidade cultural de que não há, em seu quadro de dirigentes, agente político de órgão ou entidade da administração pública, ou seu cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau; e

i) recebimento de declaração da entidade cultural de que não remunerará nem contratará para prestação de serviços na execução da parceria:

1. servidor ou empregado público, inclusive aquele que exerça cargo em comissão ou função de confiança, do órgão ou entidade da administração pública celebrante, ou seu cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau, ressalvadas as hipóteses previstas em lei específica e na lei de diretrizes orçamentárias; ou

2. pessoas naturais condenadas pela prática de crimes contra a administração pública ou contra o patrimônio público, de crimes eleitorais para os quais a lei comine pena privativa de liberdade, e de crimes de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores. 

IV - emissão de parecer do órgão de assessoria ou consultoria jurídica da administração pública acerca da regularidade jurídica da parceria; e

V - publicação do extrato do TCC no meio oficial de publicidade da administração pública, após a assinatura, para que se inicie a produção de seus efeitos.

§ 1^o Não será exigida contrapartida financeira como requisito para celebração de parceria, facultada a exigência de contrapartida em bens e serviços economicamente mensuráveis.

§ 2^o Caso o parecer técnico ou o parecer jurídico concluam pela possibilidade de celebração da parceria com ressalvas, deverá o administrador público:

I - cumprir o que houver sido ressalvado antes da celebração;

II - providenciar celebração com condicionantes, desde que fixe prazo para o seu cumprimento e explicite que enquanto tais condicionantes não se verificarem, não haverá produção de efeitos, inclusive repasses de recursos; ou

III - justificar as razões pelas quais deixou de cumprir as ressalvas e nem as indicou como condicionantes.

§ 3º Para fins do disposto na alínea "h" do inciso III do caput:

I - entende-se por agente político o titular de cargo estrutural à organização política do País, como Presidente da República, Governadores, Prefeitos, e seus respectivos vices, Ministros de Estado, Secretários Estaduais e Municipais, Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores; e

II - não são considerados agentes políticos os integrantes de conselhos de direitos e de políticas públicas.

Os requisitos para celebração estabelecidos no art. 27 deverão ser observados na análise prévia à celebração de cada TCC, observando-se o que se segue quanto aos dispositivos recém transcritos:

I - No caso em tela, a realização de chamamento público foi cumprida por meio do Edital Cultura Viva n. 9/2023 (SEI 1398644).

II - Deverá ser juntada a cada um dos processos de celebração do TCC (a serem abertos para cada entidade selecionada) a comprovação da dotação orçamentária para execução da parceria (Nota de Empenho).

III - Deverá ser juntado a cada um dos processos parecer técnico emitido pelo órgão competente, que deverá avaliar o plano de trabalho (acima mencionado) e pronunciar-se expressamente a respeito dos seguintes aspectos:

a) aderência do plano de trabalho à PNCV;

b) interesse mútuo das partes na realização da parceria e demonstração de compatibilidade entre o objeto da parceria e as finalidades institucionais e capacidade técnico-operacional da entidade cultural;

c) viabilidade da execução da parceria, inclusive no que se refere aos valores estimados, que deverão ser compatíveis com os preços praticados no mercado;

d) adequação do cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho;

e) descrição de meios para acompanhamento e fiscalização da execução da parceria, assim como dos procedimentos que deverão ser adotados para avaliação da execução física e financeira, no cumprimento das metas;

f) descrição de elementos mínimos de convicção e de meios de prova que serão aceitos pela administração pública na prestação de contas da parceria;

g) recebimento de documentação da entidade cultural que demonstra sua adimplência junto aos órgãos ou entidades da administração pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal;

h) recebimento de declaração da entidade cultural de que não há, em seu quadro de dirigentes, agente político de órgão ou entidade da administração pública, ou seu cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau; e

i) recebimento de declaração da entidade cultural de que não remunerará nem contratará para prestação de serviços na execução da parceria:

1. servidor ou empregado público, inclusive aquele que exerça cargo em comissão ou função de confiança, do órgão ou entidade da administração pública celebrante, ou seu cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau, ressalvadas as hipóteses previstas em lei específica e na lei de diretrizes orçamentárias; ou

2. pessoas naturais condenadas pela prática de crimes contra a administração pública ou contra o patrimônio público, de crimes eleitorais para os quais a lei comine pena privativa de liberdade, e de crimes de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores. 

