ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00324/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.035837/2023-24

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Direito Administrativo. Minuta de Portaria Ministerial que "Institui o Grupo de Trabalho para análise das propostas oriundas de emendas parlamentares sob gestão do Ministério da Cultura, no exercício de 2023." Ausência de óbices constitucionais ou legais. Observância das regras do Decreto nº 9.191, de 2017. Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as sugestões formais ora elaboradas.

 

I - RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva, por meio do despacho de encaminhamento na Nota Técnica nº 127/2023, com minuta de Portaria Ministerial, a ser firmada pelo Sr. Secretário-Executivo, que "Institui o Grupo de Trabalho para análise das propostas oriundas de emendas parlamentares sob gestão do Ministério da Cultura, no exercício de 2023."

2. Instruem o presente processo:

(i) Portaria interministerial MPO/MGI/SRI-PR nº 1, de 3 de março de 2023 (1546381);

(ii) Comunicado nº 36/2023 – cronograma complementar para execução das emendas individuais com finalidade definida - RP6 - orçamento 2023 (1545511);

(iii) a minuta de Portaria (SEI nº (1545263); e

(iv) a Nota Técnica nº 127/2023 (SEI nº 1545500). 

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da minuta de Portaria propriamente, enfatizando-se, primeiramente, o fundamento normativo para a competência do Secretário-Executivo para expedir a Portaria em comento, notadamente, o art. 44, incisos I e II, do Anexo I do DECRETO Nº 11.336, DE 1º DE JANEIRO DE 2023:

Art. 44.  Ao Secretário-Executivo incumbe:

I - planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades no âmbito da sua competência;

II - supervisionar e avaliar a execução dos projetos e das atividades do Ministério;

(...)

10. Ato contínuo, a previsão de criação de grupos de trabalho encontra embasamento, dentre outros normativos, no art. 36 do Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, o qual “Estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.”

Criação de colegiados

Art. 36. O ato normativo que criar comissão, comitê, grupo de trabalho ou outra forma de colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos;

III - o quórum de reunião e de votação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;        

V - o órgão encarregado de prestar apoio administrativo;       

VI - quando necessário, a forma de elaboração e aprovação do regimento interno;        

VII - quando os membros não forem natos, a forma de indicação dos membros e a autoridade responsável pelos atos de designação;     

VIII - quando o colegiado for temporário, o termo de conclusão dos trabalhos;      

IX - quando for o caso, a necessidade de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade a quem serão encaminhados.      

§ 1º É vedada a divulgação de discussões em curso sem a prévia anuência do titular do órgão ao qual o colegiado esteja vinculado.

§ 2º É obrigatória a participação da Advocacia-Geral da União nos colegiados criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos de competência ou iniciativa do Presidente da República.

§ 3º A participação na elaboração de propostas de atos normativos terminará com a apresentação dos trabalhos à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões e poderão ser aceitos, no todo ou em parte, alterados ou não considerados pela autoridade ou pelos seus superiores, independentemente de notificação ou consulta aos seus autores.

§ 4º A participação dos membros dos colegiados referidos neste artigo será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada. [grifo nosso]

11. À luz do dispositivo supra, pois, veja-se o disposto na minuta de Portaria.  Quanto ao aspecto material (motivação do ato), a instituição do Grupo de Trabalho pretende, nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 127/2023, o seguinte in verbis:

Tramitam no Ministério da Cultura, aproximadamente, R$ 194.323.310,00 (cento e noventa e quatro milhões, trezentos e vinte e três mil trezentos e dez reais) em emendas parlamentares impositivas.

Esse montante está distribuído em 459 processos. Em 13 de dezembro de 2023 o Sistema Minc celebrou 44,88% (206 processos) dos projetos em análise. Atualmente, 253 processos estão distribuídos entre as secretarias e vinculadas e precisam que tenham a análise concluída até 31/12/2023. 

Considerando  o que dispõe o § 11 do art. 166 da Constituição Federal e o caráter obrigatório de execução das emendas individuais;

Considerando o disposto no art. 80 da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022 (Lei de Diretrizes Orçamentárias 2023);

Considerando ainda o regime de execução estabelecido no Comunicado nº 36/2023, que trata do Cronograma complementar para execução das emendas individuais com finalidade definida - RP6 do orçamento de 2023, que tem como finalidade garantir a efetiva entrega à sociedade dos bens e serviços decorrentes de emendas individuais, independentemente de autoria, executadas no Transferegov.br.

E tendo em vista o volume de propostas enviadas ao Ministério para análise, totalizando o montante de aproximadamente R$ 194.323.310,00 (cento e noventa e quatro milhões, trezentos e vinte e três mil trezentos e dez reais) em emendas parlamentares impositivas e que esse montante está distribuído em 459 processos.

Destarte, cabe informar que a quantidade de servidores envolvidos nas análises até o momento foram insuficientes para a conclusão da execução. Para tanto visando atender o dispositivo constitucional referente à execução das emendas individuais propõe-se a criação de Grupo de trabalho para análise de propostas que serão distribuídas no âmbito do GT..

12. No que concerne ao aspecto formal, a minuta deve resguardar consonância com as normas que regulam a elaboração de atos normativos, notadamente o já referido Decreto nº 9.191, de 2017 - assim que algumas sugestões serão a seguir elaboradas, quando da análise de cada articulado da proposta, senão, veja-se. 

13. A epígrafe, com a sigla da unidade, e a ementa estão adequadas.

14. No preâmbulo, sugere-se o seguinte ajuste - com a exclusão da Portaria Minc 18, de 2023, visto que o ato não será exarado por delegação, mas por competência própria e original do Secretário-Executivo; assim, tem-se

O SECRETÁRIO-EXECUTIVO DO MINISTÉRIO DA CULTURA, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 44, incisos I e II do Anexo I do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, alterado pelo Decreto nº 11.425, de 28 de fevereiro de 2023, bem como na Portaria MinC nº 18, de 10 de abril de 2023, e considerando, ainda, o constante dos autos do processo nº 01400.035837/2023-24, resolve:

15. O art. 1º apresenta, adequadamente, o objeto do ato.

16. Os arts. 2º e 4º trazem a composição e a organização do GT.

17. O art. 3º apresenta competência do GT.

18. Os arts. 5º, 6° e 8º prevêem que as análises das propostas/plano de trabalho deverão ser concluídas até 31/12/2023, com igual prazo de vigência do GT (31/12/2023).

19. O art. 7º antevê que a participação no Grupo de Trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada - em consonância, pois, com o §4º art. 36 do Decreto nº 9.191, de 2017.

20. O art. 9º traz a vigência do ato: uma vez que não se trata de um ato normativo propriamente (mas ato de efeito concreto), entende-se despicienda a previsão de vacatio legis, restando válida, pois, a previsão de que entrará em vigor na data da publicação. 

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III - CONCLUSÃO

21. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Portaria que "Institui o Grupo de Trabalho para análise das propostas oriundas de emendas parlamentares sob gestão do Ministério da Cultura, no exercício de 2023",  observadas as sugestões formais acima elaboradas, após o que o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço do Sr. Secretário-Executivo.

Encaminhem-se os autos à Secretaria-Executiva, para as providências de alçada.

Brasília, 14 de dezembro de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

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