ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00321/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 72031.003841/2022-36

INTERESSADOS: ASSESSORIA ESPECIAL DE ASSUNTOS TÉCNICOS E NORMATIVOS - ASTEC/MTUR

ASSUNTOS: TERMO DE AJUSTE AO PLANO DE TRABALHO DA 4ª CONFERÊNCIA NACIONAL DE CULTURA.

I. Projeto de Cooperação Técnica Internacional OEI/BRA/22/002: Fortalecimento dos instrumentos das políticas para o setor cultural. 

II. Termo de Ajuste ao Plano de Trabalho da 4ª Conferência Nacional de Cultura. Natureza de Revisão Substantiva.

III. Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004. Portaria MRE nº 8, de 04 de janeiro de 2017.

IV. Juridicidade da proposta, caso observadas as recomendações.

RELATÓRIO

Tratam os autos de Carta-Acordo celebrada em 31 de agosto de 2022 entre a então Secretaria Especial da Cultura - SECULT/MTUR, a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI) e a Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso), como Agência Implementadora, tendo por objeto a realização da IV Conferência Nacional de Cultura - IV CNC (SEI 1108338)​.

A referida Carta-Acordo foi celebrada sob a égide do "Projeto de Cooperação Técnica Internacional - PCTI OEI/BRA/22/001: Fortalecimento dos instrumentos das políticas para o setor cultural" (SEI 1108274). O PCTI OEI/BRA/22/001 foi celebrado em 02/03/2022 entre o Ministério do Turismo (que abrigava a Pasta da cultura), a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI) e a Agência Brasileira de Cooperação (ABC).

O PCTI em questão foi analisado pela pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Turismo - CONJUR/MTur por meio do PARECER n. 00641/2021/CONJUR-MTur/CGU/AGU, no âmbito do Processo 72031.008517/2021-23.

A Carta-Acordo foi também oportunamente analisada pela Conjur/MTur por meio do PARECER n. 00228/2022/CONJUR-MTur/CGU/AGU, nos presentes autos (SEI 1108287), cujas recomendações reitero sem entrar no mérito do seu cumprimento pelo órgão técnico, visto que este não é o objeto da presente consulta e não cabe a esta Consultoria verificar o cumprimento de recomendações jurídicas anteriores.

Desta feita, por meio do Ofício nº 7303/2023/GSE/GM/MinC (SEI 1535755), o Secretário-Executivo Adjunto do Ministério da Cultura solicita análise sobre Minuta do Termo de Ajuste à referida Carta-Acordo (SEI 1536879), que tem por objeto alterar o Plano de Trabalho da Carta-Acordo,  a fim de ajustá-lo às pretensões da atual gestão quanto à realização da IV CNC.

O órgão consulente destaca que a IV CNC foi originalmente prevista para ocorrer no período de 19 a 22 de dezembro de 2022, na modalidade virtual, conforme Portaria CNPC/Secult/Mtur nº 2, de 3 de maio de 2022 (1108299).

Com a recriação do Ministério da Cultura, a Secretaria dos Comitês de Cultura - SCC assumiu a gestão e coordenação da IV CNC. A nova Secretaria responsável pela Conferência realizou estudos sobre as atividades executadas e entendeu pertinente a revisão do cronograma e produtos previstos no Plano de Trabalho da Carta-Acordo.

A etapa nacional da IV CNC foi, assim, alterada para o período de 4 a 8 de março de 2024, conforme Portaria MinC nº 63 em 14 de setembro de 2023 (1423631).

Ademais, diante das diretrizes da nova gestão, foi proposta a modificação do conceito da Conferência para a modalidade presencial. 

Desse modo, identificou-se a necessidade de Revisão do Plano de Trabalho, em conformidade com as justificativas expostas na NOTA TÉCNICA Nº 15/2023 (1442123) e na NOTA INFORMATIVA Nº 5/2023 (1501654).

Assim, os autos retornam a esta Consultoria Jurídica para análise da minuta de "Termo de Ajuste ao Plano de Trabalho" (SEI 1536879).

O Secretário-Executivo Adjunto questiona, ainda, sobre a autoridade responsável pela assinatura do instrumento em questão: i) a Ministra de Estado da Cultura ou ii) o Secretário-Executivo.

