ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
COORDENAÇÃO-GERAL DO CONTENCIOSO JUDICIAL

INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL n. 00003/2023/CONJUR-MJSP/CGU/AGU

NUP: 00734.005130/2023-59

INTERESSADOS: YURI RAFAEL DE OLIVEIRA SILVA E OUTROS

ASSUNTOS: AUXÍLIO-TRANSPORTE

EMENTA: INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL. PROCESSO PARADIGMA/ORIGINÁRIO N° 00734.005130/2023-59​. PRAZO DE VALIDADE DE DOIS ANOS.  AUXÍLIO-TRANSPORTE.  IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO RELATIVO AO DESLOCAMENTO REALIZADO COM A UTILIZAÇÃO DE TRANSPORTE POR MEIO DE "VANS".​

1. O auxílio-transporte, instituído pela Medida Provisória n. 2.165-36, ​é destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelos militares, servidores e empregados públicos da Administração Federal direta, autárquica e fundacional da União, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, excetuadas aquelas realizadas nos deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho, e aquelas efetuadas com transportes seletivos ou especiais.

2. ​Impossibilidade de pagamento de auxílio-transporte, relativo ao deslocamento de servidor lotado na Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, de sua residência para o trabalho (Penitenciária Federal em Porto Velho) e vice-versa, com a utilização de transporte por meio de "vans".

3. Caso aprovada, nos termos do art. 9º, III, "a" c/c art. 11 da Portaria Normativa CGU/AGU n° 05, de 31 de março de 2022, reputa-se prudente e adequado conferir prazo de 2 (dois) anos de validade à presente Informação Jurídica Referencial - IJR​, garantida a renovação nos termos do já citado art. 11.​

Ilmo. Sr. Coordenador-Geral de Contencioso Judicial,

RELATÓRIO

Por intermédio do OFÍCIO n. 09272/2023/CORESEDOC/PRU1R/PGU/AGU (SEI nº 26308398), a Procuradoria-Regional da União da 1ª Região solicita o envio de subsídios para elaborar a defesa da União nos autos do processo nº. 1016867-02.2023.4.01.4100, referente à ação proposta por YURI RAFAEL DE OLIVEIRA SILVA.

A parte demandante, em síntese, alega na inicial que:

(...)

Inicialmente, cumpre tratar que parte autora da presente demanda é servidor público federal, com lotação na Penitenciária Federal de Porto Velho no Estado de Rondônia.

Como se sabe, as Penitenciárias Federais foram construídas nas cinco regiões do Brasil com o objetivo-mor de garantir o isolamento dos líderes das grandes organizações criminosas atuantes no Brasil e na América Latina, de modo que o isolamento geográfico e territorial dos referidos complexos prisionais faz parte da sua própria estratégia de funcionamento.

Como se vê, a Penitenciária Federal de Porto Velho está localizada em local remoto e de difícil acesso, praticamente no meio da selva amazônica, sem qualquer cidade ou área habitável em suas redondezas e estando a mais de 50 (cinquenta) quilômetros da área urbana do Município de Porto Velho/RO.

Nessas condições, resta evidente que a possibilidade de transporte – especialmente rodoviário interestadual e intermunicipal – é extremamente escassa, como revela o Despacho nº 362/2023/SEGEP-PV/DIAD-PV/DIPF-PV/PFPV/DISPF/SENAPPEN:

(...)

Ou seja, não há ônibus ou qualquer outro meio de transporte coletivo que faça de forma regulamentada o trecho que tenha como destino ou ponto de parada a Penitenciária Federal em Porto Velho.

(...)

Diante desse cenário, a parte autora realizou requerimento administrativo e obteve êxito na concessão do auxílio-transporte na via administrativa, sem nem ao menos necessitar de processo judicial, de modo que vinha recebendo cerca de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais) por dia de trabalho, sendo tais valores reconhecidos pela própria União, conforme íntegra do processo administrativo.

(...)

Em paralelo, verificou-se que o serviço de táxi individual e veículo de microônibus promove uma melhor adequação aos horários dos servidores e da Penitenciária Federal, bem como maior segurança e, principalmente, economicidade, já que o custo médio é de R$ 212,00 (duzentos e doze reais), valor inferior ao que vinha sendo pago.

(...)

Ou seja, os servidores públicos federais, inclusive o autor, seguem sem receber o auxílio-transporte há três meses, o que coloca em risco à própria viabilidade do exercício da função pública do servidor e a segurança da Penitenciária, como narrado acima, tendo em vista as dificuldades de deslocamento e o seu elevado custo.

(...)

No caso concreto, o servidor necessita do sistema de táxi intermunicipal para se deslocar de sua residência à penitenciária federal, tendo em vista que não há transporte coletivo que faça o trajeto da residência do autor à Penitenciária Federal nas condições, motivo pelo qual o demandante se encontra resguardado pelas disposições normativas supramencionadas, lhe sendo devido, dessa forma, o direito ao auxílio-transporte.

(...)" (SEI Nº 26308405) (destaques do original)

Com fundamento nestas afirmações, ao final, a parte autora formula os seguintes pedidos:

"(...)

VI – DOS PEDIDOS

Ante o exposto, a parte autora requer:

a) A concessão da medida liminar, inaudita altera parte, de modo que este Juízo determine que a União passe a realizar o pagamento do auxílio-transporte em seu valor integral no parâmetro da SINTAX, sob pena de multa a ser arbitrada no importe de R$ 1.000,00 por descumprimento;

b) Subsidiariamente, caso assim não entenda que, pelo menos, determine que a União Federal passe a realizar o pagamento do auxílio-transporte no parâmetro anterior utilizado pela União Federal no mês de maio de 2022 até ulterior decisão definitiva, sob pena de multa a ser arbitrada no importe de R$ 1.000,00 (mil reais) por descumprimento;

c) A concessão do benefício da Justiça Gratuita, como exposto anteriormente, pelo fato de não poder arcar com as custas deste processo, haja vista possuir todas as suas finanças já devidamente comprometidas com sustento de sua família;

d) A citação da parte ré, na pessoa de seu representante, para que ofereça defesa dentro do prazo legal, sob pena de serem tidos como verdadeiros os fatos alegados;

e) A total procedência da presente ação, para:

e.1) Anular o ato administrativo que determinou a suspensão abusiva do pagamento do auxílio-transporte em favor da parte autora no mês de junho de 2023, considerando a essencialidade do pagamento do direito ao servidor público federal, o reconhecimento anterior desse direito pela própria Administração Pública e o prejuízo à continuidade do exercício da função pública em razão da ausência do pagamento;

e.2) Determinar que a ré se abstenha de utilizar o valor da linha de ônibus ofertada pela AMATUR como referência, tendo em vista ser incapaz de atender às necessidades da Administração Pública e dos servidores públicos federais, devendo passar a adotar o valor integral cobrado pela SINTAX ou o anteriormente utilizado;

e.3) A condenação da parte ré ao pagamento integral do montante correspondente aos valores indevidamente suprimidos do auxílio-transporte da parte autora desde a data da efetiva cessação, bem como os que forem suprimidos no curso da demanda, atualizados pela Taxa SELIC;

e.4) Por fim, conforme entendimento do próprio Tribunal Regional Federal da 1ª Região, requer-se que se declare desnecessário que servidor comprove a realização das despesas, sendo possível o desempenho do trecho com a utilização de outros meios;

f) A condenação da ré em custas e honorários advocatícios sucumbenciais no patamar de 20% (vinte por cento) do valor da condenação.

Tendo em vista a natureza do direito, no que concerne os termos do artigo 334 do Código de Processo Civil, manifesta-se desinteresse em autocomposição.

Protesta-se provar o alegado por todos os meios de prova em direito admitidos, especialmente pela juntada dos documentos anexos e outros que se fizerem necessários ao deslinde desta querela, bem como pelas provas testemunhal, pericial, dentre outras consideradas imprescindíveis por este Douto Juízo.

Dá-se à causa o valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais).

(...)" (SEI Nº 26308405)

Em razão da matéria versada nos autos, foram solicitadas informações à Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas da Secretaria Nacional de Políticas Penais (SEI nº 26308867).

Em resposta, a Secretaria Nacional de Políticas Penais encaminhou o OFÍCIO Nº 1828/2023/DIREX/SENAPPEN/MJ e anexos (SEI nº 26327521).

Ainda em consideração à matéria discutida nos presentes autos, incumbiu-me a Sra. Coordenadora-Geral de Contencioso Judicial Substituta da elaboração de Informação Jurídica Referencial (IJR), na forma instituída pela Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, que disciplina a utilização de Manifestação Jurídica Referencial estabelecida na Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014.

A presente manifestação visa, pois, com amparo na referida Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, à promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem a análise jurídica padronizada em casos repetitivos, com grande volume de tramitação, e a dispensar a provocação deste órgão de assessoramento jurídico em futuras ações que tratem da mesma matéria, nos termos do que autoriza a Orientação Normativa nº 55, de 23 de maio de 2014, do Advogado- Geral da União.

No essencial, este é o relatório.

​FUNDAMENTAÇÃO

PRELIMINARMENTE: DA ADEQUAÇÃO AOS REQUISITOS DA PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU N° 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022, QUE AUTORIZAM A EMISSÃO DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL

A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, ao instituir a manifestação jurídica referencial (MJR), estabeleceu que os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, são dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação; confira-se:

"ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014.

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:

a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e

b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014

LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS"

Observa-se, portanto, que, uma vez aprovada a manifestação jurídica referencial, cabe à área técnica atestar no processo, de forma expressa, que o caso concreto se amolda ao parecer referencial, dispensando-se, assim, a análise individualizada por parte da unidade consultiva acerca das questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes sobre o tema.

Para que seja possível a elaboração de manifestação jurídica referencial, a ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014, exige, como requisitos a serem observados e demonstrados, que o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes tenha impacto sobre a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e que a atividade jurídica exercida se restrinja à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos (cf. inciso II). 

Mais recentemente, a Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, passou a disciplinar utilização da manifestação jurídica referencial, além de instituir e disciplinar a Informação Jurídica Referencial (IJR), assim entendida a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública (cf. art. 1ª e art. 8º, caput).

A Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, buscou, assim, evidenciar que a manifestação jurídica referencial possui por vocação precípua a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos (cf. art. 3º, caput).

Ao estabelecer os requisitos a serem preenchidos para que seja possível a emissão de manifestação jurídica referencial, em seu artigo 3º, §2º, a Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022,  reproduziu os estritos termos da Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014; in verbis:

"(...)

Art. 3ºA Manifestação Jurídica Referencial tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos. ......................................................................................................................... § 2ºA emissão de uma MJR depende do preenchimento dos seguintes requisitos:

I -comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e

II -demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.

(...)"

Observa-se, de logo, que os requisitos são cumulativos: é necessária a comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e a demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.

De volta à hipótese dos presentes autos, quanto ao primeiro requisito, cumpre esclarecer que se trata de matéria massificada, i.e., com grande volume de tramitação, em relação à qual a remessa de informações individualizadas por esta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça e Segurança Pública não representa qualquer ganho argumentativo concreto.

O que se verifica, no caso específico, é que se cuidam de reiteradas demandas em que se pleiteia o pagamento de auxílio-transporte, relativo ao deslocamento de servidor lotado na Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, de sua residência para o trabalho (Penitenciária Federal em Porto Velho) e vice-versa, com a utilização de transporte por meio de "vans" - matéria em relação à qual a manifestação deste órgão de assessoramento jurídico se restringe à verificação do atendimento das exigências legais e regulamentares, a partir da simples conferência de documentos apresentados pela área técnica desta Pasta (cf. art. 3º, §1º, da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU N° 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022).

O volume expressivo de processos sobre o tema tem causado um significativo impacto sobre a atuação deste órgão consultivo, a comprometer a celeridade dos serviços administrativos prestados, além de reduzir o tempo de que dispõem os Advogados da União neste órgão de assessoramento jurídico lotados para examinar processos mais complexos e que exigiriam análise jurídica mais detida e aprofundada.

Quanto ao segundo requisito, cumpre esclarecer que a atividade jurídica exercida se restringe à verificação do atendimento às exigências legais e regulamentares, a partir da conferência de documentos juntados aos autos, eis que, a rigor, inexistente qualquer controvérsia ou dúvida jurídica relevante e complexa acerca da matéria.

Ademais, cumpre destacar que a Secretaria Nacional de Políticas Penais constitui órgão setorial do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec) e, conforme dispõe a  Orientação Normativa nº 7, de 17 de outubro de 2012, da Secretaria de Gestão Pública do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, está subordinada às diretrizes e normativas expedidas pelo órgão central do sistema, e que foram traçadas, no caso específico, na forma da Instrução Normativa nº 207/2019.

Por fim, cabe destacar que, ainda nos termos da Portaria Normativa CGU/AGU n° 05, de 31 de março de 2022, os órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União deverão deixar de encaminhar pedido de subsídios quando constatarem identidade entre o processo e a IJR (cf. art. 12, ​caput) e que eventual provocação desta unidade consultiva deverá ser objeto de solicitação específica que delimite o ponto a ser abordado (cf. art. 12, §1º), sob pena de devolução da tarefa (cf. art. 12ª §2º).

​

da Análise do mérito

PRELIMINARMENTE: ​IMPUGNAÇÃO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA

A parte autora requer o deferimento do benefício da Justiça Gratuita, diante do argumento que não teria ela financeiras para arcar com custas do processo, sem prejuízo do seu próprio sustento.

Sabe-se que o art. 99, §3º, do CPC institui uma presunção juris tantum acerca da veracidade da alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural. Contudo, o CPC não deve ser interpretado em tiras, mas sim sistematicamente, junto com os demais parágrafos do próprio art. 99, os arts. 5º e 6º que positivam o princípio da boa-fé e da cooperação.

Nesse contexto, destaca-se a previsão do art. 99, §2º, do CPC que prescreve que o juiz somente poderá indeferir o pedido se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, devendo, antes de indeferir o pedido, determinar à parte a comprovação do preenchimento dos referidos pressupostos.

No entanto, no caso dos autos, o referido benefício não deve ser deferido, porquanto não se encontram presentes os requisitos autorizadores para a sua concessão, notadamente porque parte autora se qualifica na petição inicial como servidor público federal, mais especificamente integrante de carreira da Secretaria Nacional de Políticas Penais, cuja remuneração ultrapassa R$ 10.000,00, não se enquadrando em situação de necessitado para fins de concessão do benefício da justiça gratuita, a evidenciar que eventual deferimento redundaria em despropositado privilégio.

Por isso, a mera declaração de insuficiência de recursos não é meio suficiente para a concessão do benefício, quando nos autos há comprovação de a parte autora dispõe de meios para pagamento das despesas processuais.

Segundo o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial n. 972754 (Rel. Min. Francisco Falcão. Segunda Turma. Data 07/02/2017. Data da publicação 17/02/2017. Disponível em: . Acesso em: 02/12/2019):

(...) A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que é relativa a presunção de hipossuficiência oriunda da declaração feita pelo requerente do benefício da justiça gratuita, sendo possível a exigência, pelo magistrado, da devida comprovação. (...)”. (Destaquei)

Para o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no acórdão proferido no Agravo de Instrumento n. 10118599820184010000 (Rel. Desembargador Federal Marcelo Velasco Nascimento Albernaz. Primeira Turma. Data 29/05/2019. Data da publicação 03/06/2019. Disponível em: . Acesso em: 02/12/2019):

“(...) 3. Registre-se, porém, que não é a declaração pessoal do interessado que assegura o direito à gratuidade de justiça. Ela não é bastante em si. O que assegura o benefício é a condição real daquele que pretende a gratuidade, aferível pela documentação apresentada aos autos, ou mesmo pela qualificação da parte. São elementos que podem indicar a capacidade de pagamento das custas e mais despesas processuais. (...)”. (Destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. IMPUGNAÇÃO À JUSTIÇA GRATUITA. DECLARAÇÃO DE POBREZA. PRESUNÇÃO RELATIVA. SITUAÇÃO ECONÔMICA DA PARTE A DESAUTORIZAR A CONCESSÃO DA BENESSE. APELO DESPROVIDO.

-Embora a gratuidade judiciária seja concedida, em princípio, à vista de mera declaração da parte, trata-se de presunção relativa, a comportar prova em sentido contrário pelo adverso, sendo admissível ao juiz avaliar a real situação econômica do requerente, mesmo de ofício.

-Hipótese em que a impugnação à assistência judiciária gratuita revela o recebimento, pela demandante, de salário e benefício previdenciário, que, somados, suplantam a cifra de R$ 3.500,00, compondo quadro de aptidão ao enfrentamento dos custos do processo.

-Conquanto aduza escassez de recursos para custeio de alimentação, vestimentas e medicamentos para si e respectiva prole, certo é que a proponente não carreou prova alguma de abalo ao orçamento doméstico, não desfazendo a avistada capacidade financeira ao adimplemento dos dispêndios relativos ao processo.

-Apelação desprovida.

(TRF 3ª Região, NONA TURMA, AC - APELAÇÃO CÍVEL - 2198253 - 0004450-54.2015.4.03.6106, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL GILBERTO JORDAN, julgado em 13/02/2017, e-DJF3 Judicial 1 DATA:27/03/2017)

De forma subsidiária, caso o entendimento desse Juízo seja no sentido de que não deve ser negado integralmente tal benefício em apreciação a renda do autor, que se dê aplicação ao disposto no artigo 98, parágrafo 5°, do NCPC, estabelecendo a concessão do benefício de forma mitigada. 

Artigo 98. (...)

Parágrafo 5° A gratuidade poderá ser concedida em relação a algum ou a todos os atos processuais, ou consistir na redução percentual de despesas processuais que o beneficiário tiver de adiantar no curso do procedimento. 

Como bem lembra, CÂNDIDO DINAMARCO, o Código de Processo Civil autoriza também o juiz a, mediante concreta valoração das reais necessidades do postulante de assistência judiciária e em caso de verificar que alguma disponibilidade financeira ele tem, conceder-lhe uma parcial dispensa do recolhimento de despesas.

Além disso, pode também o juiz lhe conceder o parcelamento de despesas processuais que o beneficiário tiver de adiantar no curso do procedimento, na forma do art. 98, §6º do CPC.

Importante destacar que recente decisão do Conselho Superior da Defensoria Pública da União, que definiu um novo critério para caracterizar situação de hipossuficiência, cujo valor da faixa de renda, para a prestação de assistência jurídica nos termos do art. 5, LXXIV, da Constituição, passou a ser de R$ 2.000,00, segundo resolução publicada no Diário Oficial da União, e não mais de três salários mínimos (R$ 2.811) por família.

Como se não bastasse, vislumbram-se outros sinais de capacidade financeira da parte autora, como, por exemplo, o autor constituiu advogado privado para representá-lo, não se utilizando dos valiosos serviços da Defensoria Pública.

Portanto, entende-se ser o caso de indeferimento do benefício da assistência judiciária gratuita à parte autora.

DA IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS

​Em complemento às informações prestadas pela Secretaria Nacional de Políticas Penais, ressalte-se que o auxílio-transporte foi instituído pela Medida Provisória n. 2.165-36, segundo a qual:

"Art. 1º  Fica instituído o Auxílio-Transporte em pecúnia, pago pela União, de natureza jurídica indenizatória, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelos militares, servidores e empregados públicos da Administração Federal direta, autárquica e fundacional da União, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, excetuadas aquelas realizadas nos deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho, e aquelas efetuadas com transportes seletivos ou especiais.

§ 1º É vedada a incorporação do auxílio a que se refere este artigo aos vencimentos, à remuneração, ao provento ou à pensão.

§ 2º O Auxílio-Transporte não será considerado para fins de incidência de imposto de renda ou de contribuição para o Plano de Seguridade Social e planos de assistência à saúde.

