ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01057/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 00453.000061/2023-43

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: Patrimônio Imobiliário da União. Cessão de Uso Gratuito. Termo Aditivo de Prorrogação de Vigência. Não cabimento. ON AGU nº 03/2009. Ocorrência de desvio de finalidade por meio da exploração comercial da área. Possibilidade de celebração de Contrato de Cessão de Uso Onerosa, com previsão de pagamento das retribuições retroativas. Art. 18, I e § 5º da Lei nº 9.636/1998. NOTA n. 01308/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU. Necessidade de avaliação do imóvel e apreciação do caso pelo GE-DESUP. Recomendações.

I – Relatório.

Submete-se ao exame e manifestação desta e-CJU Patrimônio minuta de 1º Termo Aditivo ao Contrato de Cessão de Uso Gratuito de imóvel da União, situado no Município de Maceió (matrículas 73.316, 73.317 e 73.318 e, RIP 2785 00243.500-9), celebrado com o Estado de Alagoas, com vistas à prorrogação do prazo de vigência inicial por mais 5 anos, a contar da respectiva assinatura.

Do inteiro teor dos autos digitalizados disponibilizados no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3023235&infra_hash=ff4e69a60d8a490d8217692467e847b6), destacam-se os seguintes documentos:

SEI 8917212: Processo físico digitalizado, de cujo inteiro teor se destaca

- Portaria nº 182/2001, publicada no DOU DE 05/09/2001, por meio da qual autorizada a cessão em referência ao Município de Maceió para “implantação de Centro de Convenções de Maceió” (p. 66);

- Contrato de Cessão de Uso Gratuito celebrado em 28/12/2001 com o Município de Maceió (p. 82/84);

- Portaria nº 136/204, publicada no DOU de 09/09/2004, por meio da qual autorizada a cessão em referência ao Estado de Alagoas (p. 158);

- Apostila referente à rescisão do contrato celebrado com o Município de Maceió (p. 161);

- Contrato de Cessão de Uso Gratuito celebrado em 21/12/2004 com o Estado de Alagoas (p. 174/176);

- Termo de Audiência e de Compromisso realizada em 2010, de cujo teor se destaca a informação de que no local objeto da cessão seria feita a exploração econômica por meio da realização de shows pagos (p. 189/191);

- Foto da área objeto da cessão (p. 192);

- Apostila nº 013/2013, por meio da qual efetuada a prorrogação  retroativa do prazo de cessão por 20 anos, até 21/12/2024 (p. 221);

- Declaração datada de 11/02/2014 por meio da qual a SPU/AL não se opõe á à realização de reforma na área (p. 226);

SEI 30938388 a 30938478: Relatório de Fiscalização Individual realizada em 10/01/2023 com a informação de que o “o imóvel está em funcionamento” e respectivos Anexos;

SEI 31607984: consulta ao RIP 2785 00243.500-9 no SPIUnet;

SEI 38137425: minuta de Termo Aditivo;

SEI 38665273: Nota Técnica SEI nº 45445/2023/MGI, relativa à prorrogação do contrato;

SEI 38683763 e 38683862: Cópia do Contrato celebrado com o Estado de Alagoas em 21/12/2004 e da Apostila nº 013/2013 que prorrogou sua vigência até 21/10/2024;

SEI 38762506: OFÍCIO SEI Nº 142670/2023/MGI, de encaminhamento dos autos à respectiva Consultoria Jurídica, para a análise de minuta de Termo Aditivo.

É o relatório.

II – Fundamentação.

II.1. Finalidade e abrangência do parecer jurídico.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas. Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações.  Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

II.2. Não cabimento do Termo Aditivo. Recomendações.

Nos termos do art. 2º da Portaria MPOG nº 136/2004 (SEI 8917212, p. 158), por meio da qual autorizada a cessão gratuita em referência ao Estado de Alagoas:

Art. 2º O imóvel a que se refere a o artigo anterior destina-se à implantação do Centro de Convenções de Maceió.

(…)

§ 2º A presente cessão terá vigência pelo prazo de cinco anos, a contar da assinatura do contrato de cessão, podendo ser prorrogada por iguais e sucessivos períodos, a critério e conveniência deste Ministério.