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Portanto, estão excluídos da análise os aspectos de natureza técnica, econômica, financeira e administrativa, bem como os aspectos referentes à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que são de responsabilidade dos demais órgãos deste Ministério. Em relação aos aspectos de natureza técnica alheios à seara jurídica, parte-se da premissa de que os órgãos e servidores competentes para a sua apreciação detêm os conhecimentos específicos necessários e os analisaram adequadamente, verificando a exatidão das informações constantes dos autos e atuando em conformidade com suas atribuições.

Ressalte-se, por fim, que as manifestações desta Consultoria Jurídica possuem natureza opinativa e, portanto, não vinculante para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária àquela emanada no presente pronunciamento. Ou seja, a presente manifestação tem natureza obrigatória, porém não vinculante.

Dito isso, passo à análise jurídica da matéria.

Trata a presente consulta de proposta de alteração do Plano de Trabalho anexo à Carta-Acordo celebrada em 31 de agosto de 2022 entre a então Secretaria Especial da Cultura - SECULT/MTUR,  a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI) e a Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso), como Agência Implementadora, tendo por objeto a realização da IV Conferência Nacional de Cultura - IV CNC (1108338)​. 

Conforme já mencionado, a referida Carta-Acordo foi celebrada no âmbito do Projeto de Cooperação Técnica Internacional - PCTI OEI/BRA/22/001 (SEI 1108274), celebrado em 02/03/2022 entre o Ministério do Turismo (que abrigava a Pasta da cultura), a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI) e a Agência Brasileira de Cooperação (ABC).

Os dois instrumentos foram firmados sob a égide do Acordo de Sede entre Governo da República Federativa do Brasil e a Organização dos Estados Ibero-americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI), de 30 de janeiro de 2002; e do Acordo Básico de Cooperação Técnica, entre o Governo Brasileiro e a OEI, firmado em 21 de setembro de 2011, promulgado pelo Decreto nº 8.289 de 25 de Julho de 2014.

Por outro lado, conforme já mencionado no PARECER n. 00228/2022/CONJUR-MTur/CGU/AGU (SEI 1108287) além dos princípios gerais da Administração Pública, que regem toda e qualquer atividade administrativa, os projetos de cooperação técnica internacional devem se guiar pelos seguintes atos normativos:

(i) Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004, que “dispõe sobre os procedimentos a serem observados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, para fins de celebração de atos complementares de cooperação técnica recebida de organismos internacionais e da aprovação e gestão de projetos vinculados aos referidos instrumentos”; e

(ii) Portaria nº 8, de 4 de janeiro de 2017, do Ministério das Relações Exteriores, “que dispõe sobre normas complementares aos procedimentos a serem observados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta ou indireta, para fins de celebração de Atos Complementares de cooperação técnica recebido, decorrentes de Acordos Básicos firmados entre o Governo brasileiro e organismos internacionais, e da aprovação e gestão de projetos vinculados aos referidos instrumentos".

O artigo 1º do PCTI OEI/BRA/22/001 (SEI 1108274) apresenta os objetivos específicos almejados com o Projeto, entre eles a realização da IV Conferência Nacional de Cultura (IV CNC), que deu origem à Carta-Acordo objeto dos autos:

Objetivo Específico 5 – Desenvolvimento de conteúdos e metodologia para subsidiar a realização da IV Conferência Nacional de Cultura (IV CNC), com vistas à qualidade técnica, ao cumprimento dos requisitos e procedimentos obrigatórios referentes à execução, especialmente no que tange ao diagnóstico, metodologia, processos e estratégias destinados à formulação e implementação de projetos culturais.

Ficou acordado desde o princípio que a execução dessa ação específica seria atribuída à Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso), que atuaria como Agência Implementadora para essa finalidade. Com efeito, verifica-se previsão no item 7.3 do PCTI  (Processos de Execução e Avaliação), do estabelecimento de parceria com a Flacso (Sede Acadêmica no Brasil), para a produção de metodologias participativas a fim de garantir a participação social, como também para a produção de subsídios para o monitoramento e construção de políticas públicas na área de cultura, vejamos:

(...)

