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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00318/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.026586/2023-97

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: EMENDA PARLAMENTAR. CRONOGRAMA.

EMENTA:

I. Consulta. Direito Administrativo. 

II. Emenda Parlamentar de execução obrigatória. Impedimento Técnico. Data limite. Cronogramas para execução das emendas individuais 2023.

III. Constituição Federal. Lei de Diretrizes Orçamentárias 2023 (Lei nº 14.436 de 2023). Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 3 de março de 2023.

I. RELATÓRIO

Trata-se de consulta realizada pela Secretaria-Executiva do Ministério da Cultura acerca dos impedimentos de ordem técnica verificados em emendas parlamentares de execução obrigatória, bem como o modo e prazos de eventual superação destes impedimentos.

Narra o Gabinete da Secretaria-Executiva no Ofício nº 7177/2023/GSE/GM/MinC (SEI nº 1524673) que, conforme disposição contida no art. 166, § 11, da Constituição Federal, é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais. A mesma garantia é deferida às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no termos do § 12 do mesmo dispositivo.

Há, contudo, a hipótese de impedimento de ordem técnica, prevista no art. 166, § 13, da CF, competindo aos órgãos de execução, conforme dispõe o § 14, a observância, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, de cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.    ​

Nesse cenário, na verificação de eventuais impedimentos de ordem técnica, indagou-se a esta Consultoria Jurídica:

a) Na eventualidade de o órgão concluir pela existência de impedimento de ordem técnica, deverá ser aberto prazo para a interposição de recurso administrativo? Em caso positivo, qual seria o prazo para sua interposição, quem seria o legitimado para fazê-lo e qual seria o prazo para sua análise? Ainda, qual a consequência de eventual deferimento do recurso quando o prazo para empenho já tenha decorrido?

b) Na eventualidade de o órgão identificar motivo para a reversão do impedimento de ordem técnica, poderá fazê-lo de ofício?

É o relatório.

II. ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

II.1. DAS EMENDAS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA OBRIGATÓRIA

A Constituição Federal, em seu art. 166 estabelece que as emendas individuais e as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal serão de execução orçamentária e financeira obrigatória, nos seguintes termos:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.      (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)         (Produção de efeito) (Vide) (Vide)

(...)

O mesmo artigo estabelece que, caso haja impedimentos de ordem técnica, as emendas não serão de execução obrigatória:

§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)     (Produção de efeito)

Por sua vez, a forma de execução dessas emendas, bem como cronograma e eventuais impedimentos serão apresentados na Lei de Diretrizes Orçamentárias, que deverão ser observados pelos órgãos de execução.

§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)     (Produção de efeito)

II.2. DOS IMPEDIMENTOS DE ORDEM TÉCNICA

Dando concretude ao comando constitucional, a Lei de Diretrizes Orçamentárias 2023 (Lei nº 14.436 de 2023) lista inicialmente as emendas de execução obrigatória:

Art. 7º Os Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminarão a despesa por unidade orçamentária, com suas categorias de programação detalhadas no menor nível e dotações respectivas, especificando a esfera orçamentária, o Grupo de Natureza de Despesa - GND, o identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação, o identificador de uso e a fonte de recursos.

(...)

§ 4º O identificador de Resultado Primário - RP visa a auxiliar a apuração do resultado primário previsto nos art. 2º e art. 3º, o qual deverá constar do Projeto de Lei Orçamentária de 2023 e da respectiva Lei em todos os GNDs e identificar, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento do Governo Central, cujo demonstrativo constará anexo à Lei Orçamentária de 2023, nos termos do disposto no inciso X do Anexo I, se a despesa é:

I - financeira (RP 0);

II - primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo:

a) obrigatória, cujo rol deve constar da Seção I do Anexo III (RP 1);

b) discricionária não abrangida pelo disposto na alínea “c” (RP 2);

c) discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas:

1. individuais, de execução obrigatória nos termos do disposto nos § 9º e § 11 do art. 166 da Constituição (RP 6);

2. de bancada estadual, de execução obrigatória nos termos do disposto no § 12 do art. 166 da Constituição e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019 (RP 7);

3. de comissão permanente do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de comissão mista permanente do Congresso Nacional (RP 8); ou

4. de relator-geral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas, excluídas as de ordem técnica (RP 9); ou

III - primária discricionária constante do Orçamento de Investimento e não considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta (RP 4).

