ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 01011/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 05014.000229/2002-89
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE PERNAMBUCO - SPU/PE
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. PATRIMONIO IMOBILIARIO DA UNIAO. POSSIBILIDADE DE DESTINAÇÃO DE IMÓVEL DA UNIÃO PARA ENTE MUNICIPAL QUE POSSUI PENDÊNCIAS RELATIVAS A TRIBUTOS FEDERAIS E DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO, BEM COMO À JUSTIÇA DO TRABALHO.
RELATORIO
Trata-se de processo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Pernambuco/Coordenação/Serviço de Destinação Patrimonial que tem como objeto a consulta jurídica delineada na Nota Técnica SEI nº 46402/2023/MGI, que diz respeito à possibilidade de destinação de imóvel da União para ente municipal com pendências relativas a tributos federais e à dívida ativa da União, bem como à Justiça do Trabalho.
Para a adequada compreensão da consulta, importante a transcrição da aludida Nota Técnica:
Nota Técnica SEI nº 46402/2023/MGI
Assunto: Cessão de uso gratuita de imóvel da União para o Município de Catende. Município com pendências junto à dívida ativa da União e à Justiça do Trabalho.
Senhora Chefe do Serviço de Destinação Patrimonial da SPU/PE,
Sumário Executivo
Trata-se de análise sobre a possibilidade de destinação de imóvel da União para Ente Municipal que possui pendências relativas a tributos federais e dívida ativa da União, bem como à Justiça do Trabalho.
Análise
Do imóvel
Localizado na Av. Paulo Guerra, nº 272, no Município de Catende, o imóvel foi adquirido por doação feita pelo Município de Catende à União, para edificação da sede da Junta de Conciliação e Julgamento do Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região - TRT6, na década de 80.
O imóvel encontra-se registrado na Serventia Registral e Notarial da Comarca de Catende/PE, no Livro 02, sob a matrícula nº 435, aberta em 19/03/1984 (Registro anterior: Matrícula nº 403, de 14/03/1983), em nome do TRT6 (SEI nº 11639266).
Destaque-se, por oportuno, que a SPU/PE já está providenciando a correção do referido registro para fazer constar como proprietário do imóvel a Unão.
Da intenção do TRT6 de devolver o imóvel à SPU/PE e do interesse do Município de Catende
Em setembro de 2023, recebemos ofício do TRT6 informando sobre a intenção de devolver o imóvel para a SPU/PE, destacando que já havia consultado o Município de Catende sobre o interesse na utilização do mesmo (SEI nº 37087214).
Diante da notícia, enviamos ofício à Prefeita de Catende orientando sobre a necessidade de apresentar consulta prévia no Sistema de Requerimento Eletrônico de Imóveis - SISREI para formalizar o interesse em o imóvel (SEI nº 37185643).
A consulta prévia foi formalizada (SEI nº 37950673) e o imóvel foi ofertado, via sistema, ao Município (SEI nº 38638347).
Paralelamente, enviamos ofício ao TRT6 buscando contar com a colaboração daquela Corte para que a devolução do imóvel fosse formalizada concomitantemente com a sua destinação para o Município, visando não haver solução de continuidade da sua ocupação e, consequentemente, evitando que a SPU/PE tivesse que contratar vigilância para o mesmo, tendo sido estimado, na ocasião, um prazo de 120 (cento e vinte) dias para conclusão do processo de destinação (SEI nº 37959362).
Inicialmente, a Corte nos concedeu um prazo de 60 (sessenta) dias (SEI nº 38638096), mas, após nossa insistência, a Presidente do Tribunal concordou em formalizar a devolução do imóvel concomitantemente com a sua destinação para o Município, certamente imaginando o prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias que havia sido solicitado anteriormente (SEI nº 38734884).
Dando continuidade aos trâmites no sistema SISREI, em 28/11/2023, o Município apresentou o requerimento com o projeto de utilização do imóvel e as plantas correspondentes (SEI nº 38780389, 38780423 e 38780953).
Das pendências para instrução do processo de destinação do imóvel para o Município de Catende
Ocorre que, como se sabe, a destinação do imóvel para o Município de Catende depende não apenas dos trâmites relativos à apresentação de requerimento através do já citado sistema SISREI, como também da consequente instrução do processo para envio à Unidade Central da SPU visando à análise e deliberação do GE-DESUP, nos moldes do que determina a Portaria MGI nº 771, de 17/03/2023.
Verificamos, no entanto, que o Município possui pendências relativas à tributos federais e dívida ativa da União, bem como à Justiça do Trabalho, as quais não serão resolvidas em um curto espaço de tempo e, em princípio, se apresentariam como óbice à formalização da destinação.
Nesse contexto, em que pese termos conhecimento de que, nos casos de cessão de uso de imóveis da União, a Consultoria Jurídica da União vem adotando o entendimento da necessidade de apresentação das certidões negativas de débitos relativos à tributos federais e à dívida ativa da União, ao FGTS e à Justiça do Trabalho, exceto quando se tratar de órgão da administração pública federal indireta, entendemos que deve ser formalizada uma consulta para o caso concreto, tendo em vista que não vislumbramos outra alternativa para destinação imediata do imóvel, vez que o Município não aceitou a proposta de formalização de um Termo de Guarda Provisória, justificando que a mesma representaria mais um custo às finanças públicas em detrimento da economia que se pretende obter com a utilização do imóvel (SEI nº 38766508).
Conclusão
Diante do exposto, sugerimos enviar o presente processo à CJU/AGU para consultar se é possível destinar imóvel da União através de contrato de cessão de uso gratuito para Município que possui pendências relativas a tributos federais e dívida ativa da União, bem como à Justiça do Trabalho.
À consideração superior.
Documento assinado eletronicamente
MARTHA MEIRA LINS LISBÔA
Eng. Agrônoma
DE ACORDO. Ao Senhor Superintendente do Patrimônio da União em Pernambuco, na forma proposta.
