ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00308/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.024023/2023-64

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que "Institui Grupo de Trabalho, no âmbito do Ministério da Cultura, para conceitualizar e mapear a rede criativa do Carnaval e estruturar um conjunto de ações, projetos e atividades para a rede criativa do Carnaval." Ausência de óbices constitucionais ou legais. Observância das regras do Decreto nº 9.191, de 2017. Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as sugestões formais ora elaboradas.

I - RELATÓRIO

Trata-se de minuta de Portaria Ministerial, a ser firmada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, elaborada pela Secretaria-Executiva, que "Institui Grupo de Trabalho, no âmbito do Ministério da Cultura, para conceitualizar e mapear a rede criativa do Carnaval e estruturar um conjunto de ações, projetos e atividades para a rede criativa do Carnaval."

2. Nos autos do presente processo encontram-se a minuta de Portaria (SEI nº 1511985) e a Nota Técnica nº 108/2023 (SEI nº 1511596). 

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da minuta de Portaria propriamente, enfatizando-se, primeiramente, o fundamento normativo para a competência da Ministra de Estado para expedir Portaria, a saber, o art. 87, parágrafo único, incisos I e II da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos;

(...)

10. Além do dispositivo constitucional supra, a expedição do ato encontra amparo, outrossim, na Lei n. 14.567, de 4 de maio de 2023, a qual "Reconhece as escolas de samba como manifestação da cultura nacional", cujo art. 2º  antevê que "Compete ao poder público garantir a livre atividade das escolas de samba e a realização de seus desfiles carnavalescos."

11. Ato contínuo, a previsão de criação de grupos de trabalho encontra embasamento, dentre outros normativos, no art. 36 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, o qual “Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.”

Criação de colegiados

Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;        

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;       

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno;        

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;     

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;      

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados.      

§ 1º É vedada a divulgação de discussões em curso sem a prévia anuência do titular do órgão ao qual o colegiado esteja vinculado.

§ 2º É obrigatória a participação da Advocacia-Geral da União nos colegiados criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos de competência ou iniciativa do Presidente da República.

§ 3º A participação na elaboração de propostas de atos normativos terminará com a apresentação dos trabalhos à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões e poderão ser aceitos, no todo ou em parte, alterados ou não considerados pela autoridade ou pelos seus superiores, independentemente de notificação ou consulta aos seus autores.

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. [grifo nosso]

12. À luz do dispositivo supra, pois, veja-se o disposto na minuta de Portaria.  Quanto ao aspecto material, a instituição do Grupo de Trabalho pretende, nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 108/2023, o seguinte in verbis:

4.1 No Brasil, quando se fala em Carnaval, não se pode pensar no singular, mas sim no plural, pois os festejos possuem vários formatos de organização, por isso fala-se em “Carnavais”, como os Desfiles das Escolas de Samba, Carnaval de Blocos ou Carnaval de Rua (em suas mais diversas formas de organização e apresentação) e Carnaval de Salão, assim como os carnavais mais tradicionais ligados às culturas  tradicionais e populares, em que a cultura passa a ser compreendida como inseparável da vida social em seu conjunto.

(...)

4.4 Para o desenvolvimento desse projeto, há uma produção, ano após ano, desse carnaval que movimenta um complexo sistema produtivo, envolvendo diferentes redes produtivas e profissionais de diversas áreas de conhecimento. O entendimento da dinâmica de produção do desfile constitui a base para o entendimento dos desafios enfrentados.

4.5 O sistema produtivo e inovativo do carnaval é constituído por uma ampla gama de agentes econômicos, sociais e culturais. Dentre as atividades produtivas, o sistema engloba uma gama variada de atividades industriais e de serviços.

 (...)

4.12.1 Assim, identifica-se que as discussões que possam contemplar ações junto à Rede Criativa do Carnaval não possuem ainda um espaço específico, em que se faça esta discussão dentro do Ministério da Cultura, assim como não há um canal de diálogo permanente e estruturado com o segmento. Baseado nesta constatação, aponta-se a necessidade da criação de um canal, que possa estruturar um conjunto de Ações, Projetos e Atividades a ser apresentado ao referido segmento.

4.12.2 A presente proposta visa, então, à criação de um Grupo de Trabalho, no âmbito do Ministério da Cultura, composto por secretarias e entidades Vinculadas que tenham pertinência com os temas de abordagem e possam contribuir para a elaboração que aponte diretrizes, a partir de um conjunto de Programas, Projetos e Atividades identificadas entre as trabalhadas no Ministério da Cultura, para formular uma política para a rede produtiva e econômica do carnaval.

(...)

4.13.4 Neste sentido, reafirma-se que a valorização do Carnaval deve ser para além do espetáculo (do evento em si), buscando-se estruturar a Rede Criativa do Carnaval. Isto pode causar a diminuição da dependência do poder público, assim como da importação de produtos e máquinas, contribuindo para o equilíbrio da balança comercial.

13. Importante consignar que a matéria a ser objeto de discussão pelo GT ora proposto vai ao encontro de ditame constitucional, em especial, ao antevisto no art. 215 da CF, senão, veja-se:

​ Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. 

14. No que concerne ao aspecto formal, a minuta deve resguardar consonância com as normas que regulam a elaboração de atos normativos, notadamente o já referido Decreto nº 9.191, de 2017 - assim que algumas sugestões serão a seguir elaboradas, quando da análise de cada articulado da proposta, senão, veja-se. 

15. No preâmbulo:

"... vista o disposto na Lei nº 14.567, de 4 de maio de 2023, ..."

16. O art. 1º apresenta, adequadamente, o objeto do ato.

17. Os arts. 2º e 4º trazem a composição e a organização do GT.

18. O art. 3º apresenta competência do GT.

19. Apenas para adequação, sugere-se a inclusão de "e" no penúltimo inciso nos arts. 2º e 3º:

(...)

VII- Fundação Nacional de Artes; e

VIII - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.

(...)

III - analisar políticas implementadas pelo Ministério da Cultura, suas secretarias e entidades vinculadas, referentes aos carnavais; e

IV - propor ações, projetos e atividades para a rede criativa do Carnaval.

20. O art. 5º prevê apresentação de relatório final e o prazo de vigência do GT.

21. O art. 6º antevê que a participação no Grupo de Trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada - em consonância, pois, com o §4º art. 36 do Decreto nº 9.191, de 2017.

22. O art. 7º (e não 8º) traz a vigência do ato: uma vez que não se trata de um ato normativo propriamente (mas de efeito concreto), entende-se despicienda a previsão de vacatio legis, restando válida, pois, a previsão de que entrará em vigor na data da publicação. 

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III - CONCLUSÃO

23. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Portaria que "Institui Grupo de Trabalho, no âmbito do Ministério da Cultura, para conceitualizar e mapear a rede criativa do Carnaval e estruturar um conjunto de ações, projetos e atividades para a rede criativa do Carnaval",  observadas as sugestões formais acima elaboradas, após o que o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra de Estado da Cultura. 

Brasília, 05 de dezembro de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

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