Art. 2º O valor mensal do Auxílio-Transporte será apurado a partir da diferença entre as despesas realizadas com transporte coletivo, nos termos do art. 1º, e o desconto de seis por cento do:

I - soldo do militar;

II - vencimento do cargo efetivo ou emprego ocupado pelo servidor ou empregado, ainda que ocupante de cargo em comissão ou de natureza especial;

III - vencimento do cargo em comissão ou de natureza especial, quando se tratar de servidor ou empregado que não ocupe cargo efetivo ou emprego.

§ 1º Para fins do desconto, considerar-se-á como base de cálculo o valor do soldo ou vencimento proporcional a vinte e dois dias.

§ 2º O valor do Auxílio-Transporte não poderá ser inferior ao valor mensal da despesa efetivamente realizada com o transporte, nem superior àquele resultante do seu enquadramento em tabela definida na forma do disposto no art. 8º.

§ 3º Não fará jus ao Auxílio-Transporte o militar, o servidor ou empregado que realizar despesas com transporte coletivo igual ou inferior ao percentual previsto neste artigo." (grifou-se)

Por oportuno, a Orientação Normativa nº 4, de 08 de abril de 2011, expedida pela então Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, dispunha que:

"Art. 2º Para fins desta Orientação Normativa, entende-se por transporte coletivo o ônibus tipo urbano, o trem, o metrô, os transportes marítimos, fluviais e lacustres, dentre outros, desde que revestidos das características de transporte coletivo de passageiros e devidamente regulamentados pelas autoridades competentes.

§ 1º É vedado o pagamento de auxílio-transporte quando utilizado veículo próprio ou qualquer outro meio de transporte que não se enquadre na disposição contida no caput. 

[...]

Art. 3º Os deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho, não ensejam a concessão de auxílio-transporte.

Art. 4º É vedado o pagamento de auxílio-transporte para os deslocamentos durante a jornada de trabalho, em razão do serviço.

Art. 5º É vedado o pagamento de auxílio-transporte nos deslocamentos residência/trabalho/residência, quando utilizado serviço de transporte regular rodoviário seletivo ou especial.

§ 1º Entende-se como transporte regular rodoviário seletivo ou especial, para fins desta Orientação Normativa, os veículos que transportam passageiros exclusivamente sentados, para percursos de médias e longas distâncias, conforme normas editadas pelas autoridades de transporte competentes.

§ 2º As disposições do caput não se aplicam nos casos em que a localidade de residência do servidor não seja atendida por meios convencionais de transporte ou quando o transporte seletivo for comprovadamente menos oneroso para a Administração.

§ 3º O pagamento do auxílio-transporte nas situações previstas no caput fica condicionado à apresentação dos "bilhetes" de transportes utilizados pelos servidores.

§ 4º Compete aos órgãos e entidades apreciar a veracidade dos documentos apresentados pelo servidor ou pelo empregado público para fins de concessão de auxílio-transporte." 

Posteriormente, o transcrito diploma normativo foi revogado pela Instrução Normativa nº 207, de 21 de outubro de 2019, expedida pelo então Ministério da Economia, preceituando que:

"Art. 1º O pagamento do auxílio-transporte, pago pela União, em pecúnia, possui natureza jurídica indenizatória, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelo servidor ou empregado público da Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa.

§ 1º Para fins desta Instrução Normativa, entende-se por transporte coletivo o ônibus tipo urbano, o trem, o metrô, os transportes marítimos, fluviais e lacustres, dentre outros, desde que revestidos das características de transporte coletivo de passageiros e devidamente regulamentados pelas autoridades competentes.

§ 2º Para fins do benefício tratado nesta Instrução Normativa, entende-se por residência o local onde o servidor ou empregado público possui moradia habitual.

§ 3º Ainda que o servidor ou empregado público possua mais de uma residência, o auxílio-transporte será concedido considerando apenas uma delas, na forma disciplinada no §2º.

§ 4º Os dados do endereço residencial de que trata o inciso II do §1º do art. 3º, apresentados para fins de concessão de auxílio-transporte, deverão ser idênticos àqueles constantes do cadastro do servidor ou empregado público no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE).

§ 5º No caso de acumulação lícita de cargos ou empregos, poderá o servidor ou empregado público optar pela percepção do auxílio-transporte relativo ao deslocamento entre os locais de trabalho, em substituição àquele relativo ao deslocamento entre o local de trabalho e sua residência.

§ 6º Na hipótese de que trata o §5º deste artigo, é vedado o cômputo do deslocamento entre sua residência e o local de trabalho para ns de pagamento do benefício em relação ao cargo ou emprego da segunda jornada de trabalho.

Art. 2º É vedado o pagamento de auxílio-transporte:

I - quando utilizado veículo próprio ou qualquer outro meio de transporte que não se enquadre na disposição contida no §1º do art. 1º desta Instrução Normativa;

II - para os deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho;

III - para os deslocamentos durante a jornada de trabalho, em razão do serviço;

IV - ao servidor ou empregado público que faça jus à gratuidade prevista no §2º do art. 230 da Constituição Federal de 1988; e

V - nos deslocamentos entre residência e local de trabalho e vice-versa, quando utilizado serviço de transporte regular rodoviário seletivo ou especial.

§ 1º Para fins desta Instrução Normativa, entende-se como transporte regular rodoviário seletivo ou especial de que trata o inciso V do caput, os veículos que transportam passageiros exclusivamente sentados, para percursos de médias e longas distâncias, conforme normas editadas pelas autoridades de transporte competentes.

§ 2º A vedação a que se refere o inciso V do caput não se aplica ao servidor ou empregado público, nos casos em que a localidade de residência não seja atendida por meios convencionais de transporte ou quando o transporte seletivo for comprovadamente menos oneroso para a Administração.

§ 3º A vedação a que se refere o inciso I do caput não se aplica ao uso de veículo próprio por servidor ou empregado público com deficiência, que não possa ser transportado por motivo de inexistência ou precariedade por meio de transporte coletivo, seletivo ou especial adaptado.

§ 4º A deficiência do servidor ou empregado público e a avaliação da precariedade do meio de transporte adaptado, de que tratam o §3º deste artigo, serão atestadas por equipe multiprofissional.

§ 5º O valor do auxílio-transporte na situação prevista no §3º deste artigo terá como referência o valor do transporte coletivo, seletivo ou especial nos deslocamentos entre residência e local de trabalho e vice-versa.

Art. 3º Compete ao servidor ou empregado público requerer a concessão, a atualização e a exclusão do auxílio-transporte obrigatoriamente pelo Módulo de Requerimentos do Sistema de Gestão de Pessoas (SIGEPE).

(...)

Art. 6º Aos dirigentes de gestão de pessoas dos órgãos e entidades públicas cabem observar a aplicação desta Instrução Normativa, garantindo a economicidade na concessão do auxílio-transporte, com a escolha do meio de transporte menos oneroso para a Administração, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal. (grifou-se) 

(Disponível em: https://legis.sigepe.planejamento.gov.br/legis/detalhar/19113)

De toda forma, permanecem em vigor os seguintes trechos da Nota Técnica Consolidada nº 01/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP:

"14. Em suma, quanto à concessão do auxílio-transporte, conclui-se que:

a) tem natureza indenizatória;

b) é destinado ao custeio parcial das despesas com transporte coletivo, municipal e intermunicipal ou interestadual;

c) é devido a servidor, militar ou empregado público da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, nos deslocamentos residência/trabalho/residência.

d) não é devido nos deslocamentos ocorridos nos intervalos para repouso ou alimentação durante a jornada de trabalho;

e) não é devido para utilização com meios de transportes seletivos ou especiais, a não ser quando a localidade de residência do servidor não seja atendida por meios convencionais de transporte ou quando o transporte seletivo for comprovadamente menos oneroso para a Administração; e

f) sua concessão está condicionada à comprovação do endereço residencial, das despesas diárias realizadas com o transporte coletivo, bem como dos percursos e meios de transportes mais adequados ao seu deslocamento residência-trabalho e vice-versa." (grifou-se)

Saliente-se que o então Ministério da Economia exarou a Nota Técnica SEI nº 1102/2019/ME, à luz da qual se deve interpretar a atual Instrução Normativa nº 207, de 2019. A referida manifestação expende as seguintes orientações:

"O art. 2º da IN apresenta as situações em que se é vedado o pagamento do auxílio-transporte. A primeira previsão [...] é a utilização de veículo próprio ou qualquer veículo que não seja de transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual. Esta vedação é uma decorrência lógica da própria legislação que estabelece de forma expressa o meio de transporte que deverá ser utilizado para fazer jus ao benefício. Sobre o assunto, devemos observar excertos do Parecer SEI nº 22/2019/CGJAN/GABIN/CONJURPDG/PGFN-ME (SEI 3845270):"" (grifou-se)

(Disponível em: https://legis.sigepe.planejamento.gov.br/legis/detalhar/19134)

Destarte, esta Consultoria Jurídica possui  pronunciamentos reiterados, alertando para o Parecer AGU nº GQ-46, vinculante para toda a Administração Pública Federal, ipsis litteris:

"No âmbito da estrutura administrativa em que se posicionam, o  deferido às  pela Lei Complementar nº 73/93 (art. 11) possui , tendo autonomia para interpretar o ordenamento jurídico positivo no que diz respeito às matérias específicas da área finalística de cada Secretaria de Estado. ,[...] isto em proveito da coerência e da uniformização dos mecanismos jurídicos de controle interno de legalidade das ações da União." (grifou-se)jus dicereConsultorias Jurídicascampo residual de atuaçãoNão lhes compete, por conseguinte, analisar e oferecer conclusões sobre leis e normas relativas ao pessoal civil do Poder Executivo, porque da competência privativa do órgão central do Sistema de Pessoal Civil (SIPEC)

No caso dos autos, a Secretaria Nacional de Políticas Penais, por intermédio do OFÍCIO Nº 1828/2023/DIREX/SENAPPEN/MJ e anexos (SEI nº 26327521), prestou os seguintes esclarecimentos:

"OFÍCIO Nº 1828/2023/DIREX/SENAPPEN/MJ

(...)