No âmbito das ações de fortalecimento da SECULT, o presente Projeto irá desenvolver estudos, pesquisas e produção de subsídios técnicos e de metodologia de articulação, de mobilização e de disseminação de informações sobre a IV Conferência Nacional de Cultura.

Vale salientar que as atividades previstas nesse projeto com relação à IV CNC não compreendem aspectos logísticos e de infraestrutura. Os consultores contratados para esse objetivo se deterão na entrega de produtos contendo a metodologia, os conteúdos para os materiais, as propostas de planejamento, de programação entre outros produtos técnicos.

Para a elaboração dessa metodologia, optou-se pelo estabelecimento de parceria com uma Instituição Sub-executora, a Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO) - Sede Acadêmica no Brasil.

No mesmo sentido, o item 6.2 do PCTI (Relação de Insumos) estabelecia gastos com a instituição sub-executora nos seguintes termos: 

A natureza jurídica da Flacso e as justificativas para a escolha da entidade encontram-se no subitem 7.3.1, do PCTI (SEI 1108274), a saber:

7.3.1. Justificativa e Qualificação da Instituição Sub-executora Escolhida

A FLACSO é uma organização internacional, intergovernamental, autônoma, fundada em 1957, pelos Estados Latino-Americanos, a partir de uma proposta da UNESCO. Em 1957, quando a instituição/matriz da FLACSO foi fundada, acolhendo a uma recomendação da Conferência Geral da UNESCO (IX Reunião, Índia), os Estados-membros estabeleceram duas unidades conduzidas por um mesmo Comitê Diretivo: uma especializada em docência de pós-graduação, a FLACSO, em Santiago do Chile; e outra dedicada à pesquisa social comparada, o Centro Latino-Americano de Pesquisas em Ciências Sociais (CLAPCS), no Rio de Janeiro.

Essa estrutura dual se manteve por uma década, prazo final da ajuda programada da UNESCO, que financiou integralmente a operação das duas unidades no período, de 1957 a 1968. A partir dessa data, a FLACSO manteve o caráter original de organismo intergovernamental, enquanto o CLAPCS adotou o caráter de instituição nacional com vocação internacional, até seu fechamento em fins da década de 1970.

A FLACSO possui um mandato institucional para desenvolver a docência de pós-graduação, a pesquisa e a cooperação científica e assistência técnica, no campo das ciências sociais e suas aplicações para apoiar o desenvolvimento e a integração da América Latina e Caribe.

Atualmente, 19 (dezenove) Estados Latino-Americanos integram a FLACSO, onde funcionam sedes acadêmicas, programas e projetos. A estrutura de governança da entidade conta com a Assembleia Geral, composta pelos Estados-membros, que possuem sedes acadêmicas e pesquisadores renomados. Já o Comitê Diretivo, integrado pelos diretores das sedes dos países-membros, tem a função de acompanhar regularmente as atividades acadêmicas desenvolvidas pelas sedes, programas e projetos.

A FLACSO Brasil e a República Federativa do Brasil assinaram convênio em dezembro de 1990 para o funcionamento da Sede Acadêmica do Brasil. Em maio de 1982, o Congresso Nacional aprovou esse acordo, por meio de Decreto Legislativo, que foi promulgado em junho do mesmo ano, pelo Decreto nº 593, firmado pelo senhor Presidente da República e pelo Chanceler da República Federativa do Brasil.

O acordo entre a FLACSO e o Governo Brasileiro prevê a execução de “atividades de docência de pós-graduação, pesquisas e outras modalidades de cooperação no campo do desenvolvimento econômico e social, e da integração da América Latina e do Caribe” (artigo II).

A FLACSO Brasil desenvolve atividades de pesquisa e de formação nas áreas de educação, saúde, cultura, juventude, entre outros temas, e sempre com a participação de reconhecidos pesquisadores, professores e gestores. Os projetos são desenvolvidos em parceria com órgãos de governo municipal, estadual e federal, como também com organismos internacionais e empresas privadas. São projetos que trabalham questões sociais e pesquisas que traçam um panorama da realidade vivida no Brasil, nas mais variadas áreas. Alguns projetos não restritos ao país são realizados em parcerias com outras organizações internacionais.