IV - O parecer jurídico a ser juntado a cada um dos processos é a presente Manifestação Jurídica Referencial, juntamente com o parecer técnico, que deverá demonstrar o cumprimento dos requisitos constantes do presente Parecer.

V - O extrato do TCC deverá ser publicado no meio oficial de publicidade da administração pública, após a assinatura, para que se inicie a produção de seus efeitos, conforme consta do item 14 da minuta de TCC juntada como anexo 12 ao Edital (SEI 1397497).

Chamo a atenção para as alíneas 'g', 'h' e 'i', do art. 27, inciso III (acima transcrito), que indicam declarações e documentação que deverão ser exigidas das entidades selecionadas previamente à análise técnica, além do plano de trabalho, evidentemente, que pautará a análise das questões mencionadas nas alíneas 'a' a 'd' do referido inciso.

De acordo com o § 1^o do art. 27, não será exigida contrapartida financeira como requisito para celebração de parceria, facultada a exigência de contrapartida em bens e serviços economicamente mensuráveis.

Por outro lado, o art. 22, § 4º, do Decreto n. 11.453/2023, acima transcrito, determina que, nas hipóteses de celebração dos instrumentos a que se referem os incisos I a III do caput (entre eles o Termo de Compromisso Cultural) "não será exigível a complementação de que trata o § 2º do art. 6º da Lei nº 8.313, de 1991, tendo em vista que a destinação dos recursos está especificada na origem". Portanto, o dispositivo dispensa a contrapartida da Lei Rouanet, para o caso de instrumentos celebrados com recursos do Fundo Nacional de Cultura.

A este respeito, vale observar que o Edital Cultura Viva n. 9/2023 não exige qualquer tipo de contrapartida.

Com relação à análise técnica,  já tratada acima, o art. 27, § 2^o, da IN n. 8/2016 estabelece que, caso o parecer técnico ou o parecer jurídico concluam pela possibilidade de celebração da parceria com ressalvas, deverá o administrador público:

I - cumprir o que houver sido ressalvado antes da celebração;

II - providenciar celebração com condicionantes, desde que fixe prazo para o seu cumprimento e explicite que enquanto tais condicionantes não se verificarem, não haverá produção de efeitos, inclusive repasses de recursos; ou

III - justificar as razões pelas quais deixou de cumprir as ressalvas e nem as indicou como condicionantes.

Assim, se for o caso, as condicionantes em questão devem ser inseridas na minuta de TCC ou as devidas justificativas apresentadas.

II.6 - DA MINUTA DE TCC

O art. 28 da IN n. 8/2016 estabelece as cláusulas essenciais que devem constar do TCC. Transcrevo abaixo o dispositivo seguido dos itens correspondentes na minuta analisada (SEI 1397497):

O art. 29 estabelece a necessidade de estipulação do destino a ser dado aos bens remanescentes adquiridos, produzidos ou transformados com recursos da parceria, após o encerramento de sua vigência ou após eventual rescisão. Tal regra, como indicado acima, consta do item 10 da minuta-modelo, que prevê todas as hipóteses estabelecidas pelo dispositivo. 

O art. 30 dispõe sobre o regime jurídico relativo à propriedade intelectual, e reflete-se no item 11 do  TCC.