Senhor Coordenador-Geral,

Trata-se do OFÍCIO AGU Nº 7421/2023/NAJ-CCJ/CCJ/CONJUR/MJ (26308867), no qual a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça e Segurança Pública encaminha o  expediente anexo, remetido pela PROCURADORIA-REGIONAL DA UNIÃO DA 1ª REGIÃO, por meio do qual pleiteia o envio de elementos de fato e de direito, necessários a propiciar a defesa da União nos autos do processo em epígrafe.

Em síntese, cuida-se de ação ordinária com pedido liminar proposta por YURI RAFAEL DE OLIVEIRA SILVA​, lotado na Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, no qual solicita auxílio-transporte atinente ao deslocamento de sua residência para o trabalho (Penitenciária Federal em Porto Velho) e vice-versa, com a utilização de transporte por meio de "vans".

Preliminarmente, teçamos as considerações iniciais acerca do auxílio-transporte.

O instituto jurídico do auxílio-transporte no âmbito da administração pública federal foi regulamentado pelo Art. 1º do Decreto nº 2.880, de 15 de dezembro de 1998, ipsis litteris: 

Art. 1º O Auxílio-Transporte, de natureza jurídica indenizatória, e concedido em pecúnia pela União, será processado pelo Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE e destina-se ao custeio parcial de despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelos servidores ou empregados públicos da administração federal direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, excetuadas aquelas realizadas nos deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho, e aquelas efetuadas com transporte seletivos ou especiais. (grifei)

§ 1º É vedada a incorporação do auxílio a que se refere este artigo aos vencimentos, à remuneração, ao provento ou à pensão.

A Medida Provisória nº 2.165-36, de 23 de agosto de 2001, instituiu o pagamento do Auxílio-Transporte aos militares e aos servidores do Poder Executivo Federal, inclusive de suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, senão vejamos:

Art. 1º Fica instituído o Auxílio-Transporte em pecúnia, pago pela União, de natureza jurídica indenizatória, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelos militares, servidores e empregados públicos da Administração Federal direta, autárquica e fundacional da União, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, excetuadas aquelas realizadas nos deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho, e aquelas efetuadas com transportes seletivos ou especiais. (grifei)

§ 1º É vedada a incorporação do auxílio a que se refere este artigo aos vencimentos, à remuneração, ao provento ou à pensão.

[...]

Art. 4º Farão jus ao Auxílio-Transporte os militares, os servidores ou empregados que estiverem no efetivo desempenho das atribuições do cargo ou emprego, vedado o seu pagamento quando o órgão ou a entidade proporcionar aos seus militares, servidores ou empregados o deslocamento residência-trabalho e vice-versa, por meios próprios ou contratados com fundamento nas exceções previstas em regulamento, bem como nas ausências e nos afastamentos considerados em lei como de efetivo exercício, ressalvados aqueles concedidos em virtude de:

[...]

Art. 6º A concessão do Auxílio-Transporte far-se-á mediante declaração firmada pelo militar, servidor ou empregado na qual ateste a realização das despesas com transporte nos termos do art. 1º.

§ 1º Presumir-se-ão verdadeiras as informações constantes da declaração de que trata este artigo, sem prejuízo da apuração de responsabilidades administrativa, civil e penal.

§ 2º A declaração deverá ser atualizada pelo militar, servidor ou empregado sempre que ocorrer alteração das circunstâncias que fundamentam a concessão do benefício.

Complementando o acima disposto, a Instrução Normativa nº 207, de 21 de outubro de 2019, que estabelece orientação quanto ao pagamento de auxílio-transporte aos servidores nos deslocamentos residência/trabalho/residência, assevera que:

Art. 1º O pagamento do auxílio-transporte, pago pela União, em pecúnia, possui natureza jurídica indenizatória, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelo servidor ou empregado público da Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa. (grifei)

§ 1º Para fins desta Instrução Normativa, entende-se por transporte coletivo o ônibus tipo urbano, o trem, o metrô, os transportes marítimos, fluviais e lacustres, dentre outros, desde que revestidos das características de transporte coletivo de passageiros e devidamente regulamentados pelas autoridades competentes.

§ 2º Para fins do benefício tratado nesta Instrução Normativa, entende-se por residência o local onde o servidor ou empregado público possui moradia habitual.

Art. 2º É vedado o pagamento de auxílio-transporte: (grifei)

I - quando utilizado veículo próprio ou qualquer outro meio de transporte que não se enquadre na disposição contida no §1º do art. 1º desta Instrução Normativa; (grifei)

II - para os deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho;

III - para os deslocamentos durante a jornada de trabalho, em razão do serviço;

IV - ao servidor ou empregado público que faça jus à gratuidade prevista no §2º do art. 230 da Constituição Federal de 1988; e

V - nos deslocamentos entre residência e local de trabalho e vice-versa, quando utilizado serviço de transporte regular rodoviário seletivo ou especial.

Art. 6º Aos dirigentes de gestão de pessoas dos órgãos e entidades públicas cabem observar a aplicação desta Instrução Normativa, garantindo a economicidade na concessão do auxílio-transporte, com a escolha do meio de transporte menos oneroso para a Administração, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal.

Cumpre reforçar a natureza jurídica indenizatória do auxílio-transporte e a sua finalidade, que é custear parcialmente as despesas realizadas pelo servidor ou empregado público da Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, em consonância com o disposto na Medida Provisória n^o 2165-36/2001 e Instrução Normativa ME nº 207, de 21 de outubro de 2019.

A caracterização do auxílio-transporte como sendo uma vantagem de caráter indenizatório encontra previsão legal no art. 49 e 51 da Lei nº 8.112/90.

Esmiuçando a matéria, o órgão com atribuição normativo-regulamentar no âmbito da Administração Pública Federal, o Ministério da Economia, por meio da Instrução Normativa nº 207/2019, a qual revogou a Orientação Normativa nº 04/2011, regulamentou o que seria considerado transporte coletivo​, senão, vejamos:

(...)

§ 1º Para fins desta Instrução Normativa, entende-se por transporte coletivo o ônibus tipo urbano, o trem, o metrô, os transportes marítimos, fluviais e lacustres, dentre outros, desde que revestidos das características de transporte coletivo de passageiros e devidamente regulamentados pelas autoridades competentes.​(grifamos)

(...)

Imperioso destacar que, em face do disposto na Nota Técnica SEI nº 1102/2019/ME, foram tornados insubsistentes os itens 18, 19 e 36 da NOTA TÉCNICA CONSOLIDADA nº 01/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, nos pontos em que condicionava o pagamento de auxílio-transporte para servidor que utilize transporte seletivo ou especial à apresentação de bilhetes. 

Entende-se como transporte seletivo ou especial os veículos que transportam passageiros exclusivamente sentados, para percursos de médias e longas distâncias, conforme normas editadas pelas autoridades de transporte competentes.

Uma determinação importante estabelecida na referida IN é a obrigatoriedade de os servidores e empregados dos órgãos e entidades do SIPEC utilizarem o Módulo Requerimento do Sistema de Gestão de Pessoas - SIGEPE para requerer a concessão, a atualização e a exclusão do auxílio-transporte, bem como realizar o recadastramento do benefício, nos termos dos art. 3º e parágrafo único do art. 5º da IN.

Dessa forma, os servidores que atualmente percebem auxílio-transporte deverão realizar processo de atualização de auxílio-transporte no SIGEPE, a fim de que seja preenchido o requisito que impõe que o requerimento deverá ser acompanhado por declaração preenchida e assinada. Nesse ponto, repisa-se que não serão aceitos processos relativos a auxílio-transporte apresentados por meio diverso do requerimento SIGEPE.

Ratificando, os requerimentos de concessão e de atualização do auxílio-transporte deverão ser assinados eletronicamente pelo servidor ou empregado público e conterão obrigatoriamente as seguintes informações:

 I - dados funcionais do servidor ou empregado público;

 II - endereço residencial completo;

III - informações sobre os meios de transporte utilizados nos deslocamentos do servidor ou empregado público e o percurso entre residência e local de trabalho e vice-versa; e

 IV - valores das despesas com cada percurso e valores totais, diário e mensal, das despesas com o transporte, observado o disposto no §2º do art. 4º do Decreto nº 2.880, de 15 de dezembro de 1998.

A realização do requerimento e do recadastramento do auxílio-transporte, na modalidade autosserviço, pelo Módulo Requerimento do SIGEPE, está em consonância com o disposto no Decreto nº 8.638, de 15 de janeiro de 2016, que instituiu a Política de Governança Digital no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Desse modo, a concessão/atualização, lançamento e fiscalização do auxílio-transporte no sistema deverão ser processados no âmbito das Unidades de Gestão de Pessoas das Penitenciárias Federais, pois tal matéria foi descentralizada pelo órgão Central aos setores de Gestão de Pessoas das Unidades.

O Setor responsável deverá seguir os preceitos da Medida Provisória nº 2165-36/2001 e da Instrução Normativa nº 207/2019, viabilizando a garantia da economicidade na concessão desse auxílio, com a escolha do meio de transporte menos oneroso para a Administração e, sempre que ocorrer alteração das circunstâncias que fundamentam a concessão do benefício, o servidor deverá imediata e obrigatoriamente atualizar sua declaração.

Ademais, sendo observado pela área de gestão de pessoas local, ou ainda por qualquer servidor, que as informações prestadas são irrazoáveis e não refletem a realidade dos fatos, advindo prejuízo à União, deve-se reportar aos entes de controle externo e interno do órgão.

DO CONTEXTO HISTÓRICO/PROCESSUAL

Em 2016, após a realização de diligências pelos gestores da Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, verificou-se a alteração na situação fática que ensejava o pagamento do auxílio-transporte aos servidores daquela lotação, conforme constam nos autos do processo SEI! nº 08120.002650/2016-19.

O objetivo das diligências junto aos Órgãos reguladores de trânsito do estado foi verificar junto aos Órgãos Públicos competentes quais seriam as Empresas de ônibus autorizadas pelo Estado a praticarem o transporte de passageiros no percurso que compreende a Penitenciária Federal em Porto Velho, tendo em vista que o transporte coletivo municipal que atendia o respectivo trecho deixou de operar em 2016 (Viação Rondônia).