O legado de cada projeto, além de certa dimensão de patrimônio imaterial se traduz também em publicações, cursos e eventos, vídeos, todos disponíveis para acesso em formato eletrônico.

A missão da FLACSO é produzir cada vez mais informações qualificadas e contribuir para a construção dos saberes. E dada a sua experiência positiva, no suporte à realização de várias conferências, como o Fórum Mundial de Direitos Humanos, a Etapa Nacional da II Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena, a IV Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial e a Conferência Nacional dos Direitos da Crianças e Adolescentes, a FLACSO assumirá as responsabilidades de execução relativas às atividades do Objetivo Específico 5, Resultados 5.1, 5.2, 5.3 e 5.4 deste Documento de Projeto.

Uma vez definido que a Flacso executaria a IV CNC, foi celebrada a Carta-Acordo em questão entre a então Secretaria Especial da Cultura - SECULT/MTUR,  a OEI e a Flacso (SEI 1108338)​. O instrumento foi celebrado em 31/08/2022, com vigência de vinte e um meses a contar da data de sua assinatura (ou seja, encontra-se em vigor).

A título de contextualização, as expressões "Carta-Acordo" e "Termo de Ajuste" aparentemente foram retiradas do Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS [1]. Vale notar que o referido Manual normatiza o processo de celebração e gestão dos Termos de Cooperação Técnica (TCs) entre o Ministério da Saúde (MS) e a Organização Pan-Americana da Saúde/Organização Mundial da Saúde (Opas/OMS), com fundamento na Portaria/MS nº 2.053, de 30 de agosto de 2011, que “dispõe sobre a gestão de Projetos de Cooperação Técnica com Organismos Internacionais, no âmbito do Ministério da Saúde e entidades a ele vinculadas”, e no documento “Diretrizes para Elaboração e Gestão Conjunta de Termos de Cooperação Técnica”, em 5 de dezembro de 2011, que define as bases para a relação de cooperação técnica entre o Ministério da Saúde e a Opas/OMS. Portanto, não se trata de documento que se aplique ao âmbito do Ministério da Cultura, em princípio. No entanto, pelo princípio da instrumentalidade da forma, nada obsta que os instrumentos em questão venham a adotar nomenclatura diferente do padrão, do qual trataremos mais adiante neste Parecer.

Vale notar que a Carta-Acordo, segundo definida pelo Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS [1] é "um instrumento administrativo por meio do qual se financia um projeto específico, com resultados e atividades previamente definidos".  Já os Termos de Ajuste são "instrumentos jurídicos que permitem a operacionalização dos Termos de Cooperação, por meio da inserção de metas e recursos financeiros para a implementação das ações propostas nos TCs. Além disso, ajusta cláusulas do TC a qualquer momento em função dos redirecionamentos dos objetivos estratégicos do Ministério da Saúde, excetuando-se o seu objeto".

Voltando ao instrumento em análise, observo que a Flacso assinou a "Carta-Acordo"  como Agência Implementadora ou Instituição Sub-executora do PCTI. ​

Consoante o art. 20 da Portaria nº 8, de 4 de janeiro de 2017, do Ministério das Relações Exteriores - MRE [2], a Agência Implementadora é o órgão público ou o organismo internacional a quem é confiada responsabilidade pela execução de uma ou mais atividades de um projeto, exigindo-se sua indicação no Documento de Projeto e cuja atuação deve observar os Termos de Referência elaborados pelo órgão ou entidade executora nacional. Ademais, o § 1º do citado artigo estatui que os parâmetros de atuação da Agência Implementadora (ou Instituição Sub-Executora) encontram-se discriminadas no item 5 do Quadro 2 do subtítulo 3.3 do documento intitulado "Diretrizes para o Desenvolvimento da Cooperação Técnica Internacional Multilateral e Bilateral" [3], publicado pela Portaria nº 179 do Ministro de Estado das Relações Exteriores, de 14 de abril de 2015, atualizado em julho de 2020. Este último documento refere-se ao conceito de Instituição Sub-Executora.

