ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00323/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.022109/2023-52

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DE ACOMPANHAMENTO E PRESTAÇÃO DE CONTAS (CGAPC/MINC)

ASSUNTOS: MINUTA DE PORTARIA. LIMITE DE TOLERÂNCIA DE RISCO NA ANÁLISE DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. 

EMENTA:

I. Direito Administrativo. Portaria ministerial.

II. Análise de minuta que estabelece os limites de tolerância ao risco na análise informatizada de prestação de contas de convênios e contratos de repasse. 

III. Aspectos jurídico-formais. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998 c/c Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017.

IV. Portaria Conjunta nº 33, de 30 de agosto de 2023. Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023.

V. Recomendações.

RELATÓRIO

Por meio do Ofício nº 7130/2023/GSE/GM/MinC, a Secretaria-Executiva solicita a esta Consultoria Jurídica análise e manifestação jurídica acerca da minuta de portaria ministerial, que visa estabelecer limite de tolerância ao risco para a gestão dos instrumentos de prestação de contas considerando o modelo preditivo da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023.

 A proposta encontra-se justificada pela NOTA TÉCNICA Nº 14/2023 (SEI  1487261), que esclarece a necessidade de fixação de novos limites máximos de tolerância ao risco na análise de prestação de contas de processos por meio de procedimento informatizado dos convênios e contratos de repasse operacionalizados pelo Ministério da Cultura na plataforma Transferegov, bem como fundamenta e atesta o cumprimento das normas legais que disciplinam a matéria.

A minuta de Portaria, juntamente com seu anexo, consta do documento SEI 1520645.

Para o que interessa à presente análise, constam dos autos a NOTA TÉCNICA Nº 14/2023 (SEI  1487231) da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas e a  minuta de Portaria cuja análise é solicitada  (SEI 1520645). 

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos dos Enunciados de Boa Prática Consultiva AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo das alterações ou aprovação do ato normativo que se pretende aprovar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

A consulta em tela refere-se a uma minuta de Portaria que visa estabelecer limite de tolerância ao risco para a gestão dos instrumentos de prestação de contas considerando o modelo preditivo da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023.

Contextualizando a questão, observo que o Decreto n. 11.531/2023, que dispõe sobre convênios e contratos de repasse relativos às transferências de recursos da União, em seu art. 27 determina que os órgãos e as entidades concedentes publiquem e registrem no Transferegov.br ato do dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para fins da aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas:

Art. 27.  Os órgãos e as entidades concedentes publicarão e registrarão no Transferegov.br, no prazo de sessenta dias, contado da data de entrada em vigor deste Decreto, ato do dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para fins da aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas das transferências.   (Redação dada pelo Decreto nº 11.652, de 2023)

§ 1º  Os órgãos e as entidades que tiverem publicado o ato com a definição de limites de tolerância ao risco na data de entrada em vigor deste Decreto poderão utilizar os limites estabelecidos anteriormente, sem a necessidade de publicação de novo ato.

§ 2º  A autoridade máxima do órgão ou da entidade concedente poderá delegar a edição do ato de que trata o caput ao Secretário-Executivo ou à autoridade diretamente subordinada.

O procedimento informatizado de análise de prestação de contas já existia antes da entrada em vigor do referido Decreto, e encontrava fundamento no art. 62, § 7º, da Portaria Interministerial n. 424/2016 (incluído pela Portaria Interministerial nº 235, de 23 de agosto de 2018), regulamentado pelo Instrução Normativa Interministerial nº 5, de 6/11/2018, e, para a Pasta da Cultura, no âmbito da Portaria MC nº 988, de 29 de maio de 2019 e, na sequência, da Portaria MTUR nº 50, de 26 de outubro de 2022, do Ministério da Cidadania e do Ministério do Turismo, respectivamente.

A Portaria Conjunta nº 33, de 30 de agosto de 2023, que regulamentou e estabeleceu normas complementares ao Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023,  em seus art. 100 e 113 determinou que o procedimento informatizado de análise de prestações de contas com base na metodologia de avaliação de riscos, seguirá as regras, diretrizes e parâmetros estabelecidos em ato conjunto do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e a Controladoria-Geral da União:

Art. 100. O procedimento informatizado de análise de prestações de contas, com base na metodologia de avaliação de riscos, seguirá as regras, diretrizes e parâmetros estabelecidos em ato do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e da Controladoria-Geral da União.