Documento assinado eletronicamente
FABÍOLA SANTOS NARDOTO BROXADO
Técnica de Nível Superior
Chefe do Serviço de Destinação Patrimonial da SPU/PE
DE ACORDO. Com amparo nos documentos acostados aos autos do presente processo, na análise técnica apresentada e por entender terem sido observados os requisitos legais pertinentes, manifesto-me favoravelmente ao envio dos autos à Consultoria Jurídica da União para análise e parecer sobre a possibilidade de destinação de imóvel da União através de contrato de cessão de uso gratuito para Município que possui pendências relativas a tributos federais e dívida ativa da União, bem como à Justiça do Trabalho.
Documento assinado eletronicamente
FELIPE CARVALHO GOMES DA SILVA
Superintendente do Patrimônio da União em Pernambuco
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
9733935 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9734706 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9734843 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9735006 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9735151 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9735249 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9735302 Processo 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9735322 Termo de Encerramento de Processo Físico 07/08/2020 SPU-PE-NUGES
9834777 Despacho 12/08/2020 SPU-PE-NUINC
10068715 Despacho 24/08/2020 SPU-PE-NUINC
10069401 Espelho 24/08/2020 SPU-PE-NUINC
10069508 Croqui 24/08/2020 SPU-PE-NUINC
10072250 Ofício 207874 24/08/2020 SPU-PE-NUINC
10132022 E-mail 26/08/2020 SPU-PE-NUINC
11639266 Certidão 09/11/2020 SPU-PE-NUINC
37086813 E-mail 05/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37087214 Ofício 01/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37182021 Despacho 11/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37185588 Croqui 11/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37185643 Ofício 102476 11/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37186924 Despacho 11/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37455659 E-mail 22/09/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37463803 Despacho 22/09/2023 MGI-SPU-PE-SEINC
37730221 Ofício nº 272/2023 05/10/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
37730420 Anexo 05/10/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
37730499 E-mail 05/10/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
37730941 Ofício 115791 05/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37731332 Ofício 115815 05/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37733006 Despacho 05/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37745336 E-mail 06/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37745378 E-mail 06/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37746572 Protocolo 06/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37946485 Ofício nº 478/2023 18/10/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
37946549 E-mail 18/10/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
37949930 Espelho 18/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37950673 Consulta 18/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37959362 Ofício 121527 18/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37960196 Despacho 18/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
37971381 E-mail 19/10/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38637952 Protocolo 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38638043 Ofício 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38638096 Anexo 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38638347 Espelho 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38638449 Ofício 139371 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38639714 Ofício 139392 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38640512 Despacho 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38662502 E-mail 23/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38662538 E-mail 23/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38675556 Protocolo 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38675576 Anexo 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38675616 Protocolo 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38675716 Ofício 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38676779 Certidão 22/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38676852 Ofício 140313 23/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38678278 Despacho 23/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38696707 E-mail 24/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38698730 Despacho 24/11/2023 MGI-SPU-PE-SECAP
38703579 Protocolo 24/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38734884 Despacho PROAD 21261/2023 25/11/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
38734929 E-mail PROTOCOLO DE RECEBIMENTO 27/11/2023 MGI-SPU-PE-SEGEM
38766508 Ofício 28/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38780389 Requerimento 29/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38780423 Projeto 29/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38780953 Anexo 29/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38782333 Nota Técnica 46402 29/11/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38863488 Despacho 04/12/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
38863565 Ofício 145124 04/12/2023 MGI-SPU-PE-SEDEP
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
Consigne-se que a presente manifestação jurídica se circunscreve à analise da possibilidade de destinação de imóvel da União para Ente Municipal com pendências relativas a tributos federais e à dívida ativa da União, bem como à Justiça do Trabalho, não abarcando, assim, questões relacionadas à cessão de uso gratuito pretendida.
ANALISE JURIDICA
O tema proposto pela Superintendência do Patrimônio da União em Pernambuco tem sido objeto de estudos jurídicos no seio da AGU.
Destarte, em 2015, o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União/AGU emitiu o PARECER n.023/2015/DECOR/CGU/AGU - NUP: 04926.001437/2012-21, mediante a ressalva contida no DESPACHO n. 00694/2017/DECOR/CGU/AGU, de 06 de dezembro de 2017, acerca da comprovação da regularidade fiscal para fins de cessão gratuita de imóvel da União em favor de entidade da Administração Pública Federal, que não explora atividade econômica.
Vejamos alguns trechos relevantes da manifestação:
PARECER n.023/2015/DECOR/CGU/AGU
NUP: 04926.001437/2012-21
INTERESSADOS: CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO - CONJUR/MP E CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - CJU/MG
ASSUNTO: COMPROVAÇÃO DA REGULARIDADE FISCAL PARA FINS DE CESSÃO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO EM FAVOR DE ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL, QUE NÃO EXPLORA ATIVIDADE ECONÔMICA.
EMENTA: ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO. CESSÃO DE USO. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL INDIRETA, QUE NÃO EXPLORA ATIVIDADE ECONÔMICA.
I - De acordo com a legislação citada e decisões exaradas pelo Tribunal de Contas da União, não se mostra compatível com o regime de cessão de uso de imóvel da União por entidade da Administração Pública Federal Indireta, não exploradora de atividade econômica, a exigência de comprovação de regularidade fiscal, prevista nos arts. 27 e 29 da Lei nº 8.666, de 1993. Havendo, contudo, a possibilidade desta ser exigida na hipótese do art. 18, § 5º da Lei nº 9636, de 1998.
(COD. EMENT. 26.2)
(...)
17. Pelo exposto, infere-se que a cessão de uso é ato de natureza discricionária e cabível nas hipóteses previstas em lei, na qual deverão ser observadas as condições impostas pelo cedente na disponibilização do imóvel, sobretudo quanto a sua destinação.
18. A norma em comento nada tratou a respeito da exigência de regularidade fiscal, por parte do cessionário, como condição para a celebração da cessão de uso.
