ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01035/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.161443/2022-90

INTERESSADOS: MUNICIPIO DE PENHA E OUTROS

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: Cessão de uso gratuita de imóvel da União ao Município da Penha/SC. Implantação de parque municipal. Possibilidade. Art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU: "...a lei presumiu a existência de interesse público quando a proposta de cessão tiver por destinatário as pessoas mencionadas no inciso I do artigo 18" da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

Regularidade fiscal e trabalhista. Nova orientação. Minuta de ​Contrato. Adequação. 

Relatório. 

Trata-se de processo instaurado pela SPU/SC para análise da solicitação de Autorização de Obras, por parte do Município de Penha para a  a construção do "Parque Linear da Praia do Quilombo e Armação, em Penha / SC".

A SPU entendeu que a autorização de obras seria o instrumento inadequado ao caso concreto, tratando do caso como cessão. O imóvel é de marinha ou acrescido (Decreto-Lei n° 9.760/1946, art. 1°, alínea "a").

Após a devida instrução, foi lavrada a Nota Técnica SEI nº 24465/2023/MGI (Nota Técnica 24465  - 35775532) que contextualiza a situação do imóvel, informando que este processo tem relação com o de nº 10154.151099/2022-21, que tratou da realização de intervenção em área da União sem prévia autorização.

Também anota que no processo SEI 10154.151450/2022-83 foi tratado "do acompanhamento da questão pela Justiça Federal", onde foi autorizado o prosseguimento da análise. 

A SPU entende que a cessão gratuita é a modalidade adequada, já que será um parque de uso aberto e acesso irrestrito aos munícipes, área declarada de interesse público e social pelo Município, conforme Decreto 3937/2022 e está em consonância com o Projeto Orla. 

O prazo requerido é de 20 (vinte) anos.  

Em consonância com o entendimento adotado no  DESPACHO n. 00494/2019/DECOR/CGU/AGU que aprovou o Parecer n° 30/2019/DECOR/CGU/AGU ^[1], a SPU providenciou os atos de dispensa de licitação e elaborou a minuta de contrato, encaminhada para análise desta CJU após a aprovação da destinação pelo GE-DESUP (Ata GE 2 - RO 01/09/2023 (37037009) SEI 10154.161443/2022-90 / pg. 356).

Do "Termo _de _Audiência_11-09-2023 (37718505) SEI 10154.161443/2022-90 / pg. 369" consta:

VII - O processo administrativo deflagrado pela municipalidade perante a SPU sob o número 10154.161443/2022-90 seguirá normalmente o trâmite previsto na legislação aplicável, inclusive no que diz respeito à assinatura do contrato de cessão gratuita caso atendidos os requisitos administrativos após a análise da documentação pertinente. No entanto, considerando-se a judicialização da questão e a existência do presente processo conciliatório relativamente à área objeto da cessão administrativa, o instrumento contratual não produzirá efeitos antes da homologação do acordo, relativamente à metade sul (ou seja, a partir da Rua Joaquim Sérgio Tavares, em direção ao sul). Na hipótese do processo conciliatório ser encerrado sem acordo, a SPU poderá conduzir administrativamente a questão, dentro de suas competências institucionais.

É o relatório necessário. 

ANÁLISE.  

Abrangência deste Parecer. 

Este parecer não trata de aspectos técnicos ou dos critérios de oportunidade e conveniência, exclusivos do Gestor. Também não aborda  o processo SEI 10154.151450/2022-83, que trata "do acompanhamento da questão pela Justiça Federal", pois o processo não foi disponibilizado e não há consulta específica sobre o ponto. 

Finalmente, não se trata aqui de quaisquer dos "trâmites relacionados aos RIPs das áreas ocupadas por particulares", pois também não constam do processo e não há consulta específica e a SPU afirma que:

45. Atualmente esta atividade de estudo e adequação ou cancelamento se couber, dos RIPs envolvidos está em curso junto à SCAP/SPU/SC. 

(Nota Técnica 24465 (35775532) SEI 10154.161443/2022-90 / pg. 317)

Em resumo, trata-se aqui da legalidade da cessão e da minuta do contrato. 