Dito isso, constata-se que a minuta em análise atende a todos os requisitos mencionados nos art. 28 a 30 da IN/MinC n. 8/2016, nos itens destacados acima, devendo apenas ser inserida, no item 15, a participação da Advocacia-Geral da União na tentativa prévia de solução administrativa.

Por fim, quanto à competência para a celebração do instrumento, não há dúvidas de que esta pertence à Secretária de Cidadania e Diversidade Cultura, nos termos do art. 18 do Decreto n. 11.336, de 1^o de janeiro de 2023, que dispõe:

Art. 18.  À Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural compete:

I - gerir a Política Nacional de Cultura Viva, instituída pela Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014;

(...)

VII - executar ações relativas à celebração de convênios, acordos e outros instrumentos congêneres que envolvam a transferência de recursos do Orçamento Geral da União, no âmbito de sua área de atuação.

Tal dispositivo é compatível com o art. 5^o da Portaria/MINC n. 18/2023, que delega aos titulares das Secretarias do Ministério da Cultura e seus respectivos ordenadores de despesa o exercício da competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade. 

Observo, por fim, que diversos dispositivos da minuta mencionam o trâmite e acompanhamento dos instrumentos celebrados via plataforma Transferegov. Ressalto que esta não é uma exigência da Lei n. 13.018/2014 ou da IN/MINC n. 8/2016. No entanto, a gestão passada optou por realizar esses trâmites na plataforma de transferências comum a todos os entes públicos da esfera Federal, e não há o que se opor a tal opção, que confere transparência e uniformidade ao processo. Todavia, também não há impedimentos jurídicos, em princípio, à escolha de um procedimento mais adequado às peculiaridades da PNCV, desde que respeitados os princípios administrativos que vinculam a atuação de toda a Administração Pública, em especial os da publicidade, transparência, moralidade e eficiência. Caso se opte por modificar o procedimento, após decisão técnica devidamente fundamentada, a minuta deverá ser também alterada, sem necessidade de nova consulta a este respeito.

II.7 - DO PLANO DE TRABALHO

O art. 22 da IN n. 8/2016 estabelece os requisitos do Plano de Trabalho, que é parte integrante do TCC:

Seção II

Plano de Trabalho

Art. 22. Para cada TCC deverá ser elaborado plano de trabalho que será parte integrante desse instrumento de parceria, independentemente de transcrição.

§ 1º  Deverá constar do plano de trabalho:

I - descrição de metas a serem atingidas por meio das atividades executadas, devendo estar claro, preciso e detalhado o que se pretende realizar ou obter, bem como quais serão os meios utilizados;

II - cronograma físico, que indique os prazos para a execução das atividades e o cumprimento das metas;

III - cronograma financeiro, que indique os valores a serem repassados conforme o cronograma físico; e

IV – plano de aplicação de recursos, que deverá:

a) detalhar os itens de despesa, inclusive aquelas relativas à equipe de trabalho envolvida diretamente na execução do objeto; e

b) apresentar documentação, acompanhada de justificativa, relativa aos valores previstos para cada item de despesa, capaz de demonstrar que estão compatíveis com os valores de mercado.

§ 2º Cada ente federado parceiro estabelecerá, de acordo com a sua realidade, o valor máximo que poderá ser repassado em parcela única para execução da parceria, o que deverá ser justificado pelo administrador público no plano de trabalho.

§ 3º O plano de trabalho deve prever a aquisição de equipamentos multimídia direcionados à cultura digital, salvo quando a entidade cultural declarar que já possui equipamento em adequadas condições de manutenção e funcionamento, comprometendo-se a disponibilizá-lo para uso na execução da parceria.

§ 4º As metas deverão ser concretas e mensuráveis, com indicação dos produtos e serviços a serem entregues em cada etapa.

A fim de guiar a elaboração do Plano de Trabalho pelas entidades selecionadas, recomenda-se que seja oferecido, juntamente com a minuta de TCC, um modelo que contenha todos os requisitos indicados pelo art. 22 da IN n. 8/2016. Com efeito, a minuta de TCC em análise faz referência ao Plano de Trabalho como anexo, mas o anexo em questão não consta dos autos, o que deve ser providenciado.