19. Excepcionou, porém, no § 5º do art. 18, que a cessão quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Admitindo, nesta hipótese, expressamente, a possibilidade de incidência da Lei nº 8.666, de 1993.
(...)
22. Portanto, o objetivo da exigência de regularidade fiscal é resguardar o cumprimento da obrigação pactuada. É evitar que eventuais dívidas fiscais possam impedir ou dificultar a consecução do objeto pretendido.
23. Não se pode olvidar que o parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, deixa expresso a prevalência das normas patrimoniais na regência de atos dessa natureza. Prevendo a possibilidade de invocar dispositivos da Lei nº 8.666, de 1993, somente no que couber, ou seja, desde que compatíveis com o regime do ato patrimonial.
24. Com isso, qual seria a utilidade de se exigir das entidades que integram a Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, prova de regularidade fiscal, já que a sua atuação, no caso da cessão de uso, somente será
utilização do bem imóvel da União?
25. Conforme visto acima, a cessão de uso gratuita é ato de gestão patrimonial cujo objetivo é permitir que o imóvel, sem utilização por órgãos da Administração Pública Federal Direta, possa servir ao atendimento do serviço público lato sensu, dando-lhe uma destinação. Com efeito, a exigência de regularidade fiscal do cessionário não terá qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão em si, porque o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista
(...)
30. Ante o exposto, filio-me ao entendimento adotado pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, por entender que, de acordo com a legislação citada e decisões exaradas pelo Tribunal de Contas da União, não se mostra compatível com o regime de cessão de uso de imóvel da União por entidade da Administração Pública Federal Indireta, não exploradora de atividade econômica, a exigência de comprovação de regularidade fiscal, prevista nos arts. 27 e 29 da Lei nº 8.666, de 1993. Havendo, contudo, a possibilidade desta ser exigida na hipótese do art. 18, § 5º da Lei nº 9636, de 1998.
À consideração superior.
Brasília, 16 de março de 2015.
MÁRCIA CRISTINA NOVAIS LABANCA
ADVOGADA DA UNIÃO
grifos nossos
Todavia, somente no ano de 2019, o DECOR chancelou a manifestação consultiva lançada no PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU - NUP: 04926.001437/2012-21, atividade que se encontrava pendente em virtude da citada ressalva contida no DESPACHO n. 00694/2017/DECOR/CGU/AGU, de 06 de dezembro de 2017, consoante se extrai dos fragmentos selecionados:
PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU
NUP: 50606.004707/2018-81
INTERESSADOS: SUPERINTENDENCIA REGIONAL DO DNIT NO ESTADO DE MINAS GERAIS E OUTROS
ASSUNTOS: REGISTRO DE IMÓVEIS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. PATRIMÔNIO. EXIGÊNCIA DE REGULARIDADE FISCAL. DNIT. CESSÃO DE USO. DOAÇÃO.
EMENTA. O art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988 previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência de regularidade fiscal realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não a impõe no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a realização de cessão de uso ou de doação não configurarem recebimento de benefício, incentivo fiscal ou creditício. Desse modo, prevalece a manifestação consultiva constante do NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU.
(...)
21. O entendimento constante do PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU aplica-se tanto às cessões de uso quanto às doações, uma vez que os fundamentos para afastar a exigência de regularidade são plenamente compatíveis e aplicáveis
O sobredito PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU foi aprovado pelo DESPACHO n. 00203/2019/GAB/CGU/AGU do Consultor-Geral da União Substituto com base no DESPACHO n. 00135/2019/DECOR/CGU/AGU da lavra do Diretor do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos, que, por sua vez, aprovou o Despacho n. 073/2019/CAPS-Decor/CGU/AGU, que diz:
DESPACHO n. 00203/2019/GAB/CGU/AGU
NUP: 50606.004707/2018-81
INTERESSADOS: SUPERINTENDENCIA REGIONAL DO DNIT NO ESTADO DE MINAS GERAIS E OUTROS
ASSUNTOS: REGISTRO DE IMÓVEIS
Aprovo o DESPACHO n. 00135/2019/DECOR/CGU/AGU, da lavra do Dr. Victor Ximenes Nogueira, Advogado da União e Diretor do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos.
Cientifique-se a Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais - CJU-MG, a Procuradoria Federal Especializada junto ao DNIT - PFE-DNIT, a Procuradoria-Geral Federal - PGF, bem como oficie-se à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN.
Brasília, 06 de março de 2019.
GIORDANO DA SILVA ROSSETTO
Advogado da União
Consultor-Geral da União Substituto
De acordo com as atividades consultivas acima noticiadas, restou consolidada a matéria de acordo com o DESPACHO n. 00135/2019/DECOR/CGU/AGU - NUP: 50606.004707/2018-81, cujo excerto resume o entendimento da AGU:
“Reitere-se, por conseguinte, o Despacho nº 353/2018/DECOR/CGU/AGU, exarado no NUP 04926.001437/2012-21 (seq. 19), e aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 461/2018 (seq. 20):
"3. Consolide-se, por conseguinte, o entendimento no sentido de que, para fins de cessão gratuita de imóvel da União em favor de autarquias federais, não é obrigatória a exigência de regularidade fiscal da entidade pública cessionária.
4. De fato, condicionar a cessão gratuita de imóvel à demonstração de regularidade fiscal, na espécie, é medida que pode representar prática de ato antieconômico e ônus ao erário, que não se coaduna com os preceitos da eficiência, uma vez que, além de impossibilitar o uso do imóvel público disponível para alcance da finalidade pública perseguida pela autarquia, pode incrementar despesas com locação, obras ou serviços de engenharia.