Desse modo, com base no Princípio da Economicidade e com base nas respostas dos Órgãos reguladores de trânsito do estado de Rondônia, os órgãos de fiscalização Federal e Estadual informaram que a empresa IPE TRANSPORTES RODOVIÁRIO LTDA, além de ser a única autorizada no âmbito da fiscalização Estadual, era também, a que praticava o respectivo trajeto Porto Velho x Guajará-Mirim pelo valor menos oneroso.

A Empresa retro citada cobrava a quantia de R$ 69,00 (sessenta e nove reais), para realizar o transporte no trajeto até o referido destino, tendo uma maior disponibilidade de horários condizentes com o funcionamento da Penitenciária.

Desde então, os servidores passaram a ser indenizados com base nos valores e trechos mencionados, qual seja, transporte intermunicipal referente ao trecho Porto Velho x Guajará-Mirim.

Diante das considerações tecidas, concluiu-se no sentido de que a atualização, lançamento no sistema e fiscalização da indenização de auxílio-transporte seriam processados no âmbito das Unidades de Recursos Humanos das Penitenciárias Federais, como ocorre atualmente, devendo os Setores de Recursos Humanos das Unidades observarem o disposto no § 1º do art. 2º da Orientação Normativa SRH/MP nº 04, de 08 de abril de 2011, que assevera: "é vedado o pagamento de auxílio-transporte quando utilizado veículo próprio ou qualquer outro meio de transporte que não se enquadre na disposição contida no caput".

Recomendou-se que, para a concessão/atualização do benefício do auxílio-transporte, fossem obedecidos os requisitos abaixo:

a) Requerimento individualizado, devidamente preenchido e assinado pelo servidor;

b) Apresentação de comprovante de residência atualizado;

c) Apresentação de bilhetes de passagens, ou declaração fornecida pela empresa de transportes, referente aos respectivos trechos utilizados;

d) Pagamento do auxílio-transporte a contar da data do seu requerimento, sendo vedado o pagamento retroativo conforme previsto na  Medida Provisória nº 2.165-36, de 2001.

Posteriormente, os valores apresentados sofreram atualizações periódicas. No que diz respeito à atualização dos valores pagos a título de auxílio-transporte, tal matéria também foi descentralizada pelo órgão Central aos setores de Gestão de Pessoas das unidades. Desse modo, para que houvesse a referida atualização dos valores já pagos, o servidor deveria comprovar por meio de bilhete de ônibus ou outro documento similar, que houve alteração/acréscimo dos valores pagos.

Em 2019, houve a publicação da Nota Técnica SEI nº 1102/2019/ME (10189706) e o advento da Instrução Normativa nº 207, de 21 de outubro de 2019 (10189721), que estabeleceu orientação quanto ao pagamento de auxílio-transporte ao servidor e ao empregado público nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa.

Cumpre destacar que a referida IN reforça a natureza jurídica indenizatória do auxílio-transporte e a sua finalidade, que é custear parcialmente as despesas realizadas pelo servidor ou empregado público da Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa.

Conceitua-se residência do servidor ou empregado, o local onde tenha moradia habitual, mesmo que os servidores ou empregados possuam mais de uma residência, em consonância com o disposto nos arts. 70 a 76 do Código Civil Brasileiro.

Ressalta-se a necessidade dos dados residenciais apresentados pelo servidor ou empregado, para fins do benefício, serem idênticos àqueles constantes do cadastro do servidor ou empregado público no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE) e que o servidor declare que o local utilizado é sua residência habitual.

Ademais, é vedado o pagamento do auxílio-transporte quando utilizado veículo próprio ou qualquer outro meio de transporte que não seja de transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual.

Em face do disposto na Nota Técnica SEI nº 1102/2019/ME, foram tornados insubsistentes os itens 18, 19 e 36 da NOTA TÉCNICA CONSOLIDADA nº 01/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, nos pontos em que condicionava o pagamento de auxílio-transporte para servidor que utilize transporte seletivo ou especial à apresentação de bilhetes. Entende-se como transporte seletivo ou especial os veículos que transportam passageiros exclusivamente sentados, para percursos de médias e longas distâncias, conforme normas editadas pelas autoridades de transporte competentes.

Uma determinação importante estabelecida na IN é a obrigatoriedade de os servidores e empregados dos órgãos e entidades do SIPEC utilizarem o Módulo Requerimento do Sistema de Gestão de Pessoas - SIGEPE, para requerer a concessão, a atualização e a exclusão do auxílio-transporte, bem como realizar o recadastramento do benefício, nos termos dos arts. 3º e parágrafo único do art. 5º da IN.

A realização do requerimento e do recadastramento do auxílio-transporte, na modalidade autosserviço, pelo Módulo Requerimento do SIGEPE, está em consonância com o disposto no Decreto nº 8.638, de 15 de janeiro de 2016, que instituiu a Política de Governança Digital no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional

O Setor responsável deverá observar o disposto na Medida Provisória n^o 2165-36/2001 e Instrução Normativa nº 207, de 21 de outubro de 2019, garantindo a economicidade na concessão desse auxílio, com a escolha do meio de transporte menos oneroso para a Administração e, sempre que ocorrer alteração das circunstâncias que fundamentam a concessão do benefício, o servidor deverá imediata e obrigatoriamente atualizar a declaração.

Ademais, sendo observado pela área de recursos humanos local, ou ainda por qualquer servidor, que as informações prestadas são irrazoáveis e não refletem a realidade dos fatos, advindo prejuízo à União, deve-se reportar aos entes de controle do órgão, tais como: Assessoria de Gestão de Riscos - AGR e Corregedoria-Geral do Depen - CORDEPEN.

Por fim, cumpre destacar que não cabe pagamento de valores retroativos, tendo em vista que a dispensa da apresentação dos bilhetes é condicionada à declaração e ao processo gerado no SIGEPE, ou seja, o servidor passará a receber a indenização de auxílio-transporte sem a necessidade de apresentar os bilhetes apenas quando fizer o requerimento via Sigepe.gov.br, conforme informado alhures.

Nesta nova vertente, os órgãos do SIPEC saem da posição de operador para a de gestor do benefício, devendo assegurar a economicidade na concessão do auxílio-transporte, com a escolha do meio de transporte menos oneroso para a Administração, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal.

Ainda contextualizando, relate-se que no dia 12 de dezembro de 2022, foi gerado o processo SEI! sob o nº 08120.008568/2022-38, por meio do qual a Divisão Administrativa da Penitenciária Federal em Porto Velho/RO solicitou ao Serviço de Gestão de Pessoas da Unidade a atualização dos valores recebidos, a título de auxílio-transporte, pelos servidores lotados na Unidade, com base na alteração de valores praticados para os percursos que balizavam, até então, os benefícios concedidos.

Pelo exposto, a última atualização de valores de auxílio-transporte na Penitenciária Federal em Porto Velho ocorrera em dezembro/2022, fruto de processo administrativo iniciado e concluído no âmbito da Unidade.

Relativamente ao percurso indicado como deslocamento praticado pelo servidor para exercer as atribuições de seu cargo, constatou-se que os trechos que foram declaradamente percorridos pelo servidor e que originaram os valores recebidos correspondem ao percurso que sai da capital Porto Velho/RO e vai até o município de Guajará-Mirim, e vice-versa, caracterizando-se como transporte coletivo intermunicipal.

Analisando, todavia, a localização geográfica das cidades de Porto Velho/RO e de Guajará-Mirim, e verificando a localização da Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, observa-se que foi indicado percurso que discrepa das possibilidades menos onerosas para a Administração, especialmente (mas não somente) quando verificamos que o município apontado como destino final para fins de cálculo da verba indenizatória, está localizado a exatos 329km do ponto inicial (rodoviária de Porto Velho - Google Maps) e a 282km da Penitenciária Federal de Porto Velho, local de lotação do servidor (Google Maps).

A base de questionamento dos valores fundamenta-se, principalmente, quando se consultam meios de transporte que praticam trechos mais próximos ao da Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, em detrimento da cidade de Guajará-Mirim, como destino final. Ou seja, no caso analisado, a mesma empresa informada para fundamentar a concessão do requerimento administrativo têm opções de linhas que praticam trechos dentre os quais a cidade de Jaci-Paraná, por exemplo, mais próxima da Unidade de destino e com valor menor do que aquele que utiliza a cidade de Guajará-Mirim como referência.

Assim sendo, a Direção da Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, em observância aos termos do Ofício nº 102/2023/CGGPSENAPPEN/DIREX/SENAPPEN/MJ (24161018), que refere-se à Auditoria nº 1110957, realizada pela Controladoria-Geral da União, cujo objetivo foi apurar indícios de possíveis pagamentos indevidos de valores, a título de auxílio-transporte, apresentou o Ofício nº 411/2023/DIPF-PV/PFPV/DISPF/SENAPPEN/MJ, colocando-se à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos, haja vista que a última atualização da verba de natureza indenizatória (auxílio-transporte) fora realizada em 18/12/2022, não tendo ocorrido novas atualizações naquele ano, em especial após a assunção dessa nova gestão subscritora do documento.

Por conseguinte, considerando as tratativas em andamento para atualização e recadastramento geral do auxílio-transporte, bem como relevando-se o fato de que os servidores da Penitenciária Federal em Porto Velho/RO solicitaram o apoio da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas deste Órgão para esclarecer determinados pontos sobre a temática, procedeu-se à análise administrativa dos casos oriundos dessa Unidade Penitenciária.

Num primeiro momento, constatou-se um pico de valores a partir da análise da evolução média unitária do auxílio-transporte concedido ao servidores da PFPV, especificamente a partir do ano de 2021/2022:

Destaca-se, neste ponto, que a maioria das auditorias realizadas por órgãos de controle que este Órgão responde, tem como objeto os valores elevados, a exemplo da Auditoria nº 111095, realizada pela Controladoria-Geral da União.

Em outras ocasiões, o próprio Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos bloqueou o pagamento de auxílio-transporte sob o argumento de que, para ser concedido nos parâmetros informados, deveria o pagador justificar expressamente e autorizá-lo. 