Passando à análise do objeto da consulta, observo que a Carta-Acordo celebrada com a OEI e a Flacso (SEI 1108338)​ dispõe sobre a possibilidade de ajustes no Plano de Trabalho, nos seguintes termos:

CLÁUSULA QUINTA: DAS OBRIGAÇÕES DAS PARTES

(...)

b) Caberá a Secretaria Especial de Cultura do Ministério do Turismo:

(...)

analisar e aprovar, em conjunto com a OEI, quaisquer modificações no Plano de Trabalho que sejam, porventura, solicitadas pela Flacso.

(...)

Parágrafo único. Qualquer ajuste no Plano de Trabalho da Carta-Acordo deverá ser aprovado pelas três instituições: Secretaria Especial de Cultura do Ministério do Turismo, Organização dos Estados Ibero-Americanos (OEI) e Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso).

CLÁUSULA DÉCIMA: DA VIGÊNCIA

A presente Carta-Acordo terá vigência de vinte e um meses a contar da data de sua assinatura pelas Partes envolvidas, podendo ser alterado ou prorrogado, por acordo das partes, devidamente justificado.

(...)

Portanto, a primeira recomendação é que os ajustes propostos pelo Ministério da Cultura sejam aprovados pelas três instituições: além do MinC, a Organização dos Estados Ibero-Americanos (OEI) e a Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso). A aprovação formal poderá se dar no momento da assinatura do Termo de Ajuste.

A proposta de ajuste foi encaminhada pelo Ministério da Cultura à OEI por meio do Ofício nº 7054/2023/GSE/GM/MinC (SEI 1516217). Não houve encaminhamento direto à Flacso e ainda não houve manifestação da OEI sobre a matéria.

Vale notar que as alterações sobre o Plano de Trabalho ora pretendidas são aquelas indicadas e justificadas na Nota Técnica 15/2023 (SEI 1442123), complementada pela Nota Informativa nº 5/2023 (SEI 1501654), ambas aprovadas pelo Diretor do Departamento do Sistema Nacional de Cultura.

O teor dos ajustes propostos pode ser resumido no item 3 da minuta de Termo de Ajuste (SEI 1536679):

3. Das Alterações Propostas

I. Ampliação do escopo de participantes e do próprio conceito da conferência – que passou a incluir um número maior e mais diversificado de atividades – bem como pela realização da 4ª CNC em formato presencial;

II. Extensão do prazo de vigência da Carta Acordo, em virtude da definição de novo calendário para a realização do processo conferencial; e

III. Alteração de produtos e estabelecimento de prazos para entrega dos mesmos.

O detalhamento do novo Plano de Trabalho proposto encontra-se no Anexo à minuta, em documento denominado "REVISÃO DO PLANO DE TRABALHO TERMO DE AJUSTE 1" (SEI 1536679, fls. 4-18).

Da leitura dos documentos mencionados, observa-se que não há pretensão de ajuste no valor a ser repassado à Instituição Sub-executora, mas apenas prorrogação de prazo e outros aspectos eminentemente técnicos, referentes à operacionalização do objeto da Carta-Acordo, que é a realização da IV CNC.

Por oportuno, vale mencionar que o Plano de Trabalho é o documento técnico que dá concretude ao planejamento da forma como será executado o objeto e alcançado o resultado do ajuste. Desta forma, é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

Nesse sentido, incumbe à área técnica competente avaliar o conteúdo das informações consignadas no Plano de trabalho, analisado a sua viabilidade, adequação aos objetivos propostos, compatibilidade de custos e qualificação técnica e capacidade gerencial do proponente para a execução da proposta.

Como dito, a análise desses elementos foi realizada no âmbito da Nota Técnica 15/2023 (SEI 1442123),  complementada pela Nota Informativa nº 5/2023 (SEI 1501654), não cabendo a esta Consultoria Jurídica imiscuir-se nessa seara.

