ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00314/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.022839/2023-53

INTERESSADOS:

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria ministerial que realoca Funções Comissionadas Executivas da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura. Consonância com o Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021. Viabilidade jurídica da proposta, superados os pequenos ajustes formais ora apontados. 

 

I - RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva, para emissão de manifestação sobre proposta de realocação de Funções Comissionadas Executivas da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura.

2. Nos autos constam (i) minuta de portaria a ser exarada pela Ministra da Cultura (SEI nº 1533041) e (ii) Nota Técnica nº 117/2023 (SEI nº 1532878).

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da proposta. A Nota Técnica nº 117/2023 apresenta os motivos ensejadores às alterações almejadas - no âmbito da conveniência e oportunidade da Administração Pública, portanto (caráter discricionário). A respeito, veja-se excerto da justificativa:

2.2 A análise tem origem a partir de demandas internas do Ministério da Cultura, tais como a apresentada neste Processo pela Assessoria Especial de Controle Interno mediante Ofício nº 547/2023/AECI/GM/MinC (SEI nº 1500328), visando ao aumento da eficiência e qualidade na gestão administrativa e relacionadas às políticas públicas de cultura. Aproveitando o ensejo, consolida-se tal proposta de realocação juntamente com duas outras demandas apresentadas por outras áreas técnicas, conforme segue. 

2.3 A publicação do ato normativo terá como beneficiário o Ministério da Cultura por melhorar a gestão dos processos internos, reduzir a burocracia e reestruturar áreas sensíveis no órgão. Serão atingidas, também, as Unidades da Federação e os municípios, que são beneficiários diretos das políticas e orientações emanadas por esta Pasta; os setores da cultura, contemplando os prestadores de serviços culturais, entidades privadas sem fins lucrativos e serviços sociais autônomos, que atuam nos respectivos setores, e consequentemente o cidadão.

10. A minuta antevê quatro incisos com realocações de funções FCE, todas de nível 1.04 a 1.11 (ou equivalentes).  A alteração proposta encontra embasamento no Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021 ( o qual "Regulamenta a Lei nº 14.204, de 16 de setembro de 2021, que simplifica a gestão de cargos em comissão e de funções de confiança na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e altera o Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019"), cujo art. 13 antevê o seguinte:

Realocação de cargos em comissão e de funções de confiança por ato inferior a decreto

Art. 13.  Dentro do respectivo quadro demonstrativo de cargos em comissão e de funções de confiança, por meio de portaria publicada no Diário Oficial da União, a autoridade máxima do órgão ou da entidade poderá realocar CCE e FCE de nível 14 ou inferior. (grifos nossos)

§ 1º  A portaria de que trata o caput não terá vacatio legis inferior a sete dias úteis.

§ 2º  A realocação interna de que trata o caput:

I - especificará o nível, a hierarquia, a denominação do cargo ou da função e as unidades administrativas de origem e de destino dos CCE e das FCE;

II - será registrada no sistema informatizado do SIORG até o dia útil anterior à data de entrada em vigor da portaria de que trata o caput;

III - poderá alterar as denominações e as categorias dos CCE e das FCE definidas em ato normativo superior; e

IV - é vedada na hipótese de:

a) haver destinação específica prevista em lei para os CCE ou para as FCE;

b) a nomeação, a designação, a exoneração ou a dispensa do ocupante depender de ato ou anuência do Presidente da República ou de outro Ministro de Estado; ou

c) as atribuições do CCE ou da FCE estarem especificadas em ato normativo superior.

11. Depreende-se, da leitura do dispositivo supra, que a Portaria atende os requisitos formais necessários, a saber: (i) trata-se de realocação de FCE's de nível inferior a 1.14; (ii) viabilidade por meio de Portaria; (ii) especificados o nível, a hierarquia, a denominação do cargo ou da função e as unidades administrativas de origem e de destino das FCE; e (iii) observação da vacatio legis necessária (pelo menos, 7 dias úteis). Ademais, verifica-se que não incide vedação disposta no inciso IV do §2º do mesmo art. 13 do Decreto. Trata-se, portanto, de medida inserida no âmbito da conveniência e oportunidade do administrador público.

12. De todo modo, sugere-se sejam observadas ainda o seguinte, como medidas consecutivas:

(i) sejam as alterações registradas no sistema informatizado do SIORG até o dia útil anterior à data de entrada em vigor da portaria (inciso II, do §2º do art. 13 do Decreto nº 10.829, de 2021);

(ii) sejam refletidas no futuro regimento interno do Ministério da Cultura (inciso I, do art. 14 do Decreto); e

(iii) passem a constar, igualmente, nas futuras alterações do decreto de aprovação de estrutura regimental (inciso II do art. 14 do Decreto).

13. Sob o aspecto formal, visualiza-se, primeiramente, o fundamento normativo maior para a competência da Ministra de Estado para expedir a Portaria no caso, a saber, o art. 87, parágrafo único, inciso I da Constituição Federal, a saber:

Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

(...)

14. O preâmbulo ainda traz, acertadamente, além do dispositivo constitucional supra, articulado do Decreto nº 10.829, de 2021, e do Decreto nº 11.336, de 2023. Sugere-se a correção para art. 13 do Decreto nº 10.829, de 2021 - que trata de realocações (ao invés do art. 12, que versa sobre permuta - o que não é o caso da portaria em análise).

15. Na ementa, sugere-se a exclusão da previsão dos Cargos Comissionados  (CCE), visto que todas as funções a serem realocadas são FCE; assim:

Realoca Cargos Comissionados Executivos e Funções Comissionadas Executivas da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura, aprovada pelo Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, alterado pelo Decreto nº 11.425, de 28 de fevereiro de 2023

16. Por fim, que a publicação observe o já referido acima -  observação da vacatio legis necessária (pelo menos, 7 dias úteis), em consonância com o §1º do art. 13 do Decreto nº 10.189, de 2021

III - CONCLUSÃO

17. Diante do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de portaria que realoca Funções Comissionadas Executivas da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura, superados os ajustes formais acima apontados, após o que o ato estará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra da Cultura.

18. Atenta-se, por fim, à observação das medidas consecutivas à publicação do ato (parágrafo 12).  

19.  À Coordenação Administrativa desta CONJUR, para juntada da presente manifestação ao processo SEI e posterior devolução dos autos à Secretaria-Executiva, para providências cabíveis. 

Brasília, 7 de dezembro de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400022839202353 e da chave de acesso ea1d401f