Então, somando-se a constatação do pico evolutivo de valores demonstrada no gráfico aos contextos de controle administrativo por meio de auditorias ou via ministerial, chegou-se à necessidade de aprofundar a análise acerca de requerimentos administrativos dessa natureza, iniciados por servidores da PFPV, com vistas a preservar a legalidade na prática dos atos administrativos correlatos, assim como resguardar a segurança jurídica para conferir proteção ao agente público e à autoridade gestora envolvida nesse processo de concessão.

Partiu-se, assim, à verificação dos valores informados pelos servidores e que subsidiaram o pagamento da verba indenizatória, em questão, para custeio parcial dos valores despendidos nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa.

Dessa forma, é importante atestar a vigência da Instrução Normativa nº 207, de 21 de outubro de 2019, responsável por estabelecer orientações quanto ao pagamento de auxílio-transporte ao servidor e ao empregado público nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, da qual se extrai a obrigatoriedade de recadastramento periódico dos fatos geradores da percepção de indenização a esse título.

Registre-se que o referido recadastramento igualmente decorre do Decreto nº 2.880/1998 e da Medida Provisória nº 2.165-36/2001, os quais dispõem sobre a necessidade de se manterem atualizados os dados relativos aos fatos ensejadores do benefício.

A atualização cadastral para os fins de que trata o artigo 6º, da IN nº 207/2019, isto é, para garantir a economicidade na concessão do auxílio-transporte e, o artigo 4º, §1º, do Decreto Federal nº 2.880/1998 (atualização da declaração que reúne os elementos autorizadores do pagamento da indenização), é medida administrativa imposta a todos os servidores da Administração Pública Direta e Indireta Federal que percebam a verba indenizatória, porquanto precária e não incorporável aos vencimentos, remuneração, provento ou pensão (vide artigo 1º, §1º do Decreto Federal nº 2.880/1998 e artigo 1º, §1º da MP nº 2.165-36/2001).

​Nessa perspectiva, utilizando-se da Informação nº 350/2023/CGIF-SENAPPEN/CGGP-SENAPPEN/DIREX/SENAPPEN (26312901), a Coordenação de Gestão da Informação Funcional desta Senappen tornou pública a metodologia de atualização cadastral, por parte dos servidores, que deveria ser realizada, obrigatoriamente, pelo sistema SOUGOV (https://sougov.sigepe.gov.br/sougov/), em estrita observância ao que dita o art. 3º da Instrução Normativa nº 207/2019.

Ademais, o comunicado foi difundido em todos os meios disponíveis, a saber: e-mail funcional, SIGEPE e sítio institucional da SENAPPEN (https://justicagovbr.sharepoint.com/sites/SENAPPEN/SitePages/Servidor,-fique-atento-para-o-recadastramento-do-aux%C3%ADlio-transporte.aspx).

No que tange ao prazo para que fosse realizada a atualização, ficou estabelecida a data de 10 de julho de 2023, como termo final para adoção das medidas cabíveis, por todos os servidores que figurassem como beneficiários da verba indenizatória, em questão. Por conseguinte, a omissão do servidores quanto ao dever funcional exigido pelos diplomas legais indicados nestas razões, acarretaria a suspensão do benefício por ausência de substrato fático-legal que autorizasse a adoção de medida distinta.

Importante registrar que a diligência administrativa trazida à baila, foi direcionada a todos os servidores dos quadros da Secretaria Nacional de Políticas Penais, de forma indistinta e irrestrita, com comprova o Processo SEI!08016.013412/2023-47, medida que revela o seu caráter imparcial, especialmente.

Instada a se manifestar acerca do assunto, a Divisão de Estudos de Gestão de Pessoas desta Secretaria Nacional de Políticas Penais exarou o Parecer nº 254/2023/DEGEP/CGGP/SENAPPEN/DIREX/SENAPPEN (26312900), no qual concluiu que a atualização de auxílio-transporte com base na tarifa de transporte por meio de "vans" não se amoldava aos permissivos legais, devendo o interessado solicitar a referida indenização com base nos valores de transporte que sejam regulamentados e menos onerosos para a Administração

Tal entendimento foi acolhido pela Diretora-Executiva desta Secretaria, ao tempo em que solicitou a publicização do seu inteiro teor, a fim de que fosse oportunizado aos interessados, a adoção das medidas que entendessem pertinentes, dentre as quais, o recadastramento dos pedidos de concessão do auxílio-transporte, nos exatos termos preconizados pelo Decreto Federal nº 2.880/1996 e atos normativos reguladores.

Ademais, apresente-se o OFÍCIO-CIRCULAR Nº 23/2022/DIREX/DEPEN/MJ, pelo qual a antiga Diretora-Executiva encaminhou o referido documento, visando padronização dos procedimentos atinentes ao pagamento e atualizações de auxílio-transporte, tendo como interessados os servidores do Departamento Penitenciário Nacional (atual SENAPPEN), o qual dispunha:

"Dessa forma, acolho a proposta apresentada por meio da NOTA TÉCNICA Nº 7/2020/COGEP/DIREX/DEPEN/MJ e INFORMAÇÃO Nº 165/2021/NUCAB/COGEP/DIREX/DEPEN e solicito os bons préstimos dos Senhores diretores no sentido de adotar a padronização de procedimentos atinentes ao pagamento e atualizações de auxílio-transporte aos servidores do DEPEN, ficando sob responsabilidade Unidades locais de Gestão de Pessoas a atualização dos valores utilizados como parâmetros de indenização de auxílio-transporte.

No tocante a fiscalização dos pagamentos realizados, ressalta-se que é fundamental a atuação dos servidores que atuam diretamente com os pagamentos, atualizações e concessões de auxílio transporte, devendo estes, sempre que for observada alguma situação de possível anormalidade, comunicar aos seus superiores imediatos.

Tal medida visa a concessão de auxílio-transporte de forma justa e igualitária aos servidores deste Departamento, bem como a redução de disparidades de valores para servidores que se encontrem nas mesmas situações/localidades. Outro benefício para essa medida é a redução da quantidade de requerimentos de atualização de auxílio-transporte em que os servidores dos RH's são submetidos a analisar rotineiramente."

Diante do exposto, foi instaurado processo administrativo no âmbito da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas desta Secretaria Nacional de Políticas Penais, que tem como finalidade precípua a apuração disciplinar de indícios de possíveis irregularidades cometidas por servidores deste Órgão, relacionadas à atualização cadastral para recadastramento de auxílio-transporte.

Diante desse cenário, a diligência levada a cabo pela Diretoria-Executiva da SENAPPEN, por meio da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, reflete os mandamentos legais supra que, por sua vez, reforçam o caráter precário da indenização eventualmente percebida com arrimo nos atos normativos cotejados.

Ante o exposto, avultadas inconsistências que demandam, a bem da Administração, a devida apuração, (especialmente em razão dos indícios de dano ao erário que os elementos informativos e demais documentos produzidos e recebidos durante as diligências realizadas pela Diretoria-Executiva, por meio da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, trouxeram ao lume), e a fim de prevenir a inércia dolosa da atual gestão frente ao cenário apresentado, os autos do processo administrativo foram encaminhamos ao Gabinete do Secretário Nacional de Políticas Penais, com sugestão de remessa à Assessoria de Gestão de Riscos e à Corregedoria-Geral desta Pasta, para adoção das medidas de praxe e estilo, sem prejuízo das medidas cíveis e criminais eventualmente cabíveis.

Ademais, salienta-se que a Secretaria Nacional de Políticas Penais têm respondido a recentes e reiteradas auditorias realizadas pela Controladoria-Geral da União - CGU sobre o tema "pagamentos de auxílio-transporte em valores elevados (acima de 800 reais)", de forma que foi solicitada a atualização, em processo apartado, dos fatos e documentos ensejadores do pagamento de auxílio-transporte com o parâmetro Interestadual/Intermunicipal mediante requerimento administrativo, sendo essa medida adotada para resguardar tanto a Administração, quanto os servidores beneficiários.

Ressalta-se, por pertinente, que a atuação da Diretoria-Executiva e da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, tem, como fundamento, os princípios constitucionais consignados no artigo 37 da Constituição Federal, os deveres funcionais estampados na Lei Federal nº 8.112/1990 e a legislação de regência, em especial, o conteúdo do art. 6º da Instrução Normativa nº 207/2019, que atribui aos dirigentes de gestão de pessoas dos órgãos e entidades públicas a observância e a aplicação legal desse normativo, garantindo-se a economicidade na concessão do auxílio-transporte, com a escolha do meio de transporte menos oneroso para a Administração, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal.

Destarte, considerando o histórico remuneratório dos servidores lotados na Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, que teve um de seus picos constatados no corrente ano, e em observância ao histórico de crescente aumento de valores decorrentes de pedidos de atualização de auxílio-transporte, rogou-se atenção conjunta acerca dos parâmetros utilizados a partir do ano de 2016, ponto inicial das sucessivas atualizações dos valores das indenizações custeadas pela Administração Pública, em benefício dos servidores lotados na PFPV.

Prestadas as considerações iniciais e um breve histórico, analisemos os argumentos apresentados pela parte autora em sua petição inicial.

ARGUMENTO DA PARTE AUTORA: NÃO HÁ ÔNIBUS OU QUALQUER OUTRO MEIO DE TRANSPORTE COLETIVO QUE FAÇA DE FORMA REGULAMENTADA O TRECHO QUE TENHA COMO DESTINO OU PONTO DE PARADA A PENITENCIÁRIA FEDERAL EM PORTO VELHO.

No tocante aos argumentos apresentados pelo autor, cumpre destacar que esta Secretaria Nacional de Políticas Penais, sem prejuízo das diligências realizadas pela Unidade Penitenciária e diante da conjuntura verificada, adotou medidas administrativas que viabilizaram a realização de consulta aos órgãos locais que atuam na regulação, fiscalização e controle da temática de que trata esta demanda, com o propósito de auxiliar a análise quanto à viabilidade legal de pagamento pelo meio solicitado e se o parâmetro é o menos oneroso para Administração. 

Nesse sentido, foram expedidos ofícios ao Departamento de Estradas de Rodagem e Transporte, à Agência Nacional de Transporte Terrestres, à Agência de Regulação dos Serviços Públicos de Rondônia e à Secretaria Municipal de Trânsito, Mobilidade e Transporte de Porto Velho.

