ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
PARECER n. 00315/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.024644/2023-48
INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA:
I - Administrativo. Proposta de Portaria da Secretaria-Executiva que avoca competência da Subsecretaria de Gestão Estratégica - SGE.
II - Nos termos do art. 15 da Lei n. 9.784, de 1999, a avocação de competência é possível se preenchidos os requisitos: (a) caráter excepcional, (b) com motivos relevantes justificados; e (c) temporária.
III - Viabilidade de delegação de competência da SGE à coordenação-geral da Secretaria-Executiva.
IV - Decorrência do princípio da hierarquia administrativa. Busca de maior eficiência da Administração. Previsão normativa. Observância dos arts. 11 a 14 da Lei nº 9.784, de 1999, bem como do DL nº 200, de 1967 e do Decreto nº 83.937, de 1979. Conveniência e oportunidade dos administradores públicos.
I - RELATÓRIO
Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva com proposta de deslocamento de determinada competência, atualmente inserida no rol da Subsecretaria de Gestão Estratégica - SGE, para coordenação-geral no âmbito da Secretaria-Executiva.
2. A proposta é decorrência do realocamento de FCE/CCE promovido no âmbito do Ministério, ocasião em que as competências executadas pela Coordenação-Geral de gestão de pessoas, antes no âmbito da SGE, atualmente encontram-se executadas diretamente pela Secretaria-Executiva. Para uma melhor compreensão, veja-se excerto do Ofício nº 7084/2023/GSE/GM/MinC:
O ato normativo tem como objetivo o aumento da eficiência e qualidade na gestão administrativa e fundamenta-se, em síntese, na melhora da gestão dos processos internos e na redução da burocracia. Nesse sentido, em face desta reorganização ministerial, a Coordenação da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, antes vinculada a essa Subsecretaria de Gestão Estratégica, agora se encontra sob a estrutura desta Secretaria-Executiva, bem como suas atribuições regimentais.
Assim, diante do contexto apresentado, no qual esta Secretaria-Executiva assume as competências previstas à Subsecretaria de Gestão Estratégica no âmbito do Decreto nº 11.336, de 1º de Janeiro de 2023, especificamente ao inciso V, do art. 14, remeto os autos para avaliação técnica e manifestação, a fim de verificar se no âmbito dessa Subsecretaria há outras unidades responsáveis pelas atribuições descritas no referido inciso, cito:
Art. 14. À Subsecretaria de Gestão Estratégica compete:
I - coordenar a elaboração, monitorar e avaliar o plano plurianual, o planejamento estratégico institucional, o Plano Nacional de Cultura e suas metas, o plano de ação anual e os programas definidos como estratégicos pelo Ministro de Estado ou pela Presidência da República;
II - promover iniciativas de integração e de fortalecimento institucional no âmbito do Ministério;
III - estabelecer, disseminar, monitorar e avaliar metodologias para o gerenciamento de processos, de portfólios, de programas e de projetos do Ministério;
IV - elaborar o Relatório de Gestão para prestação de contas conforme diretrizes do Tribunal de Contas da União;
V - planejar, coordenar, orientar e executar as atividades setoriais relacionadas ao Sipec e ao Siorg.
VI - apoiar as ações destinadas à inovação e à melhoria contínua da governança e da gestão estratégica no âmbito do Ministério;
VII - planejar, coordenar e supervisionar, em articulação com as demais unidades do Ministério, a criação de indicadores, a sistematização e a padronização de instrumentos de gestão e de melhoria contínua de processos; e
VIII - incentivar a tomada de decisão baseada em evidências e acompanhar o desenvolvimento de sistemas e rotinas de gestão para apoiar a decisão gerencial a partir da administração de dados e da difusão de informações.
3. A SGE exarou o Ofício nº 1979/2023/SGE/GSE/GM/MinC, nos seguintes termos:
Em resposta ao Ofício nº 7084/2023/GSE/GM/MinC (SEI nº 1517340), informo que as competências da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas não são desempenhadas por outra Coordenação-Geral nesta Subsecretaria. Assim, considerando a nova alocação da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas (COGEP), e a competência do Decreto nº 11.336, de 1º de Janeiro de 2023, inciso V, do art. 14: "planejar, coordenar, orientar e executar as atividades setoriais relacionadas ao Sipec e ao Siorg", que compete a COGEP, informo que deve ser direcionada a referida competência a essa Secretaria-Executiva.
4. A NOTA TÉCNICA Nº 112/2023 da Secretaria-Executiva relata toda a situação e, ao final, indaga:
Desse modo, visando dar prosseguimento aos ajustes necessários, encaminho as Minutas de portaria anexas (1526402, 1526408) para manifestação jurídica dessa Consultoria quanto a viabilidade do ato normativo por meio de avocação ou por delegação de competência.
5. É o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
6. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.
7. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.
8. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
9. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:
Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;
(...)
III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;
(...)