Ressalto que uma minuta de Plano de Trabalho consta do Processo 01400.029427/2015-34, em que tramitou a minuta original de TCC, podendo ser adaptada ao presente caso.

Destaco que o Plano de Trabalho nada mais é que a concretização do planejamento da forma como será executado o objeto e alcançado o resultado da parceria. Desta forma, é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

Incumbe à área técnica competente avaliar o conteúdo das informações consignadas no plano de trabalho, analisado a sua viabilidade, adequação aos objetivos do programa, compatibilidade de custos dos itens que compõem o plano de trabalho e qualificação técnica e capacidade gerencial do proponente.

O órgão responsável deverá, ainda, avaliar e excluir do Plano de trabalho quaisquer itens não pertinentes à proposta ou julgados desnecessários, possibilitando a aquisição de itens e suas especificações apenas quando essencialmente necessários ao projeto e aos seus fins sociais. Nesse mister, cabe ao órgão atentar especificamente às despesas permitidas e vedadas pelos art. 32 e 33 da IN/MINC n. 8/2016.

Por outro lado, vale mencionar que não poderão constar do Plano de Trabalho recursos destinados a atender despesas vedadas pela Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022 (LDO 2023), em especial:

Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022 (LDO 2023)

Art. 18. Não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com:

(...)

VII - pagamento, a qualquer título, a agente público da ativa por serviços prestados, inclusive consultoria, assistência técnica ou assemelhados, à conta de quaisquer fontes de recursos;

(...)

IX - pagamento de diárias e passagens a agente público da ativa por intermédio de convênios ou instrumentos congêneres firmados com entidades de direito privado, ou órgãos ou entidades de direito público;

 (...)

XII - transferência de recursos a entidades privadas destinados à realização de eventos, no âmbito do Ministério do Turismo;

(...)

§ 1º Desde que o gasto seja discriminado em categoria de programação específica ou comprovada a necessidade de execução da despesa, excluem-se das vedações previstas:

 (...)

VI - no inciso VII do caput, o pagamento pela prestação de serviços técnicos profissionais especializados por tempo determinado, quando os contratados estiverem submetidos a regime de trabalho que comporte o exercício de outra atividade e haja declaração do chefe imediato e do dirigente máximo do órgão de origem da inexistência de incompatibilidade de horários e de comprometimento das atividades atribuídas, desde que:

a) esteja previsto em legislação específica; ou

b) refira-se à realização de pesquisas e estudos de excelência:

1. com recursos repassados às organizações sociais, nos termos do disposto nos contratos de gestão; ou

2. realizados por professores universitários na situação prevista na alínea “b” do inciso XVI do caput do art. 37 da Constituição, desde que os projetos de pesquisas e os estudos tenham sido devidamente aprovados pelo dirigente máximo do órgão ou da entidade ao qual esteja vinculado o professor;

(...)

VIII - no inciso IX do caput, o pagamento a militares, servidores e empregados:

a) pertencentes ao quadro de pessoal do convenente;

b) pertencentes ao quadro de pessoal da administração pública federal, vinculado ao objeto de convênio, quando o órgão for destinatário de repasse financeiro oriundo de outros entes federativos; ou

c) em atividades de pesquisa científica e tecnológica;

 (...)

§ 5º A vedação prevista no inciso XII do caput não se aplica às destinações, no Ministério do Turismo, para realização de eventos culturais tradicionais de caráter público realizados há, no mínimo, cinco anos ininterruptamente, desde que haja prévia e ampla seleção promovida pelo órgão concedente ou pelo ente público convenente.