Na oportunidade, solicitou-se o esclarecimento por parte desses órgão quanto às modalidades e formas disponíveis de transportes atualmente ofertados em Rondônia, especificamente em Porto Velho, relatando-se que esta Secretaria Nacional de Políticas Penais remunera seus servidores, caso utilize transporte coletivo, com o benefício do auxílio-transporte em virtude da necessidade de deslocamento de suas residências para a Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, localizada na BR 364, Sítio Boa Esperança, lote nº 13, gleba 13 "A", e vice-versa.

Ainda, a consulta objetivou a obtenção de subsídios informativos que auxiliariam análise acerca da legalidade e da economicidade na concessão do auxílio-transporte aos servidores deste Órgão, de modo que era importante tomar conhecimento das modalidades/formas regularmente utilizadas nesse Ente da Federação, razão pela qual foram apresentados os seguintes questionamentos, nos termos dos ofícios expedidos:

a) Há transporte coletivo regulamentado de passageiros que atenda o trecho entre a Rodoviária de Porto Velho e a Penitenciária Federal em Porto Velho, ou região circunvizinha? Se sim, quais seriam as opções de empresas de transporte?b) Existe ponto de parada autorizado nas proximidades da Penitenciária Federal? Se não, qual seria o ponto autorizado mais próximo, e em que distrito/cidade se localiza? Ainda, não havendo ponto próximo autorizado, é possível solicitar a autorização da referida parada próximo a Unidade Penal em comento?c) O transporte coletivo de passageiros por meio de Vans é regulamentado na cidade de Porto Velho? Se sim, quais seriam as empresas autorizadas a realizar esse tipo de transporte no sistema coletivo, e que atenda o trecho entre a Rodoviária de Porto Velho e a Penitenciária Federal em Porto Velho, ou região circunvizinha?

 O primeiro órgão a se manifestar foi a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Rondônia - AGERO, apresentando as seguintes informações por intermédio do Ofício nº 530/2023/AGERO-OUV (26312898):

Por outro lado, é inegável o impacto financeiro de eventual acolhimento dos pedidos da parte autora, podendo prejudicar o planejamento orçamentário e a execução de políticas públicas relevantes.

Ressalte-se que,  (LEITE, Harrison. Manual de direito financeiro. 2ª ed. Salvador: Juspodivm, 2013, p. 212).“para realizar qualquer gasto, o Governo precisa de autorização orçamentária”

No mais, o Ministério da Justiça e Segurança Pública deve observar os ditames da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), in verbis:

"Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:        

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas." (grifou-se)

Na situação em análise, o eventual acolhimento dos pedidos também estaria em desacordo com os seguintes preceitos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942):

"Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, .                    não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.          

Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa .                      deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas

Parágrafo único.  A decisão a que se refere o  deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.caput            

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados." (grifou-se)

Sob outra perspectiva, não se pode ignorar que a implantação ou a ampliação de um benefício demanda planejamento técnico, âmbito de conhecimento distinto da área da atuação do Judiciário.

Valéria Martinez da Gama (O ativismo judicial sob o enfoque do Direito Financeiro e Tributário. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 13, n. 78, nov./dez. 2015. Disponível em: http://www.bidforum.com.br/PDI0006.aspx?pdiCntd=239257) alerta:

[...] Pode-se afirmar que o orçamento expressa a “reserva do possível”, pois compreende a possibilidade fática do ente político de arcar economicamente com os gastos necessários à efetivação das políticas públicas indispensáveis à concretização do bem-estar social. Assim, .ao avocar para si a função atípica de determinar políticas públicas em ações individuais ou coletivas, o Poder Judiciário interfere nas ações sociais a serem implementadas pelo Poder Executivo e devidamente previstas no orçamento público aprovado pelo Poder Legislativo

Ao trazer para si a incumbência de efetivar direitos que deveriam ter sido concretizados por meio da atuação política de outros poderes, o Poder Judiciário fundamenta-se apenas na aferição da ineficiência da política pública adotada e utiliza apenas o critério da averiguação das necessidades, sem qualquer verificação sobre a questão orçamentária. Nessas constatações sobre a ineficiência das políticas públicas, o Poder Judiciário deixa de analisar os objetivos sociais a serem alcançados com a política, os resultados para a sociedade em geral e os impactos orçamentários. Isso porque normalmente . Existe um universo de variáveis a serem consideradas, dentre as quais a disponibilidade de recursos, as políticas integradas em planos plurianuais e em diretrizes orçamentárias e medidas legislativas ordenadoras de receitas e despesas que não são analisadas pelo Poder Judiciário no momento em que, através de uma decisão judicial, defere um gasto considerado como política pública premente no seu entender. Em uma ação judicial, quando é deferida tutela antecipada, nos termos do artigo 273 do Código de Processo Civil, para obrigar o Poder Executivo a praticar determinada ação considerada pelo Judiciário como sendo um direito subjetivo público do autor da demanda, v.g.fornecimento de medicamento, indigitada decisão terá caráter satisfativo, pois dificilmente será viável o restabelecimento ao status quo ante. O cumprimento dessas decisões judiciais acarreta risco de desvirtuamento da própria política pública, prejuízo do planejamento e até mesmo de outras políticas públicas que poderiam ser implementadas, pois o equilíbrio orçamentário (receita e despesa) será afetado com a superveniência de obrigação de efetivar gasto não previsto no orçamento. . Conceder benefício sem indicar a fonte de custeio, o que é exigência até para o Poder Legislativo e afastamento do parâmetro atuário (aquele que o orçamento comporta), acarreta o rompimento da viabilidade das políticas públicas pelo Poder Executivo. [...].as informações obtidas pelo Poder Judiciário, através de audiências públicas e perícias, não são capazes de esclarecer o suficiente para a elaboração da política pública, que exige, além de conhecimento técnico entre órgãos, dados complexosO Poder Judiciário necessita respeitar as margens de discricionariedade do legislador e do administrador fixadas na própria Constituição Federal, sob pena de ocasionar impacto não previsto no orçamento público, acarretando redução de investimento em outras áreas

Somado a isso, deve-se lembrar que o planejamento de políticas públicas, inclusive a instituição e regulamentação de benefícios a servidores, constitui atividade essencialmente legislativa e administrativa, próprias dos Poderes Legislativo e Executivo (princípio da separação de poderes).​

Destarte, o eventual acolhimento dos pedidos da parte autora também geraria insegurança jurídica, na medida em que afastaria a aplicação do parâmetro legal para situações específicas. Também ensejaria a fragilização do princípio da isonomia, posto que concederia valores diferenciados, mais vantajosos, para determinados servidores.

Conforme o Supremo Tribunal Federal:

"AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITOS CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. PODER REGULAMENTAR (ART. 84, IV, DA CONSTITUIÇÃO). [...]. 2. É cediço na doutrina que a finalidade da competência regulamentar é a de produzir normas requeridas para a execução de leis quando estas demandem uma atuação administrativa a ser desenvolvida dentro de um espaço de liberdade exigente de regulação ulterior, a bem de uma aplicação uniforme da lei, isto é, respeitosa do princípio da igualdade de todos os administrados (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 336). [...]." (grifou-se)

(STF. ADI-AgR - AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 4218000104279. Rel. MINISTRO LUIZ FUX. PLENÁRIO, 13.12.2012)

No mais, não se pode olvidar que a atuação administrativa deve ocorrer conforme o interesse público, a partir de um planejamento que favoreça não apenas determinados segmentos, mas toda a sociedade, sem privilégios ou preferências. Desse modo, afigura-se temerária ordem judicial para a concessão de benefício ou indenização para um(a) servidor(a) específico(a), o que não se harmoniza com os princípios da isonomia e da legalidade.

Cite-se a esse respeito precedente do Superior Tribunal de Justiça:

"Impende ressaltar, ademais, que, diante das expressas disposições contidas na MP 2.165-36/01, que reiteradamente demonstram que seu âmbito de abrangência limita-se às despesas com transporte coletivo, excluindo-se os "transportes seletivos ou especiais", a eventual extensão do "auxílio-transporte" à hipótese não contemplada importaria em indevida invasão, pelo Judiciário, da competência do Poder Legislativo"  - grifou-se.

(SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Decisão monocrática. RESP 1063701. Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima)

DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RELAÇÃO ÀS VERBAS INDENIZATÓRIAS

Por derradeiro, em relação à Súmula Vinculante n° 37, o Supremo Tribunal Federal – no Tema 600 de repercussão geral e, portanto, vinculante -  ampliou o entendimento, para afirmar que não cabe ao Poder Judiciário aumentar qualquer verba ​de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento da isonomia, afirmando que a referida súmula também se aplica a verbas de natureza indenizatória. 

Em sessão plenária virtual, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação ordinária originária nos termos do voto do Min. Rel. Luiz Fux. Foi fixada a seguinte tese: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório. Leia-se a ementa da referida decisão, que já transitou em julgado:

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. EQUIPARAÇÃO ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS PERTENCENTES A CARREIRAS DISTINTAS. ISONOMIA. REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 600. VÍCIO FORMAL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1.029, §3º, DO CPC. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. NO MÉRITO, IMPOSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES. NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - ARTIGO 169, §1º. SÚMULA VINCULANTE 37. APLICAÇÃO ANALÓGICA. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DESTA CORTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.

1. O vício formal (in casu, eventual não esgotamento das vias recursais ordinárias) não impede necessariamente o conhecimento do recurso extraordinário, na forma do artigo 1.029, §3º, do CPC.

2. A remuneração dos servidores está adstrita ao princípio da reserva legal, previsto no artigo 37, X, da CRFB/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, que exige lei específica para a fixação e alteração da remuneração dos servidores públicos.

3. O princípio da separação dos poderes impõe competir ao legislador concretizar o princípio da isonomia, vedado ao Judiciário atuar como legislador positivo (Súmula Vinculante 37: “Não cabe ao Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento da isonomia”.

4. O auxílio-alimentação é verba de caráter indenizatório, que não se incorpora à remuneração, nada obstante também deve se submeter ao princípio da reserva legal, assim como as demais verbas indenizatórias.