5. Deve ser acrescentado, ainda, que o entendimento ora consolidado não representa qualquer tolerância, consentimento, condescendência nem tampouco remissão da Administração com eventuais débitos fiscais das autarquias federais, de maneira que a entidade cessionária deve adotar as medidas necessárias para sua regularização, inclusive apurando eventual responsabilidade caso haja indícios de que as pendências junto ao Fisco decorrem de culpa, dolo ou fraude, o que pode caracterizar, inclusive, ato de improbidade administrativa."
grifos nossos
Em síntese, portanto, para fins de cessão gratuita de imóvel da União em favor de autarquias federais, o DECOR entende que não é obrigatória a exigência de comprovação de regularidade fiscal, prevista nos artigos 27 e 29 da Lei nº 8.666, de 1993. Havendo, contudo, a possibilidade de ser exigida na hipótese do art. 18, § 5º da Lei nº 9636, de 1998,
Os entendimentos prolatados pelo DECOR/CGU fundam-se especialmente na "prevalência da disciplina prevista na Lei n. 9.636, de 1998, em relação às normas gerais de licitação, as quais preconizam a regularidade fiscal e previdenciária como condição de contratação com o Poder Público (artigo 29 da Lei n. 8.666, de 1993)".
Entretanto, no caso de cessão para empreendimentos de fins lucrativos, passaria a ser exigível a comprovação da regularidade fiscal, por remissão expressa do art. 18, § 5º, da Lei n. 9.636, de 1998, aos "procedimentos licitatórios previstos em lei".
O mesmo assunto voltou à baila no ano em curso, merecendo o aprofundamento apresentado no despacho da Secretaria de Gestão do Patrimônio da União/Departamento de Destinação de Imóveis/Coordenação Geral de Desenvolvimento Local e Infraestrutura, encontrado na seq. 12 do processo Processo nº 19739.116316/2023-11 do sistema eletrônico SAPIENS:
"Trata-se de resposta ao Despacho 32590118, por qual o Departamento de Destinação solicita manifestação desta Unidade, para fins de subsidiar estudo envolvendo a necessidade da apresentação de certidões fiscais, previdenciária e trabalhista relacionadas à instrução de processos de alienação de imóveis da União (onerosa e não onerosa), temos a prestar as informações adiante.
Na NOTA n. 00009/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU (32167885) a Coordenação-Geral de Jurídica de Patrimônio da União da CONJUR/MGI trouxe as suas primeiras impressões acerca do assunto e destacou alguns pareceres que, em tese, desobrigam a apresentação de tais certidões, veja-se:
PARECER n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU (NUP: 04926.001437/2012-21)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO. CESSÃO DE USO. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL INDIRETA, QUE NÃO EXPLORA ATIVIDADE ECONÔMICA.
I - De acordo com a legislação citada e decisões exaradas pelo Tribunal de Contas da União, não se mostra compatível com o regime de cessão de uso de imóvel da União por entidade da Administração Pública Federal Indireta, não exploradora de atividade econômica, a exigência de comprovação de regularidade fiscal, prevista nos arts. 27 e 29 da Lei nº 8.666, de 1993. Havendo, contudo, a possibilidade desta ser exigida na hipótese do art. 18, § 5º da Lei nº 9636, de 1998.
[...]
25. Conforme visto acima, a cessão de uso gratuita é ato de gestão patrimonial cujo objetivo é permitir que o imóvel, sem utilização por órgãos da Administração Pública Federal Direta, possa servir ao atendimento do serviço público lato sensu, dando-lhe uma destinação. Com efeito, a exigência de regularidade fiscal do cessionário não terá qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão em si, porque o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista. (sublinhou-se)
26. Diante desse cenário, a prevalecer o entendimento de ser obrigatória a exigência de comprovação de regularidade fiscal por parte das entidades da Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, para firmar com a União ato de cessão de uso gratuita de imóvel, estará se criando requisito não previsto em lei e modificando a natureza do citado ato, que a lei atribuiu a condição de discricionária, passando a ser vinculado.
27. Assim sendo, parece não haver compatibilidade com o regime patrimonial essa exigência de comprovação de regularidade fiscal, nos moldes do art. 29 da Lei nº 8666, de 1993, para o caso de cessão de imóvel para entidades da Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica.
[...]
PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP: 50606.004707/2018-81)
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. PATRIMÔNIO. EXIGÊNCIA DE REGULARIDADE FISCAL. DNIT. CESSÃO DE USO. DOAÇÃO.
O art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988 previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência de regularidade fiscal realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não a impõe no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a realização de cessão de uso ou de doação não configurarem recebimento de benefício, incentivo fiscal ou creditício. Desse modo, prevalece a manifestação consultiva constante do NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU.
[...]
17. Os argumentos da CJU-MG pautados na Lei de Licitações foram rechaçados no referido parecer, com o qual é imperioso concordar. A Lei nº 9.636/98 nada tratou a respeito da exigência de regularidade fiscal, por parte do cessionário, como condição para a celebração da cessão de uso. Excepcionou, porém, no § 5º do art. 18, que a cessão quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Admitindo, nesta hipótese, expressamente, a possibilidade de incidência da Lei nº 8.666, de 1993. (grifos do original)
18. Além disso, restou assentado que o objetivo da exigência de regularidade fiscal é resguardar o cumprimento da obrigação pactuada. É evitar que eventuais dívidas fiscais possam impedir ou dificultar a consecução do objeto pretendido. Ademais, o parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, deixa expresso a prevalência das normas patrimoniais na regência de atos dessa natureza, ou seja, a Lei de Licitações seria aplicável somente no que couber, quando compatível com o regime do ato patrimonial. Não haveria utilidade de se exigir das entidades que integram a Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, prova de regularidade fiscal, ou seja, não teria qualquer repercussão no cumprimento dos atos sob análise.
Nota-se que o cerne da tese defendida é a prevalência da legislação patrimonial no atos de cessão e doação sobre as disposições da lei nº 8.666, de 1993, com base no art. 121 da norma em comento. De acordo com o item 25 do PARECER n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU a exigência da regularidade fiscal do cessionário não teria qualquer repercussão no ato de cessão, porque, ipsis litteris, "o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista".