(...)

Em sequência, o art. 72 da Lei Orçamentária descreve as hipóteses de impedimento de ordem técnica, descrevendo-as como a situação ou o evento de ordem fática ou legal que obste ou suspenda a execução da programação orçamentária.​

​

Art. 72. Para fins do disposto no inciso II do § 11 do art. 165 e no § 13 do art. 166 da Constituição, entende-se como impedimento de ordem técnica a situação ou o evento de ordem fática ou legal que obste ou suspenda a execução da programação orçamentária.

§ 1º O dever de execução das programações estabelecido no § 10 do art. 165 e no § 11 do art. 166 da Constituição não impõe a execução de despesa no caso de impedimento de ordem técnica.

§ 2º São consideradas hipóteses de impedimentos de ordem técnica, sem prejuízo de outras posteriormente identificadas em ato do Poder Executivo federal:

I - a ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial responsável pela programação, nos casos em que for necessário;

II - a ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for necessária;

III - a não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, quando a cargo do empreendimento após a sua conclusão, da capacidade de aportar recursos para sua operação e sua manutenção;

IV - a não comprovação de que os recursos orçamentários e financeiros sejam suficientes para conclusão do projeto ou de etapa útil, com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade;

V - a incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do órgão setorial responsável pela programação;

VI - a incompatibilidade do objeto da despesa com os atributos da ação orçamentária e do respectivo subtítulo; e

VII - os impedimentos cujo prazo para superação inviabilize o empenho no exercício financeiro.

§ 3º Nos casos previstos nos incisos I e II do § 2º deste artigo, será realizado o empenho das programações classificadas com RP 6, RP 7, RP 8 e RP 9, devendo a licença ambiental e o projeto de engenharia ser providenciados no prazo para resolução da cláusula suspensiva.    (Promulgação partes vetadas)

Em complemento, a Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 3 de março de 2023, que dispõe sobre procedimentos e prazos para operacionalização das emendas individuais (RP 6), de bancada estadual (RP 7), lista hipóteses de impedimentos, destacando:

Art. 4º São hipóteses de impedimento de ordem técnica, sem prejuízo de outras posteriormente identificadas em ato do Poder Executivo federal, de acordo com o disposto no § 2º do art. 72 da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023 - LDO-2023:

I - incompatibilidade do objeto proposto com o programa do órgão ou entidade executora;

II - ausência de pertinência temática entre o objeto proposto e a finalidade institucional da entidade beneficiária;

III - não apresentação de proposta ou plano de trabalho ou apresentação fora dos prazos previstos;

IV - não realização de complementação ou ajustes solicitados em proposta ou plano de trabalho, bem como realização de complementação ou ajustes fora dos prazos previstos;

V - desistência da proposta pelo proponente;

VI - reprovação da proposta ou plano de trabalho;

VII - valor priorizado insuficiente para a execução orçamentária da proposta ou plano de trabalho;

VIII - não indicação de instituição financeira para recebimento e movimentação de recursos de transferências especiais pelo ente federado beneficiário na Transferegov.br;

IX - omissão ou erro na indicação de beneficiário pelo autor da emenda, na forma do art. 79 da LDO-2023;

X - incompatibilidade do objeto da despesa com finalidade ou atributos da ação orçamentária e respectivo subtítulo, bem como dos demais classificadores da despesa;

XI - atendimento do objeto da programação orçamentária com recursos inferiores ao valor da dotação aprovada para o exercício financeiro, cujo impedimento incidirá sobre os saldos remanescentes;