5. O Poder Legislativo, detentor da função de legislar, deve observar diretrizes trazidas pela Constituição para a fixação de todos os componentes do sistema remuneratório. O artigo 39, § 1º, da CRFB/88, prevê que a fixação dos componentes do sistema remuneratório observará, verbis : I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II – os requisitos para a investidura; III – as peculiaridades dos cargos.

6. A equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público encontra óbice no artigo 37, XIII, da CRFB/88.

7. Além disso, a Administração Pública depende da existência de recursos orçamentários para pagar seus servidores e tem a despesa com pessoal limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme artigo 169, da CRFB/88, além de necessitar de prévia dotação orçamentária e autorização na lei de diretrizes orçamentárias.

8. A jurisprudência desta Corte tem entendido que, independentemente da natureza, não cabe ao Judiciário equiparar verbas com fundamento na isonomia. Precedentes: ARE 968.262-AgR, rel. min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 25/5/2017; ARE 826.066-ED, rel. min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 9/10/2014; ARE 933.014-AgR, rel. min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 8/4/2016; ARE 808.871 AgR/RS, rel. min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16/9/2014; RE 804.768-AgR, rel. min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 13/6/2014.

9. A vedação da Súmula Vinculante 37 se estende às verbas de caráter indenizatório e, consequentemente, interdita o Poder Judiciário de equiparar o auxílio-alimentação, ou qualquer outra verba desta espécie, com fundamento na isonomia.

10. Conclui-se que: “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório”.

11. In casu, o acórdão recorrido entendeu que pelo fato de o auxílio-alimentação não se incorporar à remuneração ou ao subsídio, estaria afastada a Súmula Vinculante 37. Entendimento contrário à tese ora fixada. 12. Ex positis, DOU PROVIMENTO ao recurso extraordinário. Tese: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório." (grifou-se)

(RE 710293, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-263  DIVULG 03-11-2020  PUBLIC 04-11-2020)

SUBSIDIARIAMENTE: PAGAMENTO A PARTIR DA CITAÇÃO QUANDO INEXISTENTE O REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO

Caso ultrapassados os argumentos anteriores e a União reste vencida, cabe limitar o pagamento da verba retroativa à data em que cada substituído apresentou requerimento administrativo. Caso não tenha sido apresentado requerimento, a verba retroagirá à data da citação, como já explicitado pela jurisprudência que será mencionada a seguir. A análise casuística deverá ser feita na fase de execução.

A forma pela qual a Administração obteve ciência do pleito autoral se deu a partir do requerimento administrativo - ou, em sua inexistência, a partir da citação nos autos judiciais, momento em que se triangulariza a relação processual, nos termos dos arts. 238 a 240 do CPC/2015, verbis:

"Art. 238.  Citação é o ato pelo qual são convocados o réu, o executado ou o interessado para integrar a relação processual.

Art. 239.  Para a validade do processo é indispensável a citação do réu ou do executado, ressalvadas as hipóteses de indeferimento da petição inicial ou de improcedência liminar do pedido.

§ 1 O comparecimento espontâneo do réu ou do executado supre a falta ou a nulidade da citação, fluindo a partir desta data o prazo para apresentação de contestação ou de embargos à execução.^o

§ 2 Rejeitada a alegação de nulidade, tratando-se de processo de:^o

I - conhecimento, o réu será considerado revel;

II - execução, o feito terá seguimento.

Art. 240.  A citação válida, ainda quando ordenada por juízo incompetente, induz litispendência, torna litigiosa a coisa e constitui em mora o devedor, ressalvado o disposto nos arts. 397 e 398 da Lei n^o 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil)"

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça  vem reafirmando o entendimento tratado neste tópico, de que a verba retroage apenas à data do requerimento ou da citação. Vejamos:

"PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EX-COMBATENTE. PENSÃO ESPECIAL. COMPANHEIRA. TERMO INICIAL. CITAÇÃO. AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Cinge-se a controvérsia acerca da reversão de pensão especial de ex-combatente, na qualidade de companheira do servidor falecido em 17/9/2007.

2. Observa-se que o aresto regional está em consonância com a orientação jurisprudencial deste Superior Tribunal, no sentido de que no caso da pensão de ex-combatente ser deferida com base no art. 53 do ADCT e na Lei 8.059/90, inexistindo requerimento administrativo, o termo inicial para o pagamento das parcelas é a citação, não sendo devidos valores retroativos (REsp 1408187/RN, relatora Ministra ELIANA CALMON, DJe 24/10/2013).3. Agravo Interno do particular a que se nega provimento."

(AgInt no REsp n. 1.681.399/PE, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 28/3/2022, DJe de 30/3/2022.)

"ADMINISTRATIVO. PENSÃO ESPECIAL DE EX-COMBATENTE. TERMO INICIAL NA HIPÓTESE DE AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DATA DA CITAÇÃO VÁLIDA.

1. O termo inicial para o pagamento de pensão especial de ex-combatente quando ausente o prévio requerimento administrativo é a data da citação, pois, antes desta, não se formou vínculo entre a administração e o beneficiário. Precedentes.

2. Nos julgamentos pela Corte Especial do STJ dos EREsps 1.128.059/PE e 1.141.037/SC, apesar de serem hipóteses diversas, ficou consignado que o termo inicial para o pagamento de pensão especial de ex-combatente quando ausente o prévio requerimento administrativo é a data da citação. 3. Embargos de divergência acolhidos." (grifou-se)

(STJ - EREsp: 1451685 RN 2014/0101181-0, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 22/02/2018, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 01/03/2018)

Desta forma, pugna-se para que o termo inicial do eventual pagamento dos retroativos seja a data da citação ou, subsidiariamente, caso comprovado, a partir do requerimento administrativo. Tendo em vista a relação coletivizada nestes autos, que trata de direitos individuais homogêneos, cabe ressalvar que a situação de cada substituído será analisada em sede de execução.

DO DESCABIMENTO DA TUTELA DE URGÊNCIA

Para a concessão da tutela de urgência, faz-se necessária a demonstração da presença de requisitos positivos – quais sejam, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 300 do Código de Processo Civil) –, bem como não se configurar hipótese de irreversibilidade da medida (art. 300, § 3º, do CPC) nem de outra situação vedada pela legislação processual.

Ainda, disciplinando as situações específicas de vedação à concessão de medida liminar contra a Fazenda Pública, a Lei nº 8.437/1992 assim dispõe:

“Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

(...)

§ 3° (grifou-se)Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação.” 

No caso em tela, a concessão da tutela de urgência esgotaria o objeto da ação, não se coadunando com os preceitos legais aplicáveis.

Ademais, pontua-se que a concessão da tutela de urgência implicará no periculum in mora inverso. Nesse sentido:

AGRAVO INTERNO. AUXÍLIO-TRANSPORTE. TUTELA INDEFERIDA. DECISÃO MANTIDA. Hipótese na qual a decisão monocrática manteve decisão de 1º grau que indeferiu pedido de antecipação de tutela para que fosse liberado o auxílio-transporte ao autor. A liberação do auxílio-transporte gera o periculum in mora inverso, uma vez que dificilmente a União poderá reaver o valor despendido, caso seja julgado improcedente o pedido autoral. Se julgado procedente, os O êxito do agravo interno, que é fundado no atrasados serão recompostos. Permissivo do parágrafo 1º do art. 557 do CPC, exige que a parte demonstre a ausência dos pressupostos de aplicação do caput do referido artigo, o que não ocorreu no caso presente. Agravo interno não provido.(AG 201202010140503, Desembargador Federal GUILHERME COUTO, TRF2 -SEXTA TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R - Data::20/09/2012 - Página::210.)

Por consequência, mostra-se plenamente necessário o indeferimento da tutela de urgência postulada nesta ação judicial.

CONCLUSÃO

Em razão dos fundamentos expostos anteriormente, conclui-se:

• pelo indeferimento do pedido de tutela de urgência e posterior improcedência de todos os pedidos formulados na exordial; e que
• caso aprovada, a presente manifestação, assim como os documentos oportunamente acostados pelas áreas técnicas, passam a ser utilizados como referenciais para as ações individuais em que se pleiteia o pagamento de auxílio-transporte, relativo ao deslocamento de servidor lotado na Penitenciária Federal em Porto Velho/RO, de sua residência para o trabalho (Penitenciária Federal em Porto Velho) e vice-versa, com a utilização de transporte por meio de "vans", desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

Assinale-se, entretanto, que este órgão consultivo poderá se pronunciar, de ofício ou por provocação, com vistas à retificação, complementação, aperfeiçoamento ou ampliação de posicionamento lançado na presente manifestação jurídica referencial, ou com o intuito de adaptá-la a inovação normativa, mutação jurisprudencial ou entendimento de órgão de direção superior da Advocacia-Geral da União.

Em adição, destaque-se que ​a utilização da presente manifestação referencial, caso aprovada, obedece aos preceitos elencados na ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014, bem como ao que prescreve a orientação prevista no tópico III.1.4. do Relatório de Correição Extraordinária n° 003/2020 e ao que determina a Portaria Normativa CGU/AGU n° 05, de 31 de março de 2022.

Por fim, em observância ao disposto na referida Portaria Normativa CGU/AGU n° 05, de 31 de março de 2022, caso aprovada, recomenda-se o encaminhamento da manifestação jurídica referencial à Consultoria-Geral da União, com abertura de tarefa ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas (DEINF), à Procuradoria-Geral da União e ao seu órgão de execução que solicitou os subsídios, com registro de que se trata de Informação Jurídica Referencial, para ciência (cf. art. 9º).

Caso seja aprovada, em atenção ao art. 9º, inciso III, alínea "a", c/c art. 11, da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, reputa-se prudente e adequado conferir prazo de 2 (dois) anos de validade à presente Informação Jurídica Referencial - IJR, garantida a renovação nos termos do já citado art. 11.

​

À consideração superior.

Brasília, 05 de dezembro de 2023.

LÍVIA MARIA VASCONCELOS DE MIRANDA

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00734005130202359 e da chave de acesso 33b8922f