Parágrafo único. Para fins da aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas das transferências de que trata o caput, os órgãos e as entidades concedentes publicarão e registrarão no Transferegov.br ato do dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco, observado o prazo disposto no art. 27 do Decreto nº 11.531, de 2023.

Art. 113. O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e a Controladoria-Geral da União publicarão, até o dia 31 de outubro de 2023, ato para regulamentar a análise informatizada de que trata o art. 100.

Nesse contexto, foi publicada a Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023 (SEI 1487225), que estabelece regras, diretrizes e parâmetros, com base na metodologia de avaliação de riscos, para utilização do procedimento informatizado de análise de prestações de contas de convênios e contratos de repasse.

O parágrafo único do art. 100 da Portaria Conjunta n. 33/2023 (acima transcrito) estabelece ainda que os órgãos e as entidades concedentes publicarão e registrarão no Transferegov.br ato do dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco, para fins da aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas das transferências de que trata o caput, observado o prazo disposto no art. 27 do Decreto nº 11.531, de 2023 (transcrito acima). Portanto, a minuta de Portaria ora em análise visa atender ao comando constante do parágrafo único do art. 100 da Portaria Conjunta n. 33/2023.

A Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023 delimita os instrumentos aptos ao procedimento informatizado, sendo estes: os que têm valores totais de até R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais), para a Faixa A, e acima de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) e abaixo de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), para a Faixa B:

Art. 3º Para fins de adesão ao procedimento informatizado de análise da prestação de contas, os órgãos e entidades concedentes deverão considerar as seguintes faixas de valor:

I - faixa de valor A: instrumentos de transferências voluntárias com valores totais registrados até R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais); e

II - faixa de valor B: instrumentos de transferências voluntárias com valores totais registrados acima de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) e abaixo de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais).

O art. 4º da Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023 ainda estabelece que para definição do limite de tolerância ao risco da faixa, os órgãos e entidades concedentes deverão ponderar sobre as implicações do número de instrumentos analisados, levando em consideração os seguintes fatores:

I - a redução do custo em relação à análise convencional;

II - o custo de oportunidade relacionado à mão-de-obra empregada na análise convencional;

III - a probabilidade e impacto de falsos positivos na análise informatizada; e

IV - outros elementos disponíveis.

O parágrafo único do art. 4^o estabelece, ademais, que os órgãos e entidades concedentes não poderão adotar limite de tolerância ao risco igual ou superior a:

I - 0,9 para os instrumentos da faixa de valor A; e

II - 0,7 para os instrumentos da faixa de valor B.

Nesse sentido, a Nota Técnica nº 14/2023 da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SEI  1487231), justifica as razões para definição do limite de tolerância ao risco da faixa no âmbito do Ministério da Cultura nos seguintes termos:

3.2. Assim, segundo informações retiradas do Painel Gerencial do TransfereGov "http://gestaoparcerias.paineis.gov.br" (print da tela - SEI n°1487330), o qual registra dados de transferências voluntárias celebradas pelo Ministério da Cultura na plataforma TransfereGov, há 521 instrumentos em fase de prestação de contas, sendo de 1.164 dias o tempo médio transcorrido entre a apresentação da prestação de contas e a conclusão da sua análise, o que totaliza 39 meses para a conclusão de uma análise. Com base no tempo médio de análise apresentado e no quantitativo de instrumentos informados, o tempo para a finalização da análise de todas as prestações de contas com base na atual média, seria de 606.444 dias. 

3.3. Levando-se em conta a mensuração do custo de oportunidade, constata-se que é uma tarefa de grande complexidade, visto que traduz em valores monetários os recursos desperdiçados pela Pasta ao empregar a força de trabalho na análise detalhada das prestações de contas elegíveis à aprovação pelo modelo informatizado ao invés de empregá-la em atividade de maior relevância estratégica. 