V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;
10. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
11. Assim, não se mostra despiciendo repisar, a análise presente se limitará a verificar a adequação da proposta ao arcabouço normativo em vigor, não se adentrando no mérito administrativo, âmbito de competência dos gestores/administradores públicos. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se ao tema de fundo de que trata a presente proposta.
12. Da leitura do Decreto de Estrutura do Ministério da Cultura - Decreto nº 11.336, de 2023, verifica-se o seguinte:
Art. 2º O Ministério da Cultura tem a seguinte estrutura organizacional:
(...)
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado da Cultura:
(...)
j) Secretaria-Executiva:
1. Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração;
2. Subsecretaria de Gestão Estratégica;
3. Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas;
4. Subsecretaria de Tecnologia da Informação e Inovação; e
5. Subsecretaria de Espaços e Equipamentos Culturais;
(...)
Art. 12. À Secretaria-Executiva compete:
(...)
IV - supervisionar e orientar, na função de órgão setorial, no âmbito do Ministério e de suas entidades vinculadas, a execução das atividades de administração patrimonial e das atividades relacionadas aos:
(...)
f) Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal - Siorg;
g) Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - Sipec; e
(...)
....
Art. 14. À Subsecretaria de Gestão Estratégica compete:
(...)
V - planejar, coordenar, orientar e executar as atividades setoriais relacionadas ao Sipec e ao Siorg.
13. As atividades afetas ao Siorg e ao Sipec estão dentro da Secretaria-Executiva e, mais especificamente, da SGE, atividades que vinham sendo desempenhadas em nível de coordenação-geral cuja estrutura (de FCE/CCE) fora realocada da SGE para a Secretaria-Executiva diretamente.
14. Muito embora seja possível ao Secretário-Executivo exercer a avocação da competência acima (art. 14, V, do Decreto) - uma vez que se trata de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior (SGE), - sua viabilidade jurídica está condicionada ao preenchimento de requisitos muito específicos, nos termos do art. 15 da Lei nº 9.784, de 1999, senão, veja-se:
Lei nº 9.784, de 1999
Art. 15.Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
15. Assim, faz-se necessária a cumulação dos seguintes requisitos: (i) excepcionalidade da medida, (ii) motivos relevantes devidamente justificados, (iii) temporariedade, e (iv) tratar-se de competência de órgão hierarquicamente inferior.
16. Uma vez que a proposta parece deter contornos de perenidade - haja vista a realocação da estrutura da coordenação que executava a função junto à SGE para a SE - é de se concluir , salvo melhor juízo, que a avocação não seria a opção mais apropriada ao caso concreto.
17. Por outro lado, pode-se concluir pela possibilidade de delegação de competência da SGE para coordenação-geral integrante da SE; aprofunda-se a questão.
18. Sabe-se que o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, enumera a delegação de competência como um dos princípios norteadores para as atividades da Administração Federal, a saber:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Contrôle.
(...)
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
Art . 12 . É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da Administração Federal delegar competência para a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento.
Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. [grifos nossos]
19. Também a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, estipula o seguinte, sobre a competência e a possibilidade de delegá-la:
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. [grifos nossos]
20. Em razão de todo o exposto, é de se concluir pela viabiloidade da delegação de competência da Subsecrtária de Gestão Estratégica para a Coordenadora-Geral de Gestão de Pessoas do Ministério da Cultura a competência para planejar, coordenar, orientar e executar as atividades setoriais relacionadas ao Sipec e ao Siorg.
21. Para fins formais, sugere-se o seguinte ajuste da minuta doc SEI n. 1526402:
PORTARIA SGE/MINC Nº XX, DE X DE DEZEMBRO DE 2023
A SUBSECRETARIA DE GESTÃO ESTRATÉGICA DO MINISTÉRIO DA CULTURA, no uso da prerrogativa conferida pelo art. 12 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e tendo em vista o disposto no art. 14 do Anexo I do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, alterado pelo Decreto nº 11.425, de 28 de fevereiro de 2023, e o disposto no Processo SEI nº 01400.024644/2023-48, resolve:
Art. 1º Fica delegada à Coordenadora-Geral de Gestão de Pessoas do Ministério da Cultura a competência para planejar, coordenar, orientar e executar as atividades setoriais relacionadas ao Sipec e ao Siorg.
Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
III - CONCLUSÃO
22. Em razão de todo o exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, pode-se concluir pela viabilidade jurídica da delegação de competência da SGE para a Coordenadora-Geral de Gestão de Pessoas do Ministério da Cultura, integrante da Secretaria-Executiva.
23. Porém, caso opte a Administração pela avocação, necessário que restem preenchidos os requisitos legais, conforme demonstrado na presente peça, notadamente nos parágrafos 14-16.
24. Devolvam-se os autos à Secretaria-Executiva, em resposta à NOTA TÉCNICA Nº 112/2023.
Brasília, 12 de dezembro de 2023.
(assinado eletronicamente)
SOCORRO JANAINA M. LEONARDO
Advogada da União
Consultora Jurídica
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400024644202348 e da chave de acesso 4738474d