Esse raciocínio é válido para imóveis com benfeitorias, cuja destinação permite ao cessionário o uso imediato do imóvel cedido para a finalidade pretendida. No entanto, muitos imóveis são cedidos para o desenvolvimento de projetos, os quais por vezes são financiados com recursos da União, por meio de convênios ou instrumento congêneres. Nesses casos, em que a efetividade da destinação depende da execução de projetos financiados pela União, talvez fosse importante à SPU observar o que dispõe a legislação que rege as transferências voluntárias.
Até mesmo porque o Parecer Plenário nº 002/2016/CNUDecor/CGU/AGU, que trata das vedações eleitorais, ao discorrer sobre o alcance do art. 73, da Lei nº Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, equiparou a cessão e a doação à transferências voluntárias, merecendo destaque os seguintes trechos do parecer em referência:
41. Entender o contrário seria um contrassenso, Tomemos como um caso hipotético. Vamos supor que a União pretenda auxiliar determinado município a construir uma creche. Imaginemos que a municipalidade dispõe dos recursos para a construção, porém não possui um terreno que atenda às necessidade do empreendimento. Por sua vez, a União é proprietária do terreno naquela localidade que poderia ser utilizado para a construção da creche. (sublinhou-se)
42. Como já visto, o art. 73, VI, "a", da Lei nº 9.504/97 veda a transferência voluntária de recursos pela União a estados e municípios apenas nos três meses que antecedem o pleito eleitoral, ao passo que o §10 desse artigo proíbe a distribuição gratuita de bens, valores benefícios durante todo o ano em que se realizarem as eleições.
43. Caso se entenda que a doação do terreno da União ao município é alcançada pelo disposto no art. 73, §10, da Lei nº 9.504/ 97, essa transferência patrimonial não poderia ocorrer durante todo o ano em que se realizar as eleições [...]. Contudo, tendo em vista o disposto no art. 73, VI, "a", da mesma lei, a União poderia firmar convênio convênio com a prefeitura até 3 meses antes do pleito, transferindo-lhes recursos financeiros para aquisição de um terreno similar, possibilitando, assim, a construção da creche.
44. No caso hipotético em exame, parece estreme de dúvidas que a doação da União ao município para a construção da creche é uma medida muito mais adequada que a transferência de recursos financeiros à municipalidade que esta adquira um terreno similar. [...]
57. É inegável que a doação de um bem com valor econômico se assemelha à transferência voluntária de recursos. Portanto, afigura-se razoável submeter a doação de bens à vedação prevista no o art. 73, VI, "a", da Lei nº 9.504/97, uma vez que não se aplica a esses casos o disposto no § 10 do mesmo artigo.
[...]
"63. Ante o exposto, pode-se concluir o seguinte:
I - A disposição do art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública diretamente a particulares, não afetando as transferências realizadas entre entes públicos. A estes casos aplica-se o disposto no art. 73, VI, "a", da mesma lei, vedando-se a destinação de bens a outros entes públicos nos três meses que antecedem o pleito eleitoral. Tal vedação, porém, não impede as doações realizadas entre entidades que integram a mesma esfera de governo, como por exemplo a doação de bem da União a uma autarquia ou fundação pública federal.
[...]
IV - O entendimento aqui exposto alcança doações e cessões, sendo que o encargo ou finalidade da outorga não desnatura, por si só, seu caráter gratuito.
V Deve-se orientar o gestor a observar o princípio básico de vedação de condutas dos agentes.
Agora vamos supor que no caso hipotético ilustrado no Parecer Plenário nº 002/2016/CNU-Decor/CGU/AGU, a municipalidade não dispusesse dos recursos para a construção pretendida e que tais recursos fossem oriundos de um convênio entre a prefeitura e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, por exemplo. Nesse caso, vejamos o que diz a legislação que rege as transferências voluntárias:
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000
[...]
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
(...)
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
(...)
d) previsão orçamentária de contrapartida.
PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 424, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2016
[...]
Art. 22. São requisitos para a celebração de convênios e contratos de repasse, a serem cumpridos pelo convenente:
I - regularidade quanto a tributos federais, contribuições previdenciárias federais e dívida ativa da União, nos termos do art. 195, § 3º, da Constituição, do art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e dos arts. 27, inciso IV; 29 e 116 da Lei nº 8.666, de 1993, comprovada pela Certidão Negativa de Débitos relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União, com validade conforme a certidão;
II - regularidade no pagamento de precatórios judiciais, nos termos do art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, comprovada por certidão emitida pelos Tribunal de Justiça, Tribunal Regional do Trabalho e Tribunal Regional Federal, ou por declaração do chefe do Poder Executivo ou do secretário de finanças, juntamente com a remessa da declaração para os citados tribunais, válida no mês da assinatura, e mediante consulta à Plataforma +Brasil, válida na data da consulta;
III - regularidade no pagamento de contribuições para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), nos termos dos arts. 29, inciso IV, e 116 da Lei nº 8.666, de 1993, e do art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", da Lei Complementar nº 101, de 2000, comprovada pelo Certificado de Regularidade do FGTS, com validade conforme o certificado;
IV - adimplência financeira em empréstimos e financiamentos concedidos pela União, nos termos do art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", da Lei Complementar nº 101, de 2000, comprovada mediante consulta ao Sistema de Acompanhamento de Haveres Financeiros junto a Estados e Municípios (Sahem), válida na data da consulta;
Art. 23. Sem prejuízo do disposto no art. 22 desta Portaria, são condições para a celebração de instrumentos:
[...]
III - licença ambiental prévia, quando o instrumento envolver obras, instalações ou serviços que exijam estudos ambientais, na forma disciplinada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA; e
[...]
IV - comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, mediante certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, quando o instrumento tiver por objeto a execução de obras ou benfeitorias no imóvel.
§ 1º Poderá ser aceita, para autorização de início do objeto ajustado, declaração do Chefe do Poder Executivo, sob as penas do art. 299 do Código Penal, de que o convenente é detentor da posse da área objeto da intervenção, quando se tratar de área pública, devendo a regularização formal da propriedade ser comprovada até o final da execução do objeto do instrumento.