XII - impedimentos cujo prazo para superação inviabilize o empenho no exercício financeiro;

XIII - impossibilidade de atendimento do objeto da programação orçamentária aprovada, ou de uma etapa útil do projeto, em decorrência de insuficiência de dotação orçamentária disponível;

XIV - ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial responsável pela programação, nos casos em que for necessário;

XV - ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for necessária;

XVI - não comprovação, por parte de Estados, Distrito Federal ou Municípios que fiquem a cargo do empreendimento após sua conclusão, da capacidade de aportar recursos para sua operação e manutenção;

XVII - não comprovação de que os recursos orçamentários e financeiros são suficientes para conclusão do empreendimento ou de etapa útil com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade;

XVIII - não observância da legislação aplicável ou incompatibilidade das despesas com a política pública setorial e critérios técnicos que a consubstanciam;

XIX - incompatibilidade, devidamente justificada, com o disposto no art. 37 da Constituição;

XX - incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do órgão setorial responsável pela programação;

XXI - alocação de recursos em programação de natureza não discricionária, na forma do art. 76 da LDO-2023;

XXII - Ausência de informação sobre a programação finalística na Plataforma Transferegov.br, no momento do aceite a ser realizado pelo ente federado que receber recursos de emenda individual na modalidade transferência especial, nos termos do §3º do art. 6º desta Portaria; e

XXIII - outras razões de ordem técnica devidamente justificadas.

Parágrafo único. Não constitui impedimento de ordem técnica a indevida classificação de Modalidade de Aplicação e de Grupo de Natureza de Despesa.

Desta forma, com base nestes normativos, os órgãos setoriais do  Sistema de Planejamento e Orçamento Federal - SPOF constantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social que tenham sido contemplados com emendas de execução obrigatória deverão analisá-las, concluindo ao final pela existência ou não de impedimento de ordem técnica à execução da despesa, na forma dos art. 4º e 5º da Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 3 de março de 2023,.

II.3. DOS PRAZOS

Como verificado, a Constituição Federal (art. 166, § 14) determinou que os órgãos de execução deverão observar o cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos dispostos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Nesse ponto, a lei orçamentária (LDO/2023) dispôs:

Art. 80. Em atendimento ao disposto no § 14 do art. 166 da Constituição, para viabilizar a execução das programações incluídas por emendas individuais, serão observados os seguintes procedimentos e prazos:

I - até cinco dias para abertura do Siop, contados da data de publicação da Lei Orçamentária de 2023;

II - até quinze dias para que os autores de emendas individuais indiquem beneficiários e ordem de prioridade, contados do término do prazo previsto no inciso I ou da data de início da sessão legislativa de 2023, prevalecendo a data que ocorrer por último;

III - até cento e dez dias para divulgação dos programas e das ações pelos concedentes, cadastramento e envio das propostas pelos proponentes, análise e ajustes das propostas e registro e divulgação de impedimento de ordem técnica no Siop, e publicidade das propostas em sítio eletrônico, contados do término do prazo previsto no inciso II;

IV - até dez dias para que os autores das emendas individuais solicitem no Siop o remanejamento para outras emendas de sua autoria, no caso de impedimento parcial ou total, ou para uma única programação constante da Lei Orçamentária de 2023, no caso de impedimento total, contados do término do prazo previsto no inciso III;

V - até trinta dias para que o Poder Executivo federal edite ato para promover os remanejamentos solicitados, contados do término do prazo previsto no inciso IV; e

VI - até dez dias para que as programações remanejadas sejam registradas no Siop, contados do término do prazo previsto no inciso V.

§ 1º Do prazo previsto no inciso III do caput deverão ser destinados, no mínimo, dez dias para o envio das propostas pelos beneficiários indicados pelos autores das emendas individuais.

§ 2º As solicitações de que trata o inciso IV do caput deste artigo deverão observar os limites definidos na alínea “d” do inciso I e na alínea “a” do inciso II do caput do art. 12 da Lei nº 11.540, de 12 de novembro de 2007, referentes ao FNDCT.

