ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01016/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.158911/2023-23.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE ALAGOAS - MGI/SPU/SPU-AL) E SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL EM ALAGOAS DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (SR-AL/DNIT).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE PROPRIEDADE DO DNIT. ALIENAÇÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS 

DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE PROPRIEDADE DO DNIT. ALIENAÇÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).

I. Consulta. Questionamento sobre competência para autorizar o DNIT a alienar bem imóvel não mais necessário ou vinculado à execução das suas atividades.

II. Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014. Lacuna  da norma envolvendo alienação de bem imóvel pelo DNIT.

III. Utilização da analogia. Instituto de integração da norma permitida em direito administrativo. Integração do ordenamento jurídico. Artigo 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei Federal nº 4.657, de 04/09/1942, na redação dada pela Lei Federal nº 13.376, de 30/12/2010)

IV. Mecanismo de decisão administrativa para determinado caso submetido a análise com fundamento em caso semelhante regulado por lei/ato normativo (matéria análoga).

V. Competência da Secretaria do Patrimônio da União, Unidade Central, para autorizar o DNIT a alienar bem imóvel não mais necessário ou vinculado à execução das suas atribuições.

VI. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Alagoas, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 144277/2023/MGI, assinado eletronicamente em 04 de dezembro de 2023 (SEI nº 38826625), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 05 de dezembro de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo questionamento sobre a competência para autorizar o DNIT a alienar, por meio de quaisquer instrumentos, bem imóvel não mais necessário ou vinculado à execução das suas atividades.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade^[1], de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever em sua integralidade o DESPACHO exarado pelo Núcleo de Gestão de Bens da Administração Pública da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Alagoas - SPU/AL (SEI nº 38715421) no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Consulta: Análise da prévia autorização pela SPU de imóvel a ser alienado por meio de doação pelo DNIT

1.Trata-se o presente processo da solicitação por meio do Ofício n° 167802/2023-SRE-AL (SEI 38078642), do DNIT-AL , de autorização desta SPU-AL para fins de alienação, por meio de doação, do segmento da BR-101-AL, referente ao subtrecho entre o início da Travessia Urbana (Novo Lino) e fim da Travessia Urbana ( Novo Lino) a ser realizado pelo DNIT a Prefeitura Municipal de Novo Lino, tendo sido anexada a certidão de ônus do imóvel, constando como desapropriante o DNIT.  Ainda de acordo com o Ofício, esse trecho da rodoviária não é mais necessário à execução de suas competências.

3. Consoante o Decreto Nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, é previsto no art. 4º, a possibilidade da DNIT alienar por meio de quaisquer instrumentos imóveis não mais necessários à execução de suas competências, desde que haja prévia autorização da SPU, conforme legislação abaixo:

Art. 4º Fica o DNIT autorizado a alienar:

I - por meio de doação aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 18 da Lei nº 12.379, de 6 de janeiro de 2011 :

a) acessos e trechos de rodovias federais envolvidos por área urbana ou substituídos em decorrência da construção de novos trechos;

b) rodovias ou trechos de rodovias não integrantes da Rede de Integração Nacional - Rinter; 

II - por meio de quaisquer instrumentos, mediante prévia autorização da SPU, imóveis não mais necessários ou vinculados à execução das suas competências (BRASIL, 2014).

 

4. Já, de acordo com o art. 5°, as condições e procedimentos de inclusão ou reversão dos imóveis colocados sob à administração patrimonial do DNIT, serão disciplinados por ato do Secretário do Patrimônio da União, conforme o artigo abaixo:

 

Art. 5º Ato do Secretário do Patrimônio da União disciplinará as condições e procedimentos de inclusão ou reversão dos imóveis colocados sob a administração patrimonial do DNIT. Parágrafo único. Ato do dirigente máximo do DNIT atestará a situação do imóvel não ser mais necessário e vinculado à execução de suas competências, devendo ser adotados os procedimentos legais de desincorporação para reversão à SPU ou alienação (BRASIL, 2014)

5. Diante dessa solicitação, surge a necessidade de se consultar à CJU-AL, por meio de qual ato à SPU pode fazer autorização, ou seja, se é apenas respondendo por meio de Ofício pelo Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas ou se necessita a edição de uma portaria ou outro instrumento e qual autoridade é competente para este ato."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s) no DESPACHO SEI nº 38715421:

a) Diante dessa solicitação, surge a necessidade de se consultar à CJU-AL, por meio de qual ato à SPU pode fazer autorização, ou seja, se é apenas respondendo por meio de Ofício pelo Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas ou se necessita a edição de uma portaria ou outro instrumento e qual autoridade é competente para este ato.

A Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017, que disciplina as condições e procedimentos de inclusão e reversão dos imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do Departamento Nacional de Infraestrutra de Transportes (DNIT), alude à competência do Secretário do Patrimônio da União para  inclusão de imóvel sob administração patrimonial do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT (artigo 3º, parágrafo 7º), bem como quanto a reversão à SPU da gestão de bens imóveis da União colocadas sob a administração patrimonial da Autarquia (artigo 4º, caput).

No caso concreto, considerando a lacuna do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, referente ao regramento envolvendo alienação pelo DNIT de imóveis não mais necessários ou vinculados à execução das suas atribuições, entendo juridicamente adequado a utilização dos procedimentos previstas na Portaria SPU nº 98/2017 mediante emprego da analogia que visa suprir, integrar o ordenamento jurídico, mediante aplicação de método de decisão administrativa para determinado caso submetido a exame, porém não regulamentado, com fundamento em caso semelhante regulado por lei/ato normativo

Deste modo, aplicam-se ao caso não contemplado os métodos de decidir, mormente os raciocínios jurídicos e os motivos da decisão, que seriam aplicados ao caso regulamentado. Parte-se do pressuposto de que, onde há a mesma razão legal, aplica-se o mesmo dispositivo (ubi eadem legislatio, ibi eadem dispositio)^[2]".

A analogia é sempre utilizada quando a norma para determinado fato a outro se aplica, apesar de por ela não regulado, em face da semelhança em relação ao primeiro, por se tratar de matéria análoga. Ou seja, a analogia pressupõe a ausência de uma disposição precisa no caso a decidir e a similitude entre o caso a decidir e o caso já regulado.

A analogia é considerada jurídica (analogia juris), quando o intérprete e aplicador do direito administrativo, considerando a existência de norma semelhante que possa ser aplicada ao caso sob análise, vale-se de um conjunto de normas, com o fim de extrair os elementos necessários à solução do caso concreto apresentado. É considerada legal, ou analogia legis, quando é possível encontrar em um único caso semelhante ao analisado a norma que possa fundamentar a razão da decisão a ser proferida^[3].

O artigo 4º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei Federal nº 4.657, de 04/09/1942, na redação dada pela Lei Federal nº 13.376, de 30/12/2010), prevê que nos casos de omissão legal o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, verbis:

"Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito." (destacou-se)

Quanto à utilização da analogia para suprir lacunas existentes no ordenamento jurídico, reputo oportuno citar o ensinamento de Carlos Roberto Gonçalves em sua obra Direito Civil Brasileiro^[4]:

(...)

"LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO

6. A integração das normas jurídicas

6.1. A analogia

Há uma hierarquia na utilização desses mecanismo, figurando a analogia em primeiro lugar. Somente podem ser utilizados os demais de a analogia não puder ser aplicada. Isso porque o direito brasileiro consagra a supremacia da lei escrita. Quando o juiz utiliza-se da analogia para solucionar determinado caso concreto, não está apartando-se da lei, mas aplicando à hipótese não prevista em lei um dispositivo legal relativo a caso semelhante.

Nisso se resume o emprego da analogia, que consiste em aplicar a caso não previsto a norma legal concernente a uma hipótese análoga prevista e, por isso mesmo, tipificada^[5]. O seu fundamento encontra-se no adágio romano ubi eadem ratio, ibi idem jus (ou legis dispositio), que expressa o princípio da igualdade de tratamento. Com esse enunciado lógico pretende-se dizer que a situações semelhantes deve-se aplicar a mesma regra de direito ("quando se verifica a mesma razão da lei, deve haver a mesma solução 'ou mesma disposição legal'"). Se um dos fatos já tem no sistema jurídico a sua regra, é essa que se aplica. (os destaques não constam do original)

Para o emprego da analogia requer-se a presença de três requisitos: a) inexistência de dispositivo legal prevendo e disciplinando a hipóteses do caso concreto; b) semelhança entre a relação não contemplada e outra regulada na lei; c) identidade de fundamentos lógicos e jurídicos no ponto comum às duas situações^[6].