§ 2º Alternativamente à certidão prevista no inciso IV do caput, admite-se, por interesse público ou social, condicionadas à garantia subjacente de uso pelo prazo mínimo de 20 (vinte) anos, o seguinte:
[...]
e) pertencente a outro ente público que não o proponente, desde que a intervenção esteja autorizada pelo proprietário, por meio de ato do chefe do poder executivo ou titular do órgão detentor de delegação para tanto;
[...]
f) que, independentemente da sua dominialidade, esteja inserido em Zona Especial de Interesse Social - ZEIS, instituída na forma prevista na Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, ou constitua Núcleo Urbano Informal classificado como Regularização Fundiária de Interesse Social - REURB-S, nos termos do disposto na Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, devendo, neste caso, serem apresentados os seguintes documentos (Alterado pela PORTARIA INTERMINISTERIAL ME/CGU Nº 4.481, DE 23 DE MAIO DE 2022):
[...]
Ou seja, para recebimento de recursos por meio de transferência voluntária o convenente deve comprovar o cumprimento das exigências previstas na alínea "a", inciso IV, § 1º do art. 24 da LCP nº 101/2000, bem como a comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel ou quando pertencente a outro ente, desde que haja interesse público ou social, mediante autorização do proprietário, por meio de ato do chefe do poder executivo ou titular do órgão detentor de delegação para tanto.
Nota-se que prevalecendo o entendimento vigente defendido no PARECER n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU e no PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, caso o convenente/cessionário ou donatário estivesse inadimplente com as obrigações fiscais e trabalhistas ele ficaria impedido de receber os recursos para execução do objeto da destinação, qual seja a construção da creche, mas a SPU autorizaria a destinação. Dessa forma, parece que a discussão merece aprofundamento, sobretudo no caso das destinações que envolvem a execução de obras e projetos de infraestrutura, a fim de que se mitiguem os riscos de as destinações não cumprirem a suas finalidades e os bens acabarem retornando à União com obras inacabadas.
Como complemento às legislações citadas, vale citar ainda, para fins de enriquecimento do debate, a Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2023 e dá outras providências:
Art. 89. A transferência voluntária é caracterizada como a entrega de recursos correntes ou de capital aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou que seja destinada ao SUS, conforme o disposto no caput do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
§ 1º Sem prejuízo dos requisitos previstos na Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, os entes beneficiados pelas transferências de que trata o caput deverão observar as normas editadas pela União relativas à aquisição de bens e à contratação de serviços e obras, em especial em forma eletrônica, exceto nas hipóteses em que a lei ou a regulamentação específica que dispuser sobre a modalidade de transferência discipline forma diversa para as contratações com os recursos do repasse.
§ 2º Para a realização de despesas de capital, as transferências voluntárias dependerão de comprovação do Estado, do Distrito Federal ou do Município convenente de que possui as condições orçamentárias para arcar com as despesas dela decorrentes e os meios que garantam o pleno funcionamento do objeto.
De acordo o § 1º do art. 12 da Lei nº 4.320, de 1964, os investimentos são considerados despesas de capital, as quais são classificadas como "as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
Logo, além da comprovação da regularidade fiscal e trabalhista, nos casos em que a destinação tem como finalidade a execução de despesas de capital no imóvel da União, seria recomendável que o destinatário do imóvel também comprovasse possuir condições orçamentárias para assegurar a sustentabilidade do objeto da destinação.
Desse modo, considerando que as cessões e doações de imóveis da União se assemelham às transferências voluntárias, para fins de aplicação do art. 73, VI, "a", Lei nº 9.504/97, a pergunta que se faz é até que ponto as normas que tratam das transferências voluntárias devem ser observadas quando da destinação de imóveis da União, principalmente quando os recursos para a execução dos projetos nos imóveis a serem destinados são oriundos de tais transferências?
É oportuno registrar que não se procura burocratizar desmedidamente a instrução dos processos de destinação de imóveis da União. Ocorre que, da expertise administrativa acumulada, precisamos ponderar que a não previsão de tais certidões como uma das exigências para a instrução processual, em alguns casos, pode implicar numa liberdade muito ampla ao ente beneficiário no que tange à disposição do imóvel.
Claro que existe a possibilidade de serem embutidos encargos contratuais, de modo a prever a reversão patrimonial em caso do não atendimento da finalidade motivadora da alienação. Todavia, parece-nos que esta é uma medida que trabalha com o inesperado, isto é, aparenta mais uma preocupação de promessa contratual do que uma efetiva regulamentação do processo de destinação.
Entende-se pela necessidade, portanto, de ser construído um arcabouço procedimental a favor da prevenção e não somente da reversão patrimonial, de modo que a destinação do imóvel da União torne-se mais calculável antes de ser entabulada. Entre outras medidas, isto pode ser reforçado pela premissa de que, para assinar um contrato de alienação, sobretudo na modalidade gratuita, o ente interessado precisa apresentar, no mínimo, a fonte de recursos que viabilize a implantação do seu objetivo e, sendo esses recursos provenientes de repasse da União, que seja indicado o órgão repassador, o instrumento utilizado para a transferência e o número do convênio ou da proposta apresentada na Plataforma +Brasil, se for esse o caso.
Sendo estas as considerações a nosso alcance, devolve-se o processo para as devidas providências.
Brasília, 17 de abril de 2023.
Documento assinado eletronicamente CARLOS ALBERTO SOBRAL COIMBRA JR. Coordenador substituto |
Documento assinado eletronicamente FELIPE AUGUSTO XAVIER Coordenador-Geral de Desenvolvimento Local e Infraestrutura |
Após a manifestação da Secretaria de Patrimônio da União, sobreveio o PARECER n. 00047/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU - NUP: 00688.000330/2023-18 da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos/Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio da União, conforme ementa abaixo:
I. Exigibilidade do requisito da regularidade fiscal em destinações de imóveis pertencentes ao patrimônio da União.
II. Conclusões do DECOR/CGU. Pareceres n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU e n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU. Dispensabilidade do requisito, nas cessões para entidades da Administração federal indireta, não exploradoras de atividade econômica.