Com relação à denominação dada ao instrumento ora em análise (Termo de Ajuste ao Plano de Trabalho), o Manual "Diretrizes para o Desenvolvimento da Cooperação Técnica Internacional Multilateral e Bilateral" do MRE (já mencionado neste Parecer) indica que as alterações de vigência ou do Plano de Trabalho de atos de cooperação técnica internacional são feitos por intermédio do que se convencionou chamar de "Revisões Substantivas", assim definidas e caracterizadas:

Trata-se, no entanto, de questão meramente formal, face ao princípio da instrumentalidade das formas ou da finalidade (Art. 277, CPC). Assim, ainda que se dê outro nome ao instrumento, este não interferirá no conteúdo e na natureza da revisão, desde que observados os requisitos expostos na segunda coluna da tabela acima transcrita, a saber:

(i) As partes signatárias originais devem se pronunciar, por escrito, a favor da aprovação da minuta de Revisão.

(ii) Relatórios de Progresso devem estar atualizados. No caso da cooperação técnica multilateral, o sistema SIGAP precisar estar atualizado.

(iii) Não podem existir pendências de auditoria.

(iv) A Revisão deve ser assinada pelas mesmas partes signatárias do Documento de Projeto original.

Nesses termos, recomenda-se ao órgão técnico conferir o atendimento aos requisitos da revisão substantiva previamente à assinatura do documento.

Com relação ao prazo de vigência, mencionado no item 3/II da minuta de Termo de Ajuste (SEI 1536679), observo que o novo prazo não foi indicado na minuta, o que deve ser revisto.

Ressalto que o prazo de vigência da Carta-Acordo se encerra em 31 de maio de 2024 (caso não seja prorrogado). Por outro lado, o PCTI OEI/BRA/22/001 (SEI 1108274) (que fundamenta a Carta-Acordo) tem vigência prevista de 48 meses (até 2 de março de 2026).

Assim, sendo a Carta-Acordo um instrumento vinculado ao PCTI, sua vigência tem como limite o prazo de vigência do PCTI, não podendo ultrapassar este. 

A este respeito, vale lembrar que o art. 12 da Portaria MRE nº 8 de 2017 (que se aplica ao PCTI) estabelece o prazo de vigência máximo de 4 (quatro) anos, prorrogável, mediante fundamentação, a até 6 (seis) anos:

Art. 12. A duração do projeto será de até 4 (quatro) anos, prorrogável, mediante fundamentação, a até 6 (seis) anos.

Parágrafo único. Os projetos em execução à data de publicação desta Portaria terão duração de até 5 (cinco) anos, prorrogável, mediante fundamentação, desde que sua vigência não ultrapasse o total de 10 (dez) anos.(Párágrafo único acrescido pela Portaria MRE nº 980, de 15.12.2017)

Ainda sobre o tema, cabe mencionar as seguintes recomendações constantes das Orientações Normativas da Advocacia-Geral da União, que aplicam-se ao caso em tela por analogia:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA /AGU Nº 3, de 1º de abril de 2009

NA ANÁLISE DOS PROCESSOS RELATIVOS À PRORROGAÇÃO DE PRAZO, CUMPRE AOS ÓRGÃOS JURÍDICOS VERIFICAR SE NÃO HÁ EXTRAPOLAÇÃO DO ATUAL PRAZO DE VIGÊNCIA, BEM COMO EVENTUAL OCORRÊNCIA DE SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE NOS ADITIVOS PRECEDENTES, HIPÓTESES QUE CONFIGURAM A EXTINÇÃO DO AJUSTE, IMPEDINDO A SUA PRORROGAÇÃO.

ORIENTAÇÃO NORMATIVA/AGU Nº 44, de 26 de fevereiro de 2014

I – A VIGÊNCIA DO CONVÊNIO DEVERÁ SER DIMENSIONADA SEGUNDO O PRAZO PREVISTO PARA O ALCANCE DAS METAS TRAÇADAS NO PLANO DE TRABALHO, NÃO SE APLICANDO O INCISO II DO ART. 57 DA LEI Nº 8.666, DE 1993.

II – RESSALVADAS AS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI, NÃO É ADMITIDA A VIGÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO, DEVENDO CONSTAR NO PLANO DE TRABALHO O RESPECTIVO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO.

III – É VEDADA A INCLUSÃO POSTERIOR DE METAS QUE NÃO TENHAM RELAÇÃO COM O OBJETO INICIALMENTE PACTUADO . 