Costuma-se distinguir a analogia legis (legal) da analogia juris (jurídica). A primeira consiste na aplicação de uma norma existente, destinada a reger caso semelhante ao previsto. A sua fonte é a norma jurídica isolada, que é aplicada a casos idênticos. A segunda baseia-se em um conjunto de normas, para obter elementos que permitam a sua aplicação ao caso sub judice não previsto, mas similar. Trata-se de um processo mais complexo, em que se busca a solução em uma pluralidade de normas, em um instituto ou em acervo de diplomas legislativos, transpondo o pensamento para o caso controvertido, sob a inspiração do mesmo pressuposto.

No mesmo sentido a lição de Sílvio de Salvo Venosa^[7]:

(...)

"2

FONTES DO DIREITO

2.5 ANALOGIA

O ideal seria o ordenamento jurídico preencher todos os acontecimentos da sociedade. Não é, como vimos, o que ocorre.

O juiz não pode, em hipótese alguma, deixa de proferir decisão nas causas que lhe são apresentadas. Na falta de lei que regule a matéria, recorre às fontes subsidiárias, ente as quais podemos colocar a analogia. Na realidade, a analogia não constitui propriamente uma técnica de interpretação, como a princípio possa parecer, mas verdadeira fonte do Direito, ainda que subsidiária e assim tida pelo legislador no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei nº 12.376, de 30-12-2010) (Cap. 8 desta obra).

Trata-se de um processo de raciocínio lógico pelo qual o juiz estende um preceito legal a casos não diretamente compreendidos na descrição legal. O juiz pesquisa a vontade da lei, para transportá-la aos casos que a letra do texto não havia compreendido.

Para que esse processo tenha cabimento, é necessária a omissão no ordenamento.

A analogia pode operar de suas formas: analogia legal e analogia jurídica.

Na analogia legal, o aplicador do Direito busca uma norma que se aplique a casos semelhantes. Como no caso do leasing, ou arrendamento mercantil, que é uma locação com opção de compra da coisa locada, no final do contato. Na hipótese de omissão do texto legal, o intérprete poderia valer-se dos princípio da compra e venda e da locação para dar solução problema. O intérprete procura institutos que têm semelhança com a situação sob enfoque. (os destaques não constam do original)

Não logrando o intérprete um texto semelhante para aplicar ao caso sob exame, ou então sendo os textos semelhantes insuficientes, recorre a um raciocíni mais profundo e complexo. Tenta extrair do pensamento dominante em um conjunto de normas uma conclusão particular para o caso em exame. Essa é chamada analogia jurídica.

A analogia é um processo de semelhança, mas, especialmente a analogia jurídica, requer cuidado maior do  intérprete e conhecimento profundo da ciência a que se dedica.

Para o uso da analogia, é necessário que haja lacuna na lei e semelhança com a relação não imaginada pelo legislador. A seguir, no derradeiro passo do raciocínio, o intérprete procura uma razão de identidade entre a norma encontrada, ou o conjunto de normas, e o caso contemplado^[8].

A utilização da técnica analógica para o preenchimento de lacunas presta grandes serviços, mas só pode ser utilizada com eficiência quando o aplicador não foge à ratio legis aplicada, quando então daria amplitude perigosa ao princípio, arriscando-se a julgar contra a lei."

Considerando os fundamentos jurídicos anteriormente expostos relacionados à utilização da analogia como mecanismo de decisão administrativa para determinado caso submetido a exame, porém não regulamentado, com base em caso semelhante regulado por lei/ato normativo, entendo, data vênia de posicionamento divergente, ser juridicamente possível, com suporte na analogia, fixar o entendimento de ser competência da Secretaria do Patrimônio da União, Unidade Central, autorizar o DNIT a alienar, por meio de quaisquer instrumentos, bem imóvel não mais necessário ou vinculado à execução das suas atribuições, conforme razões expostas nos itens "13.", "14.", "15." e "16."  desta manifestação jurídica.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7^[9].

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "13.", "14.", "15.", "16.", "20." e "21." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Alagoas (SPU-AL) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 18 de dezembro de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739158911202323 e da chave de acesso 2c77ff04