3.4. Assim sendo, esta Nota não poderia deixar de abordar que, qualquer que seja o custo administrativo de análise das prestações de contas operacionalizadas no TransfereGov, é extremamente recomendável que o Ministério da Cultura adote a nota de risco máxima permitida pela referida Portaria visto o passivo de prestação de contas pendentes de análise. 

4. CONCLUSÃO

4.1. Considerando a eminência do risco de prescrição das prestações de contas de transferências discricionárias e legais, a mão de obra empregada, a necessidade de celeridade processual e a confiabilidade já experimentada com a utilização do procedimento informatizado de análise pela Instrução Normativa Interministerial MP/MF/CGU nº 5, de 6 de novembro de 2018, sugere-se a adoção dos limites de tolerância ao risco máximo permitido, qual seja: 

I - 0,9 para os instrumentos da faixa de valor A; e

II - 0,7 para os instrumentos da faixa de valor B.

Muito embora a Nota técnica refira-se ao limite máximo permitido, a minuta de Portaria em análise (SEI 1520645) indica os seguintes limites, o que deve ser avaliado e eventualmente revisto na minuta:

I - nota limite de 0,8999 para os instrumentos da faixa de valor A; e

II - nota limite de 0,6999 para os instrumentos da faixa de valor B.

Atesta ainda a manifestação técnica que com a adoção da análise informatizada pautada na tolerância de riscos, espera-se potencial redução do passivo de análise de prestação de contas em até 92% (instrumentos com valores abaixo de R$ 5 milhões de reais) e liberação da força de trabalho na análise detalhada das prestações de contas elegíveis à aprovação pelo modelo informatizado para o emprego em atividade de maior relevância estratégica. 

Com relação à forma para expedição do ato administrativo, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República, 3ª ed., Brasília: 2018, p. 147, a portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”.

Nesse mesmo sentido, explica Hely Lopes Meirelles que Portarias são atos ordinatórios que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de seus agentes (LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, fls. 183/184).

Este é o caso dos autos, onde se busca, como afirmado, disciplinar o funcionamento da administração, mais precisamente para estabelecer os limites de tolerância ao risco, para fins da aplicação do procedimento informatizado de análise de prestação de contas de convênios e contratos de repasse, nos termos do art. 27 do Decreto n. 11.531/2023 e do parágrafo único do art. 100 da Portaria Conjunta n. 33/2023, e tendo em vista o disposto na Portaria Conjunta MGI/CGU nº 41/2023.

Portanto, verificada a adequabilidade do instrumento (Portaria) à finalidade que se pretende (redução do estoque de prestações de contas, com a consequente liberação da força de trabalho para realização de outras atividades), (i) compete verificar a competência do agente, (ii) a existência de justificativa/fundamentação do propósito pelo administrador, (iii) além do cumprimento dos requisitos de validade e do respeito ao princípio da legalidade. Neste sentido, explica José dos Santos Carvalho Filho:

“Todos esses atos servem para que a Administração organize sua atividade e seus órgãos (...) Relevante é primeiramente entende-los como instrumentos de organização da Administração. Depois, é verificar se, em cada caso, foi competente o agente que os praticou; se estão presentes os requisitos de validade; e qual é o propósito do Administrador. E, sobretudo, se observam o princípio da legalidade.”

(Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, fls. 124)

Sobre a competência, não há dúvida de que a Ministra de Estado é autoridade competente para disciplinar a matéria, no âmbito do Ministério da Cultura. Isto porque as Portarias têm por fundamento o poder hierárquico, podendo ser expedidas por qualquer chefe de órgãos, repartições e serviços, desde que nos limites de sua competência.

Ademais, dispõe a Constituição Federal, art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da competência dos Ministros de Estado “exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência (...)” e "expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos".

Como se trata de edição de portaria que visa disciplinar os  procedimentos de exame de processos de prestação de contas em convênios e contratos de repasse de todo o Ministério da Cultura, entende-se que compete à autoridade máxima do órgão a sua edição.

No que se refere ao propósito da administração, verifica-se que a Nota Técnica nº 14/2023, da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SEI  1487231), justificou a necessidade da edição da Portaria em análise e expôs as razões técnicas para  a adoção dos limites de tolerância ao risco máximo permitido.