Assim, recomendo que o órgão técnico avalie e se manifeste expressamente sobre a exequibilidade e sobre as despesas constantes dos Planos de Trabalho anexos aos TCC, visto que estes envolvem aspectos técnicos e de conveniência e oportunidade, de responsabilidade exclusiva da área técnica, não cabendo a esta Consultoria imiscuir-se em tal seara.

Por fim, cabe destacar que o Plano de trabalho deverá ser datado e aprovado pela autoridade competente do Ministério da Cultura.

II.8 - DA EXECUÇÃO, ACOMPANHAMENTO E PRESTAÇÃO DE CONTAS

O presente Parecer concentrou-se sobre os aspectos relacionados à celebração dos TCC com as entidades selecionadas no âmbito do Edital Cultura Viva n. 9/2023, que foi o objeto da consulta. No entanto, vale lembrar que, após a celebração, o órgão técnico deverá observar as regras referentes à execução e acompanhamento dos TCC, constantes do Capítulo VI (art. 31 a 43), e à prestação de contas, disciplinada no Capítulo VII (art. 44 a 54), da IN/MINC n. 8/2016.

Qualquer dúvida jurídica referente às fases subsequentes à celebração do TCC poderá ser submetida a esta Consultoria, com as devidas justificativas. 

III. CONCLUSÃO

Diante do exposto, conclui-se que o expressivo volume de solicitações sobre a mesma matéria que chegariam a esta Consultoria, em curto espaço de tempo, impactaria significativamente na atuação deste órgão consultivo e na celeridade dos serviços administrativos.

Assim, quando o processo se amoldar aos termos desta Manifestação Jurídica Referencial (o que deve ser expressamente atestado nos autos pelo órgão responsável pela análise técnica), e saneadas eventuais ressalvas técnicas, não será necessária a solicitação de manifestação jurídica específica, conforme permite a Orientação Normativa AGU nº 55/2014 e a Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, sem prejuízo de que dúvidas específicas sejam submetidas à análise por esta Consultoria.

Vale frisar que a presente Manifestação Jurídica Referencial poderá ser utilizada apenas na hipótese de celebração de Termo de Compromisso Cultural (TCC) celebrado com entidades culturais selecionadas no âmbito do Edital Cultura Viva n. 9/2023, regidos da Lei n. 13.018/2014 e da IN/MINC n. 8/2016.

Considerando o disposto no art. 6º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05/2022, a presente Manifestação Jurídica Referencial terá validade até 08/12/2025, ou até que sobrevenha alteração legislativa significativa, a qual deverá ser comunicada pelo órgão assessorado a esta Consultoria Jurídica, a fim de que seja realizada análise para atualização ou revogação deste Referencial.

Para fins de controle, solicita-se à Coordenação de Apoio desta Consultoria Jurídica que 60 (sessenta) dias antes do encerramento da vigência, notifique os órgãos técnicos para manifestação sobre a necessidade de renovação da presente MJR, e abra tarefa, no Sapiens, para a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura, a fim de que sejam adotados os trâmites necessários para eventual renovação deste referencial.

Ressalto que as manifestações desta Consultoria se dão em cumprimento ao disposto no art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e no art. 11 do Anexo I do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, abstraídas as questões de ordem técnica e financeira, ou ainda aspectos de conveniência e oportunidade, alheios à missão deste órgão.

Isto posto, submeto os autos à consideração superior, sugerindo que sejam encaminhados, via SEI, à Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural - SCDC/MINC, e, via Sapiens, à Consultoria-Geral da União e ao Departamento de Gestão Administrativa, para ciência e providências cabíveis

Brasília, 08 de dezembro de 2023.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Notas:

[1] SALLES, Maria Beatriz Corrêa. A Lei da Cultura e a Cultura da Lei. Dissertação de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo - USP. São Paulo, 2014, p. 70.

[2] https://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44344.shtml

[3] https://www.gov.br/culturaviva/pt-br/biblioteca-cultura-viva/documentos-e-publicacoes

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400012212202394 e da chave de acesso bfe66933