Da instrução processual.

Não localizamos nos autos a comprovação da regularidade fiscal. 

Ressalvado o entendimento pessoal do subscritor, cabe observar que recentemente adveio o PARECER n. 00047/2023/CGPAT/CONJURMGI/CGU/AGU (NUP: 00688.000330/2023-18) firmando entendimento de que é exigível o requisito da regularidade fiscal em destinações de imóveis pertencentes ao patrimônio da União, por entender equivaler a transferências voluntárias.

Em razão de tal parecer, foi lançado pelo Exmo. Coordenador o DESPACHO n. 00137/2023/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 04936.000276/2016-63):

Não parece haver razões para controverter o tema, isso porque a legislação que trata do assunto não é clara, gerando a possibilidade de várias interpretações. É adequado, assim, cedermos ao entendimento da CONJUR/MGI e passar a exigir tais certidões nos casos de cessões de uso gratuito a Municípios e Estados-Membros, situações que se repetem muito. Portanto, ante a orientação acima, o processo deve ser devidamente instruído com as formalidades exigidas em lei (declarações e publicações cabíveis de dispensa/inexigibilidade) e com a comprovação da regularidade fiscal e trabalhista do Município. Observar ainda, no que couber as ON´s em vigor.

Assim, por disciplina, recomenda-se instruir o processo com as certidões que comprovem a regularidade fiscal e trabalhista do Município. 

Da legalidade da cessão gratuita. 

O artigo 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, admite textualmente a cessão de uso, sob qualquer dos regimes, para os Municípios:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;                 (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.                 (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1o  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.                  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes. 

E já pacificado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU que "a lei presumiu a existência de interesse público quando a proposta de cessão tiver por destinatário as pessoas mencionadas no inciso I do artigo 18  [da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998]".

Portanto, a cessão proposta está expressamente autorizada por lei. 

Da dispensa de licitação 

O já referido PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), adotado como referencial, também tratou da possibilidade de dispensa:

15. Quando se tratar de cessão em favor de pessoas jurídicas de direito público, nos termos do artigo 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, mostra´se aplicável a previsão do artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou do artigo 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Confira-se:

“Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;”

Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:

I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;

16. É que, como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, tem-se entendido que a regra aplica-se igualmente à cessão de uso simples, posto que menos gravosa aos interesses da União (não transfere direito real)^[2].

17. Ademais, como o § 2º do artigo 17 da da Lei nº 8.666, de 1993, é reproduzido no art. 26, caput, da mesma Lei, na redação dada pela Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, faz-se necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato.

"Art. 26 As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos."

18. Acrescenta-se, ainda, que por "outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo", constante do acima transcrito artigo 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 1993, entende-se as autarquias e fundações públicas federais, estaduais, distritais e municipais, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Assim, existe amparo legal para a dispensa 

Da minuta do contrato.  

Após detida leitura, não detectamos qualquer impropriedade.

O contrato contém a qualificação das partes, a descrição do imóvel e a identificação do objeto (cláusulas 1ª e 2ª), o valor atribuído ao imóvel (cláusula 3ª), a finalidade (cláusula 4ª) e o prazo para cumprimento (cláusula 4ª, parágrafo único), a vigência de 20 anos (cláusula 5ª), as obrigações do cessionário, a cláusula de reversão automática por decurso de prazo (cláusula 14ª, "a") e por descumprimento da finalidade ou contratual (cláusula 16ª) 

Portanto, as cláusulas obrigatórias estão presentes, tendo a SPU incluído outras pertinentes ao caso concreto. 

CONCLUSÃO.  

Ante o exposto, parece-nos que:

a) o processo precisa ter sua instrução complementada com a inclusão das certidões que comprovem a regularidade fiscal e trabalhista do Município.

b) a cessão é lícita e 

c) o contrato está adequado.

Não havendo divergência interna detectada, é dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, na forma do Regimento interno. É o Parecer. 

Brasília, 18 de dezembro de 2023.

LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154161443202290 e da chave de acesso dfc53d6c