§ 3º Caso haja necessidade de limitação de empenho e pagamento, em observância ao disposto no § 18 do art. 166 da Constituição, os valores incidirão na ordem de prioridade definida no Siop pelos autores das emendas.

§ 4º Não constitui impedimento de ordem técnica a classificação indevida de modalidade de aplicação ou de GND.

§ 5º Na abertura de créditos adicionais, não poderá haver redução do montante de recursos orçamentários destinados na Lei Orçamentária de 2023 e nos créditos adicionais, por autor, relativos a ações e serviços públicos de saúde.

§ 6º Inexistindo impedimento de ordem técnica ou tão logo o óbice seja superado, os órgãos e as unidades deverão adotar os meios e as medidas necessários à execução das programações, observados os limites da programação orçamentária e financeira vigente.

Dando concretude e materialidade a estes prazos, a Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 3 de março de 2023, estabeleceu o primeiro cronograma anual de execução, dispondo:

Art. 11. Os procedimentos de divulgação de programas e ações, cadastramento, envio e análise de propostas, bem como de registro e divulgação de impedimentos de ordem técnica, previstos no inciso III do art. 80 da Lei nº 14.436, de 2022 - LDO 2023, obedecerão aos seguintes prazos:

I - os Órgãos Setoriais do SPOF analisarão as propostas dos beneficiários indicados, na forma do disposto no caput do art. 4º desta Portaria, e cadastrarão os impedimentos de ordem técnica no módulo Emendas Individuais do Siop até 6 de junho de 2023; e

II - a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento e Orçamento consolidará e divulgará no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento e Orçamento as justificativas de impedimento de ordem técnica cadastradas no módulo Emendas Individuais do Siop até 6 de junho de 2023.

§ 1º Os beneficiários que incidirem em impedimento de ordem técnica terão os respectivos valores bloqueados no Siop, com reflexo no Siafi, para ajustes até o fim dos procedimentos dispostos nesta Seção.

§ 2º No prazo de que trata o inciso I do caput, serão reservados, no mínimo, dez dias para que os beneficiários indicados possam enviar as propostas, em atendimento ao disposto no § 1º do art. 80 da Lei nº 14.436, de 2022 - LDO 2023.

Art. 12. Os autores de emendas procederão ao saneamento de impedimentos de ordem técnica na tela Saneamento de Impedimentos do módulo Emendas Individuais do Siop, no período de 7 a 16 de junho de 2023, em atendimento ao disposto no inciso IV do art. 80 da Lei nº 14.436, de 2022 - LDO 2023.

Art. 13. O Poder Executivo promoverá as alterações orçamentárias propostas na forma do disposto no caput do art. 12 desta Portaria, mediante ato próprio, a ser publicado até 17 de julho de 2023, em atendimento ao disposto no inciso V do art. 80 da Lei nº 14.436, de 2022 - LDO 2023.

Parágrafo único. A Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento e Orçamento viabilizará as alterações orçamentárias no Siop até 27 de julho de 2023, em atendimento ao disposto no inciso VI do art. 80 da Lei nº 14.436, de 2022 - LDO 2023.

II.4. DA CONSULTA EFETUADA

Como visto, a legislação inicialmente elencou todos os prazos no que se refere à execução das emendas parlamentares. Foram dispostos os prazos para envio dos projetos, a data de análise das propostas, prazos para saneamento de impedimentos de ordem técnica etc.

O adequado planejamento da atuação administrativa é fundamental para que o Poder Executivo cumpra o estipulado na legislação, estando diretamente relacionado ao princípio administrativo da eficiência (art. 37, caput, CF).

Com relação aos prazos, como os Órgãos Setoriais do SPOF não raras vezes não cumprem o cronograma inicial, a Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (SEGES/MGI) divulga novos cronogramas para execução das emendas individuais, o que ocorreu no presente ano de 2023.