III. Entendimento da Secretaria do Patrimônio da União sobre o tema. Exigência de regularidade fiscal, nas destinações a outros entes federativos e realizadas com vistas ao desenvolvimento de projetos.
IV. Alienações de imóveis do patrimônio da União. Exigência prevista nas Portarias n. 17.480, de 21 de julho de 2020, e n. 5.343, de 10 de junho de 2022, conforme os Pareceres SEI n. 11415/2020/ME e n. 6844/2022/ME.
V. Possibilidade de se exigir o requisito, mesmo sem previsão expressa na Lei n. 9.636, de 1998. Apreciação das circunstâncias do caso concreto. Aplicação subsidiária da Lei de Licitações às contratações envolvendo imóveis da União.
Da parte final do aludido opinativo retira-se as principais diretrizes propostas pela Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio da União da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
(...)
22. Portanto, em vista dos entendimentos acima colacionados, pode-se afirmar que
(i) nos casos mencionados nos Pareceres n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU e n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, a regularidade fiscal é inexigível e, por outro lado,
(ii) nos casos em que a lei, de forma expressa, determina a aplicação da disciplina licitatória, a regularidade fiscal deve ser exigida nos termos da Lei n. 8.666, de 1993 (e da Lei n. 14.133, de 2021).
23. Entre esses opostos, vislumbram-se situações de destinação patrimonial em que, dada a finalidade do ato, a exigência seria cabível, ainda que não decorrente de previsão legal direta e expressa. Seria o caso das destinações mencionadas no Despacho de seq. 12, por analogia às transferências voluntárias e, também, das alienações de imóveis da União, conforme o entendimento da PGFN.
24. Em tais situações, considera-se que o silêncio da lei não significa, necessariamente, vedação à referida exigência. Observe-se que a Lei de Licitações aplica-se subsidiariamente à contratação relativa aos imóveis do patrimônio da União (art. 121 da Lei n. 8.666, de 1993, e art. 192 da Lei n. 14.133, de 2021), residindo, aí, a possibilidade de se exigir o requisito da regularidade fiscal em destinações de imóveis do patrimônio da União, a depender do caso.
25. Nesse sentido, destaca-se o entendimento da PGFN no já mencionado Parecer SEI n. 6844/2022/ME, quanto à aplicabilidade da disciplina relativa aos requisitos de habilitação nas contratações envolvendo imóveis da União: "caso a Administração tenha outros interesses que não o meramente econômico, poderá exigir os requisitos de habilitação ou comprovação de capacidade pertinente ao interesse buscado".
26. Por fim, quanto à situação mencionada na NOTA n. 00009/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU (seq. 2), relativa à doação de imóvel da Terracap à União, constata-se que a dispensa de comprovação da regularidade fiscal se deu com base em normativos internos da Receita Federal do Brasil e do INSS. Por se tratar de ato que não envolve destinação de imóvel pertencente ao patrimônio da União, deve-se aplicar a disciplina legal e regulamentar própria.
O PARECER n. 00047/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU foi aprovado pelo DESPACHO n. 00275/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU - NUP: 00688.000330/2023-18, que, por sua vez, foi aprovado pelo DESPACHO n. 00514/2023/GABIN/CONJUR-MGI/CGU/AGU - NUP: 00688.000330/2023-18 do Consultor Jurídico Adjunto - CONJUR/MGI.
Levando-se em conta as manifestações jurídicas em destaque: PARECER n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU - NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU - NUP: 50606.004707/2018-81 e PARECER n. 00047/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU - NUP: 00688.000330/2023-18, é possível consolidar o entendimento da AGU da seguinte forma:
a) possibilidade de efetivar a cessão gratuita a outro ente da Federação, mesmo diante da existência de débitos de natureza fiscal/trabalhista do cessionário, de acordo com os Pareceres n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU e n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, se no imóvel da União já existirem benfeitorias e não houver a intenção do cessionário de realizar obras; ou, se no imóvel da União o cessionário pretender executar obras, desde que comprove a existência de recurso orçamentário próprio para arcar com todas as despesas da edificação;
b) impossibilidade de realizar a cessão gratuita diante da existência de débitos de natureza fiscal/ trabalhista do cessionária:
- imóveis cedidos para o desenvolvimento de projetos, financiados com recursos da União, por meio de convênios ou instrumento congêneres.
"Nesses casos, em que a efetividade da destinação depende da execução de projetos financiados pela União, por analogia às transferências voluntárias.
Em tais situações, considera-se que o silêncio da lei não significa, necessariamente, vedação à referida exigência. Observe-se que a Lei de Licitações aplica-se subsidiariamente à contratação relativa aos imóveis do patrimônio da União (art. 121 da Lei n. 8.666, de 1993, e art. 192 da Lei n. 14.133, de 2021), residindo, aí, a possibilidade de se exigir o requisito da regularidade fiscal em destinações de imóveis do patrimônio da União, a depender do caso".
- nos casos em que a lei, de forma expressa, determina a aplicação da disciplina licitatória, a regularidade fiscal deve ser exigida nos termos da Lei n. 8.666, de 1993 (e da Lei n. 14.133, de 2021).
Imperativo ponderar que se insere na esfera de atribuições do gestor público avaliar, caso a caso, a possibilidade, ou não, de efetuar a cessão gratuita ante a existência de débitos de natureza fiscal/ trabalhista do cessionário, considerando as particularidades da destinação, exceto, evidentemente, nas hipóteses em que a lei exige a comprovação da regularidade fiscal/trabalhista.
Para bem executar tal tarefa, o gestor público deve pautar a sua conduta nas Orientações para Destinação do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/Secretaria do Patrimônio da União, 2010, onde estão fixados os princípios e diretrizes a serem observados na Política de Gestão do Patrimônio da União, a saber:
PRINCÍPIOS
• Gestão eficiente, ética e transparente do Patrimônio da União;
• Garantia do cumprimento da função socioambiental do Patrimônio da União, ressaltando sua articulação com as políticas de inclusão social e seu equilíbrio com a função arrecadadora;
• Gestão compartilhada com estados, municípios e Distrito Federal, considerado o pacto federativo e a articulação do Governo Federal com a sociedade.
