ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00309/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.023835/2023-92

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DE LIVRO E LITERATURA CGLIL/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que "Institui o Grupo de Trabalho para realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024." Ausência de óbices constitucionais ou legais. Observância das regras do Decreto nº 9.191, de 2017. Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as sugestões formais ora elaboradas.

I - RELATÓRIO

Trata-se de minuta de Portaria Ministerial, a ser firmada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, elaborada pela Secretaria de Formação, Livro e Leitura - SEFLI, que "Institui o Grupo de Trabalho para realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024."

2. Nos autos do presente processo encontram-se a minuta de Portaria (SEI nº 1511841) e a Nota Técnica nº 10/2023 (SEI nº 1510249). 

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da minuta de Portaria propriamente, enfatizando-se, primeiramente, o fundamento normativo para a competência da Ministra de Estado para expedir Portaria, a saber, o art. 87, parágrafo único, incisos I e II da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos;

(...)

10. Ato contínuo, a previsão de criação de grupos de trabalho encontra embasamento, dentre outros normativos, no art. 36 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, o qual “Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.”

Criação de colegiados

Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;        

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;       

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno;        

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;     

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;      

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados.      

§ 1º É vedada a divulgação de discussões em curso sem a prévia anuência do titular do órgão ao qual o colegiado esteja vinculado.

§ 2º É obrigatória a participação da Advocacia-Geral da União nos colegiados criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos de competência ou iniciativa do Presidente da República.

§ 3º A participação na elaboração de propostas de atos normativos terminará com a apresentação dos trabalhos à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões e poderão ser aceitos, no todo ou em parte, alterados ou não considerados pela autoridade ou pelos seus superiores, independentemente de notificação ou consulta aos seus autores.

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. [grifo nosso]

11. À luz do dispositivo supra, pois, veja-se o disposto na minuta de Portaria.  Quanto ao aspecto material (motivação do ato), a instituição do Grupo de Trabalho pretende, nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 10/2023, o seguinte in verbis:

A internacionalização da literatura é um conjunto de ações destinadas a apoiar e consolidar a presença da nossa produção literária no cenário internacional, nas esferas de criação, produção e difusão, com vistas a promover o desenvolvimento do País, ao avançar em questões como mercado, valor simbólico e sustentabilidade da área.

Num quadro cada vez mais visível de “literatura-mundo”, com eventos que visibilizam um sistema literário nacional como país-tema, país convidado, torna-se necessário conhecer em que medida espaços como as feiras internacionais estão sendo aproveitados por países como o Brasil, para consolidar uma certa autonomia dos seus campos literário e cultural, e como eventos assim se configuram como modos de diplomacia cultural num momento de internacionalização dos mercados literários e culturais em nível mundial.

Nesse sentido, é preciso instituir plano de ação capaz de garantir a internacionalização da literatura produzida no Brasil por meio de estratégias diversas. Por um lado, é preciso buscar ampliar o alcance no mercado literário global, ao definir, por exemplo, feiras internacionais de livro para participação prioritária do Brasil. Por outro, é necessário promover o conhecimento da literatura brasileira e de seus escritores, ao incentivar ações como a participação destes em festivais literários.

Dando início à estratégia de promover a internacionalização da literatura brasileira, a Secretaria de Formação, Livro e Leitura, por meio da Diretoria de Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas, entende como prioritária e estratégica constituir delegação brasileira para participação na 32ª edição da Feira Internacional do Livro de Havana (FILH), a realizar-se no período de 15 a 25 de fevereiro de 2024, conforme documentos SEI nºs 1360922 e SEI nº e 1511347, considerando a condição de convidado de honra do Brasil em 2024 na feira,  o que corrobora com o intuito deste Ministério da Cultura em promover a literatura brasileira, atuando na potencialização da arte literária e da democratização do acesso ao livro, à leitura e à literatura.

Registra-se, ainda,  que por meio do Ofício nº 2317/2023/GM/MinC (SEI nº 1388650) a Ministra de Estado da Cultura confirmou sua presença na 32ª FILH, após manifestação favorável da Chefia da Assessoria Especial de Assuntos Internacionais desta Pasta, constante no documento SEI nº 1361041.

É relevante destacar o histórico das relações Brasil-Cuba na área da leitura e também ressaltar que o Governo Lula em seu terceiro mandato pretende retomar, fortalecer e estreitar laços com a América Latina e Caribe, dando destaque a essa agenda internacional.  

Nesse cenário, a SEFLI/DLLLB propõe a criação de grupo de trabalho para realizar a curadoria de 25 (vinte e cinco) escritoras e escritores brasileiros que comporão a delegação brasileira na 32ª edição FILH.

12. Importante consignar que a matéria a ser objeto de discussão pelo GT ora proposto vai ao encontro de ditame constitucional, em especial, ao antevisto no art. 215 da CF, senão, veja-se:

​ Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. 

13. No que concerne ao aspecto formal, a minuta deve resguardar consonância com as normas que regulam a elaboração de atos normativos, notadamente o já referido Decreto nº 9.191, de 2017 - assim que algumas sugestões serão a seguir elaboradas, quando da análise de cada articulado da proposta, senão, veja-se. 

14. No preâmbulo:

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição Federal de 1988, e conforme o que consta nos autos do Processo nº 01400.023835/2023-92, resolve:

15. O art. 1º apresenta, adequadamente, o objeto do ato.

16. Os arts. 2º e 4º trazem a composição e a organização do GT.

17. O art. 3º apresenta competência do GT. Uma vez que o articulado apenas prevê uma competência, sugere-se a previsao sem subdivisão em inciso:

Art. 3º  Compete ao Grupo de Trabalho realizar a curadoria para escolha dos escritores que irão compor a delegação brasileira na Feira Internacional do Livro de Havana 2024.

18. Os arts. 5º e 7º prevêem apresentação de relatório final e o prazo de vigência do GT.

19. O art. 6º antevê que a participação no Grupo de Trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada - em consonância, pois, com o §4º art. 36 do Decreto nº 9.191, de 2017.

20. O art. 8º traz a vigência do ato: uma vez que não se trata de um ato normativo propriamente (mas ato de efeito concreto), entende-se despicienda a previsão de vacatio legis, restando válida, pois, a previsão de que entrará em vigor na data da publicação. 

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III - CONCLUSÃO

21. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Portaria que "Institui o Grupo de Trabalho para realizar a curadoria para escolha dos escritores brasileiros que irão participar da Feira Internacional do Livro de Havana 2024",  observadas as sugestões formais acima elaboradas, após o que o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra de Estado da Cultura. 

Encaminhem-se os autos à Secretaria-Executiva, para as providências de alçada.

Brasília, 05 de dezembro de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400023835202392 e da chave de acesso e7de6b82