Isto porque, como destacado na própria Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 3 de março de 2023, as emendas de execução obrigatórias têm como finalidade garantir a efetiva entrega à sociedade dos bens e serviços (art. 6º), motivo pelo qual compete à citada SEGES a divulgação e atualização no Transferegov.br dos cronogramas para análise e indicação dos impedimentos de ordem técnica das emendas (art. 29).

Nesse sentido, no que toca às emendas individuais (RP6), o Comunicado nº 36/2023^[1] destacou:

CRONOGRAMA 1 - SEM UTILIZAÇÃO DAS MANDATÁRIAS (Celebração dos instrumentos pelos Órgãos Concedentes)

CRONOGRAMA PARA EXECUÇÃO DE CONVÊNIOS, TERMOS DE PARCERIA, TERMOS DE FOMENTO E COLABORAÇÃO

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CRONOGRAMA 2 - COM UTILIZAÇÃO DAS MANDATÁRIAS (Celebração de contratos de repasse pela Mandatária)

CRONOGRAMA PARA EXECUÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE

 Observações Gerais

1)             Caso ocorram novas alterações em programações orçamentárias ou limites para movimentação e empenho de emendas impositivas individuais (RP-6), ensejando a abertura do Sistema Integrado de Planejamento de Orçamento (SIOP) para fins de alterações de beneficiários e prioridades pelo parlamentar, após decorrido os prazos destes cronogramas, ficam os órgãos autorizados a estabelecer cronograma próprio para implementação dos procedimentos necessários à execução no Transferegov.br.

2)             Em atenção ao disposto no § 11 do art. 166 da Constituição Federal e considerando o caráter obrigatório de execução das emendas individuais, o regime de execução estabelecido nestes cronogramas tem como finalidade garantir a efetiva entrega à sociedade dos bens e serviços decorrentes de emendas individuais, independentemente de autoria.

3)             Os cronogramas acima se aplicam para todas as emendas individuais do Orçamento Geral da União, exercício 2023, com finalidade definida, executadas no Transferegov.br.

4)             A critério dos órgãos concedentes, a análise da proposta poderá ocorrer conjuntamente com a análise do plano de trabalho obedecendo o prazo final para manifestação conclusiva (aprovação/rejeição).

5)             A critério dos órgãos concedentes poderá ser divulgado cronograma interno para organização do fluxo das análises, obedecendo os prazos dispostos neste comunicado.

6)             Este cronograma não se aplica às transferências especiais, cujos prazos serão definidos em cronograma próprio.

7)             No caso das propostas/planos de trabalho de emendas individuais, com finalidade definida, recebidos anteriormente à publicação deste cronograma, inclusive aqueles para os quais foram solicitadas complementações, os órgãos concedentes ou a mandatária devem continuar o fluxo regular de análise, com vistas à celebração dos instrumentos assim que possível, sem a necessidade de divulgação de um novo programa no Transferegov.br.

8)             Os convênios, contratos de repasse, termos de parceria, fomento e colaboração com recursos do Orçamento Geral da União, exercício de 2023, deverão ser celebrados até a data limite de 31/12/2023.

Observa-se que o próprio comunicado estabelece prazos que contemplam a "Complementação das Propostas e Plano de Trabalho" e a "Reanálise das Propostas e Plano de Trabalho" onde podem ser superados impedimentos de ordem técnica anteriormente verificados.

Situação semelhante ocorre com as Emendas de Bancada (RP7), através do Comunicado nº 37/2023^[2].

Verifica-se que, seja nos prazos estabelecidos pela LDO, seja no cronograma inicial da Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 2023 ou nos comunicados posteriores atualizando o cronograma, não há referência ao instituto do recurso administrativo, legitimado para interposição, forma de julgamento do recurso etc.