DIRETRIZES
22.1 Gerais
• Concessão do uso dos imóveis da União feita a partir de uma abordagem integrada das diversas leis aplicáveis ao caso, analisando a concessão à luz das Leis patrimoniais, das Leis que se referem ao parcelamento do solo para fins urbanos(Estatuto da Cidade), o Código Florestal e demais leis ambientais aplicáveis, bem como a legislação de proteção do patrimônio cultural;
• Modernização organizacional e administrativa da SPU
.• Constituição de um Cadastro Único dos imóveis do Patrimônio da União.• Estruturação e qualificação das Gerências Regionais do Patrimônio da União, para: melhorar o atendimento às necessidades do cidadão, o cumprimento da função sócio-ambiental do patrimônio e a descentralização de procedimentos para sua agilização;
• Ação articulada entre os Ministérios com vistas à regulamentação e implementação dos Princípios e Diretrizes aqui descritos.
2.2. Compartilhamento Patrimonial com Estados e Municípios.
• Análise da solicitação de uso de patrimônio da União feita pela SPU para garantir a definição da função socio-ambiental de cada bem, atendendo às políticas e estratégias definidas no Plano PluriAnual - PPA, de forma articulada com as políticas estadual e municipal;
• Utilização preferencial do instituto jurídico da cessão de uso, sem passar o domínio/propriedade para atender finalidades sócio-ambientais;
• Limite do compartilhamento dado pela finalidade da cessão, ou seja, o ente político beneficiário só poderá fazer uso do imóvel da União de acordo com a política preestabelecida, mediante aplicação do instituto jurídico da cessão de uso, na órbita do direito público, podendo o contrato de compartilhamento contemplar o uso, gestão, manutenção e receitas advindas do imóvel/empreendimento.
Assim, sopesadas as premissas relativas à função socioambiental do patrimônio da União e ao compartilhamento patrimonial com estados e municípios, se o gestor público concluir, após criteriosa análise, que a existência de débitos fiscais e trabalhistas do ente da federação não deve impedir a consecução de políticas públicas locais por intermédio da cessão de uso gratuito de imóvel da União, há respaldo jurídico consubstanciado no PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU, confirmado pelo PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, para efetivar a destinação e, mais recentemente do PARECER n. 00047/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU - NUP: 00688.000330/2023-18.
Não obstante, calha assinalar que o posicionamento da AGU não pode representar tolerância da Administração contratante com eventuais débitos fiscais do cessionário contratado, que permanece obrigado a adotar todas as medidas necessárias para sua regularização, inclusive apurando eventual responsabilidade caso haja indícios de que as pendências junto ao Fisco decorrem de culpa, dolo ou fraude.
Na eventualidade de o gestor público decidir, conforme o que consta no processo, que a cessão gratuita almejada pelo ente cessionário se insere em uma das possibilidades acima aventadas de dispensa do cumprimento do requisito da regularidade fiscal/trabalhista, recomendamos a inclusão de cláusula no contrato de cessão de uso gratuito, na qual o cessionário contratado se compromete a envidar todos os esforços para saldar as pendências de natureza fiscal/trabalhista e de apurar eventual responsabilidade, caso haja indícios de que as pendências junto ao Fisco decorrem de culpa, dolo ou fraude.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, que:
I) Levando-se em conta as manifestações jurídicas em destaque: PARECER n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU - NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU - NUP: 50606.004707/2018-81 e PARECER n. 00047/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU - NUP: 00688.000330/2023-18, é possível consolidar o entendimento da AGU da seguinte forma:
a) possibilidade de efetivar a cessão gratuita a outro ente da Federação, mesmo diante da existência de débitos de natureza fiscal/trabalhista do cessionário, de acordo com os Pareceres n. 023/2015/DECOR/CGU/AGU e n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, se no imóvel da União já existirem benfeitorias e não houver a intenção do ente federativa de realizar de obras; ou, se no imóvel da União o ente cessionário pretender executar obras desde que comprove a existência de recurso orçamentário próprio para arcar com as despesas;
b) impossibilidade de realizar a cessão gratuita diante da existência de débitos de natureza fiscal/ trabalhista do cessionária:
- imóveis cedidos para o desenvolvimento de projetos, financiados com recursos da União, por meio de convênios ou instrumento congêneres. "Nesses casos, em que a efetividade da destinação depende da execução de projetos financiados pela União, por analogia às transferências voluntárias.
Em tais situações, considera-se que o silêncio da lei não significa, necessariamente, vedação à referida exigência. Observe-se que a Lei de Licitações aplica-se subsidiariamente à contratação relativa aos imóveis do patrimônio da União (art. 121 da Lei n. 8.666, de 1993, e art. 192 da Lei n. 14.133, de 2021), residindo, aí, a possibilidade de se exigir o requisito da regularidade fiscal em destinações de imóveis do patrimônio da União, a depender do caso".
- nos casos em que a lei, de forma expressa, determina a aplicação da disciplina licitatória, a regularidade fiscal deve ser exigida nos termos da Lei n. 8.666, de 1993 (e da Lei n. 14.133, de 2021).
II) Na eventualidade de o gestor público decidir, conforme o que consta no processo, que a cessão gratuita almejada pelo ente cessionário se insere em uma das possibilidades acima aventadas de dispensa do cumprimento do requisito da regularidade fiscal/trabalhista, recomendamos a inclusão de cláusula no contrato de cessão de uso gratuito, na qual o cessionário contratado se compromete a envidar todos os esforços para saldar as pendências de natureza fiscal/trabalhista e de apurar eventual responsabilidade, caso haja indícios de que as pendências junto ao Fisco decorrem de culpa, dolo ou fraude.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020
São Paulo, 0 de dezembro de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05014000229200289 e da chave de acesso 2e82bb1d