ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01045/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04906.000909/2018-52

INTERESSADOS: SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIAO EM SERGIPE - SPU/SE

ASSUNTOS: CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

EMENTA: 

I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.

II – Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM.

III – Legislação: Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, art. 22-A da Lei nº 9.636/98, Instrução Normativa SPU nº 2/2007 e Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014.

I - RELATÓRIO

1.            A Superintendência do Patrimônio da União em Sergipe, por meio do Ofício SEI nº 143253/2023/MGI, encaminha os autos em epígrafe a esta unidade de assessoramento jurídico, para análise e manifestação sobre análise do contrato de Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (38771263).

2.            Conforme a Nota Técnica SEI nº 33384/2022/ME (26637441), trata-se de um imóvel situado na Rua Francisco Carlos dos Santos, nº 95, Bairro Porto Dantas, Aracajú/Sergipe, sendo requerido por Wellison Souza dos Santos. 

3.            Assim, em atenção à Lei Complementar nº 73/1993, vieram a esta CJU, os autos do processo em epígrafe para manifestação. Passa-se à análise jurídica solicitada.

II - FUNDAMENTAÇÃO 

4.            A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia – CUEM está prevista na Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, que teve sua redação alterada pela Lei nº 13.465 de 2017, assim dispondo:

Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

5.            O art. 22-A da Lei nº 9.636/98, alterada pela Lei nº 11.481/2007, cuidou do instituto em tela nos seguintes termos:

Art. 22-A. A concessão de uso especial para fins de moradia aplica-se às áreas de propriedade da União, inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, e será conferida aos possuidores ou ocupantes que preencham os requisitos legais estabelecidos na Medida Provisória no 2.220, de 4 de setembro de 2001.

§ 1º O direito de que trata o caput deste artigo não se aplica a imóveis funcionais.

§ 2º Os imóveis sob administração do Ministério da Defesa ou dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica são considerados de interesse da defesa nacional para efeito do disposto no inciso III do caput do art. 5º da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, sem prejuízo do estabelecido no § 1º deste artigo.

6.            No âmbito infralegal, a norma que trata do procedimento para Concessão de Uso Especial para fins de Moradia – CUEM é a Instrução Normativa SPU nº 2/2007 que, em seu art. 2º, estabelece:

Art. 2º A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia é o instrumento pelo qual a Secretaria do Patrimônio da União, por meio das Gerências Regionais do Patrimônio da União, reconhece o direito subjetivo à moradia, quando preenchidos os requisitos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, não se submetendo a CUEM à análise de conveniência e oportunidade pela Administração.

7.            O seu artigo 6º trata dos imóveis que podem ser objeto da CUEM:

Art. 6º Poderão ser objeto da CUEM os bens imóveis da União, exceto os imóveis funcionais, conforme estabelecido pelo art. 22-A, § 1º, da Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998.

8.            Os processos voltados a esta finalidade devem atender aos requisitos contidos na Instrução Normativa SPU nº 2/2007, que assim dispõe:

Art. 11. Para o fim de comprovação do preenchimento dos requisitos previstos nos arts. 1º e 2º, da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, o processo será instruído com os seguintes documentos:

I - para comprovação do domínio da União: matrícula em cartório de registro de imóvel - CRI, termo de incorporação, demarcação de LPM e/ou LMEO, decreto de desapropriação, auto de demarcação, discriminação administrativa, comprovação da inexistência de ação judicial que tenha por objeto a dominialidade da União;

II - para comprovação do tamanho do imóvel: planta de situação do imóvel, croqui, memorial descritivo ou certidão a ser fornecida pelo Poder Público Municipal, na forma do § 2º, art. 6º da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, que ateste, também, as especificações técnicas do imóvel;

III - para comprovação do tempo de posse: fotos aéreas, cadastros municipais, estaduais ou federais; matérias jornalísticas; publicações; estudos acadêmicos; boletos de cobrança emitidos por concessionárias de serviços públicos; correspondência ou recibo com indicação do endereço; registro escolar; carteira de vacinação; documento de entrega de mercadorias entre outros que contenha indicação de data e localização;

IV - para comprovação de inexistência de oposição: declaração do possuidor no corpo do requerimento que dá início ao processo; certidão da GRPU atestando inexistir reclamação administrativa ou ação possessória em relação à área no período aquisitivo;

V - não ser proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural: declaração de próprio punho feita pelo possuidor em seu requerimento inicial; e

VI - localização em área urbana para fins de moradia: certidão expedida pela prefeitura, atestando tratar-se de área urbana, indicando o uso do solo previsto em lei municipal e o uso efetivamente constatado.