A questão jurídica, todavia, é mais simples. Há prazos, e dentro desses prazos a entidade beneficiária apresenta o projeto, podendo realizar ajustes para sanar os impedimentos (art. 11) ou mesmo o autor da emenda poderá sanar, solicitando que o beneficiário inicial cumpra as exigências ou indicando outro beneficiário (art. 12). Ou seja, há um procedimento específico para o saneamento de impedimentos de ordem técnica, que não envolve propriamente recurso administrativo, mas possibilita que o interessado se manifeste sobre os impedimentos detectados com a finalidade de saneá-los dentro dos prazos estabelecidos. 

Como a emenda é de execução obrigatória, a Administração Pública deve efetivar todos os esforços para que sua execução seja efetivada.

Há, todavia, um prazo limite para que todo esse procedimento seja realizado, o impedimento técnico seja superado, o empenho seja realizado e o instrumento seja assinado, que é a data de 31/12/2023.

Nesse sentido, vale destacar que o Decreto nº 11.415, de 16 de fevereiro de 2023, dispõe expressamente:

Art. 13.  Os órgãos e as unidades orçamentárias do Poder Executivo federal constantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União somente poderão empenhar dotações orçamentárias até:​

I - 12 de dezembro de 2023, para as despesas primárias discricionárias, exceto se classificadas com identificador de resultado primário 6 ou 7 - RP 6 ou RP 7; e       (Redação dada pelo Decreto nº 11,811, de 2023)

II - 31 de dezembro de 2023, para as demais despesas, observado o disposto no § 1º.

(...)

Posteriormente às datas estabelecidas pelo Decreto nº 11.415 de 2023, o instrumento não poderá ser assinado, cabendo ao órgão competente registrar no módulo Emendas Individuais do Siop, até 20 de janeiro de 2024, todas as justificativas relativas às emendas cujos impedimento de ordem técnica não foram superados (art. 24 da Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 2023). 

CONCLUSÃO

Diante do exposto, ressalvados os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, entende-se que:

a) Na eventualidade de o órgão concluir pela existência de impedimento de ordem técnica, deverá ser aberto prazo para a interposição de recurso administrativo? Em caso positivo, qual seria o prazo para sua interposição, quem seria o legitimado para fazê-lo e qual seria o prazo para sua análise? Ainda, qual a consequência de eventual deferimento do recurso quando o prazo para empenho já tenha decorrido?

A legislação mencionada neste Parecer indica um procedimento específico para o saneamento de impedimentos de ordem técnica, que não envolve propriamente recurso administrativo, mas possibilita que o interessado se manifeste sobre os impedimentos detectados com a finalidade de saneá-los dentro dos prazos estabelecidos. Assim, neste momento, considerando-se o encerramento iminente do exercício orçamentário, verificado um impedimento de ordem técnica, recomenda-se que a entidade beneficiária seja instada a se manifestar em um prazo que a Administração Pública considere viável para reanálise do caso e, superado o impedimento, consiga realizar todos os trâmites, como aprovação do plano de trabalho, empenho e assinatura do instrumento até 31/12/2023. Vale frisar que todo o procedimento deve ser necessariamente concluído até a data limite de 31/12/2023. Ou seja, não é possível o saneamento de impedimentos de ordem técnica após transcorrido o prazo para empenho. Após esse prazo, cabe ao órgão que recebeu a emenda registrar no módulo Emendas Individuais do Siop, até 20 de janeiro de 2024, todas as justificativas relativas às emendas cujos impedimento de ordem técnica não foram superados (art. 24 da Portaria Interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 2023). 

b) Na  eventualidade de o órgão identificar motivo para a reversão do impedimento de ordem técnica, poderá fazê-lo de ofício?

Como a emenda é de execução obrigatória, a Administração Pública deve efetivar todos os esforços para que sua execução seja efetivada.

Nesse sentido, é possível a reanálise dos casos, podendo a Administração Pública atuar de ofício, desde que todos os trâmites administrativos como empenho e assinatura do instrumento sejam realizados até a data limite de 31/12/2023.

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 Isto posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria-Executiva do Ministério da Cultura, para as providências cabíveis.

Brasília, 12 de dezembro de 2023.

(assinatura eletrônica)

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

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