Entende-se assim que se encontra justificada a necessidade da portaria e o propósito da Administração ao editar o referido instrumento normativo, abstraindo-se o conteúdo técnico analisado pelo órgão técnico competente, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica.

Quanto aos aspectos estritamente formais contidos na minuta, insta ponderar que a ela se aplicam as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição, bem como o Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, que estabelece normas e diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.

Nesse sentido, segue ao final deste Parecer nova minuta, com alguns ajustes jurídico-formais, a fim de aperfeiçoar o ato e prepará-lo para publicação.

Por fim, quanto ao Anexo I, não reproduzido abaixo, trata-se de informação eminentemente técnica que visa atender ao disposto no art. 5^o da Portaria Conjunta MGI/CGU n° 41/2023, segundo o qual "os novos órgãos e entidades concedentes criados a partir da reforma ministerial deverão adotar a análise informatizada, desde que publiquem ato formal do seu dirigente máximo com os limites de tolerância ao risco para cada faixa de valor, com a justificação técnica que o embasou".

Tratando-se de justificativas eminentemente técnicas, recomendo que o órgão técnico competente reveja o documento e robusteça as justificativas apresentadas, podendo utilizar como modelo aquelas constantes da Portaria MC nº 988, de 29 de maio de 2019 e da Portaria MTUR nº 50, de 26 de outubro de 2022, juntadas aos autos.

Com o objetivo de ajudar na construção da justificação técnica para a norma ora em análise, trago aos autos (em anexo) a Nota Técnica elaborada pela Assessoria Especial de Controle Interno junto ao então Ministério da Cidadania, a fim de fundamentar o que viria a ser a Portaria MC nº 988, de 29 de maio de 2019.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, opina-se pela inexistência de óbices jurídico-formais na Portaria em análise, conforme minuta apresentada abaixo, estando o ato normativo em tela apto a ser assinado, desde que observado o disposto nos itens 18 e 30 a 32 deste Parecer.

Recomenda-se, ainda, que os autos sejam encaminhados à Assessoria Especial de Controle Interno - AECI/MINC, para análise dos aspectos referentes à sua competência.

Destaca-se que, conforme Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, “ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria-Executiva, para as providências cabíveis.

Brasília, 14 de dezembro de 2023.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

MINUTA DE PORTARIA

Estabelece os limites de tolerância ao risco na análise informatizada de prestação de contas de convênios e contratos de repasse.

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 27 do Decreto n. 11.531, de 16 de maio de 2023, nos art. 100 e 113 da Portaria Conjunta nº 33, de 30 de agosto de 2023, e no art. 5º, da Portaria Conjunta MGI/CGU n° 41, de 31 de outubro de 2023, resolve:

Art. 1º Ficam aprovados os seguintes limites máximos de tolerância ao risco a serem adotados no âmbito do Ministério da Cultura na análise de prestação de contas por meio de procedimento informatizado dos convênios e contratos de repasse operacionalizados na plataforma Transferegov, na forma do parágrafo único, do art. 4º, da Portaria Conjunta MGI/CGU n° 41, de 2023:

I – nota limite de 0,8999 para os instrumentos da faixa de valor A; e

II - nota limite de 0,6999 para os instrumentos da faixa de valor B.

Art. 2º Antes da aprovação de cada prestação de contas com base no método informatizado, deverá ser verificado o atendimento aos critérios elencados nos incisos I, II e III do art. 6º da Portaria Conjunta MGI/CGU n° 41, de 2023.

Art. 3º As prestações de contas elegíveis para o procedimento informatizado que já tenham apresentado notícia de ocorrência de dano ao erário não esclarecida deverão passar pela análise detalhada convencional da prestação de contas.

Art. 4º As prestações de contas não elegíveis para o procedimento informatizado deverão ser analisadas de forma convencional, nos termos do art. 7º da Portaria Conjunta MGI/CGU n° 41, de 2023.

Art. 5º Os instrumentos que tiverem sua aprovação pelo método informatizado poderão ser reabertos, a qualquer tempo, caso surjam elementos novos e suficientes para caracterizar a ocorrência de dano ao erário na aplicação dos recursos transferidos

Art. 6º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

MARGARETH MENEZES DA PURIFICAÇÃO COSTA

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