§ 1º Em caso de dúvidas, a GRPU poderá consultar a Advocacia Geral da União - AGU quanto à existência, ou não, de ações possessórias, antes de expedir a certidão a que se refere o inciso IV deste artigo.

§ 2º A relação de documentos de que trata este artigo é exemplificativa, podendo, desde que justificada, ser suprida por outros documentos que possam comprovar as informações exigidas.

9.            A CUEM também está prevista na Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, que trata dos procedimentos utilizados na destinação de imóveis da União para regularização fundiária de interesse social e estipula requisitos para a concessão, alguns deles já modificados por legislação posterior, nos seguintes termos:​

Art. 8º No âmbito dos programas de regularização fundiária de interesse social em áreas da União poderão ser usados os seguintes instrumentos de destinação:

I - concessão de uso especial para fins de moradia - CUEM, nos termos da Medida Provisória nº 2220/2001, Lei nº 9.636/1998, Lei n° 10.257/2001 e IN SPU nº 02 de 23/11/2007;

[...]

Art. 11 A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia - CUEM será aplicada, como forma do reconhecimento do direito fundamental à moradia, ao ocupante que possuir como seu, por cinco anos, até 30 de junho de 2001, ininterruptamente e sem oposição, imóvel da União situado em área urbana, de até 250 metros quadrados, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural, conforme disposto no §1º do art. 183 da Constituição Federal e Medida Provisória nº 2.220/2001.

Art. 12 A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia deverá observar o disposto na Instrução Normativa SPU nº 02/2007, que dispõe sobre o procedimento para a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM e da Autorização de Uso em imóveis da União.

10.          A Nota Técnica SEI nº 33384/2022/ME (26637441) certifica o cumprimento de todos os requisitos legais ensejadores da CUEM. A verificação dos requisitos se opera com a adequação dos documentos apresentados ao rol exigido pelas normas pertinentes. Como não foi arguida dúvida jurídica quanto à documentação, não cabe a esta Consultoria a mera verificação documental, por se tratar de análise técnica.

11.          A competência da Secretaria do Patrimônio da União encontra-se prevista no art. 40 e no art. 46 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, respectivamente:

Art. 40.  À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

Art. 46.  Às Superintendências do Patrimônio da União compete:

I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;

II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e

III -  executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.

12.          A competência do Superintendente encontra-se definida na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022:

Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.

[...]

Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

[...]

X - concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) e a autorização de uso, nos termos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001;

13.          Ressalta-se que os arts. 7º e 8º da Instrução Normativa SPU nº 2/2007 encontram-se superados em virtude da subdelegação de competência conferida pela Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022.

14.          Após cuidadosa análise do contrato de Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia (38771263), percebo que o referido instrumento está em total consonância com as normativas legais aplicáveis. Todas as cláusulas apresentam-se em conformidade com a legislação pertinente, desde a descrição detalhada do imóvel até as condições de transferência e rescisão.

15.          A concessão gratuita e por prazo indeterminado, respaldada por dispositivos constitucionais, reflete a intenção de promover o direito à moradia, enquanto as restrições e responsabilidades estabelecidas asseguram o uso adequado do imóvel, respeitando a legalidade. Recomendo, portanto, a aprovação do contrato, ratificando sua validade e eficácia jurídica para ambas as partes envolvidas

III - CONCLUSÃO

16.          Diante das informações constantes nos autos e nos limites da análise jurídica realizada, que não abarca questões atinentes a aspectos técnicos ou ao juízo de valor das competências discricionárias exercidas no procedimento, infere-se a legalidade do contrato de Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia.

17.          Por todo o exposto, retornem os autos ao órgão interessado, acompanhados dessa manifestação jurídica, sem necessidade de retorno dos autos, exceto para esclarecimento de dúvida jurídica específica, consignando-se ser ônus do gestor a responsabilidade por eventual falha no atendimento das orientações jurídicas ora expendidas. 

À consideração superior.

Brasília, 18 de dezembro de 2023.

JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04906000909201852 e da chave de acesso a2be4c67