Quanto à questão da competência para assinar o instrumento, vale notar que a Portaria MINC nº 18, de 10 de abril de 2023, não trata de atos internacionais, o que pode levar à interpretação de que não foi intenção da atual Titular desta Pasta delegar tais atos aos Secretários ou ao Secretário-Executivo.

Portanto, caso seja intenção da Ministra delegar competências para a assinatura de ajustes internacionais, é recomendável a revisão ou esclarecimento, pela própria autoridade delegante, acerca do disposto na Portaria MINC n. 18, de 10 de abril de 2023, já que esta não menciona expressamente o tipo de ato que ora se propõe.

Tendo em vista que a Carta-Acordo firmada entre MTur, OEI e Flacso é um ajuste complementar ao PCTI OEI/BRA/22/001, recomendo que a Agência Brasileira de Cooperação - ABC/MRE seja instada a opinar sobre a matéria, nos termos do art. 3^o do Decreto n. 5.151/2004, que rege o Protocolo de Cooperação Técnica Internacional em questão:

Art. 3^o  A celebração de ato complementar para a implementação de projetos de cooperação técnica internacional depende de prévia aprovação da Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores.

§ 1^o O ato complementar de cooperação técnica internacional estabelecerá:

I - o objeto, com a descrição clara e precisa do que se pretende realizar ou obter;

II - o órgão ou a entidade executora nacional e o organismo internacional cooperante e suas respectivas obrigações;

III - o detalhamento dos recursos financeiros envolvidos;

IV - a vigência;

V - as disposições relativas à auditoria independente, contábil e de resultados;

VI - as disposições sobre a prestação de contas;

VII - a taxa de administração, quando couber; e

VIII - as disposições acerca de sua suspensão e extinção.

§ 2^o  O órgão ou a entidade executora nacional deverá encaminhar a minuta de ato complementar à Agência Brasileira de Cooperação acompanhada de pronunciamento técnico e jurídico.

§ 3^o  O órgão ou a entidade executora nacional providenciará a publicação, em extrato, de ato complementar no Diário Oficial da União, até vinte e cinco dias a contar da data de assinatura.

Observo que a questão foi aventada no âmbito da NOTA TÉCNICA n. 83/2022/CGSNC/DESNC/SECDC/SECULT (SEI 1108298), previamente à celebração da Carta-Acordo. No entanto, o questionamento não foi levado pela SECULT/MTur à respectiva Consultoria Jurídica para manifestação conclusiva.

Portanto, em respeito às competências da Agência Brasileira de Cooperação, recomendo que os autos sejam encaminhados ao Ministério das Relações Exteriores, para ciência e providências cabíveis.

Com relação aos demais aspectos jurídico-formais da Minuta de Termo de Ajuste, muito embora não tenhamos conhecimento de um modelo obrigatório de instrumento de Revisão Substantiva a ser seguido, sugiro que se recorra a instrumentos anteriormente celebrados, para fins de uniformização e garantia de que todos os elementos necessários constarão do instrumento (a vigência, por exemplo, não consta da minuta em análise). Sugiro, para tanto, as Revisões Substantivas empreendidas no âmbito do processo 01400.028368/2009-39, que se refere a um PCTI celebrado entre o Ministério da Cultura e a Unesco.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria, opina-se pela viabilidade jurídica da proposta de ajuste ao Plano de Trabalho da Carta-Acordo firmada no âmbito do PCTI OEI/BRA/22/001, desde observado o disposto no presente Parecer, em especial nos itens 32, 43, 44, 46, 48, 50, 53 e 54, e sem prejuízo de eventuais considerações que possam vir a ser feitas pela Agência Brasileira de Cooperação e pelo Ministério das Relações Exteriores.

Destaca-se que, conforme Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, “ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria-Executiva, para as providências cabíveis.

Brasília, 13 de dezembro de 2023.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Nota

[1] https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/manual_normas_cooperacao_internacional_opas.pdf
[2] https://antigo.mctic.gov.br/mctic/opencms/legislacao/portarias/migracao/Portaria_MRE_n_8_de_04012017.html 

[3] http://www.abc.gov.br/imprensa/mostrarconteudo/690

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