Já segundo a parte final da Cláusula Quinta do Contrato Cessão Gratuita celebrado com o Estado de Alagoas em 21/12/2004, a “cessão terá vigência pelo prazo de 05 (cinco) anos, a contar da assinatura do contrato, podendo ser prorrogado por iguais e sucessivos períodos, a critério e conveniência da Administração”.

Como consabido, a prorrogação dos prazos de vigência contratual deve ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente (vide art. 57, § 2º da Lei nº 8.666/1993, aplicável subsidiariamente aos contratos de destinação de imóveis da União, conforme regra do p. único do art. 121 do mesmo diploma legal[1]). Ademais, deve ser formalizada por Termo Aditivo, a ser celebrado antes do advento do termo final de vigência original.

Como expresso na Orientação Normativa AGU nº 03/2009:

NA ANÁLISE DOS PROCESSOS RELATIVOS À PRORROGAÇÃO DE PRAZO, CUMPRE AOS ÓRGÃOS JURÍDICOS VERIFICAR SE NÃO HÁ EXTRAPOLAÇÃO DO ATUAL PRAZO DE VIGÊNCIA, BEM COMO EVENTUAL OCORRÊNCIA DE SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE NOS ADITIVOS PRECEDENTES, HIPÓTESES QUE CONFIGURAM A EXTINÇÃO DO AJUSTE, IMPEDINDO A SUA PRORROGAÇÃO.

INDEXAÇÃO: CONTRATO. PRORROGAÇÃO. AJUSTE. VIGÊNCIA. SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE. EXTINÇÃO.

REFERÊNCIA: ART. 57, INC. II, LEI Nº 8.666, DE 1993; NOTA DECOR Nº 57/2004-MMV; ACÓRDÃOS TCU 211/2008-PLENÁRIO E 100/2008-PLENÁRIO.

No caso, o Contrato de Cessão de Uso Gratuito celebrado em 21/12/2004 deveria ter sido objeto de sucessivos Termos Aditivo de prorrogação de vigência, a contar de 21/12/2009, o que não ocorreu, tendo a Administração se limitado a lavrar a Apostila nº 013/2013 (vide SEI 38683862).

Desta feita, inviável a prorrogação em referência, devendo se providenciada a imediata celebração de novo contrato de cessão de uso com o Estado de Alagoas, em que prevista a onerosidade da cessão, haja vista a utilização do imóvel para a realização de eventos pagos, conforme amplamente divulgado na internet (vide, por exemplo, a conta de instagram @centrodeconvencoesmaceio, que noticia a realização de shows de Geraldo Azevedo, Oswaldo Montenegro, etc).

Com efeito, nos termos do § 5º do art. 18 da Lei nº 9.636/1998, “na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa”.

Observe-se, por oportuno, que a celebração de novo contrato com o Estado de Alagoas está jungida ao pagamento das retribuições devidas a título retroativo, em substituição à indenização do p. único do art. 10 da Lei nº 9.636/93. Nesse sentido, a NOTA n. 01308/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.001109/2017-88):

NOTA n. 01308/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU

5. Como se extrai do trecho transcrito acima, esta Consultoria Jurídica entende que na hipótese de o órgão patrimonial optar por firmar contrato de cessão de uso onerosa com o interessado que se encontra utilizando a área da União de forma indevida antes da celebração da destinação requerida, não será cabível a aplicação da indenização prevista no art. 10, parágrafo único, da Lei no 9.636/98, mas sim a cobrança pelo uso retroativo, nos termos expostos no PARECER/MP/CONJUR/MAA/No1045-5.4.2/2010, no PARECER No 0182 - 5.4.2/2012/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU e no Parecer 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU.

Registre-se, outrossim, que que atualmente em vigor a Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que, respectivamente, preceituam:

PORTARIA SEDDM/ME Nº 12.485, DE 20 DE OUTUBRO DE 2021

O Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, no exercício das atribuições que lhe confere a Portaria Ministerial nº 406/2020 e no art. 97, I e II, alínea d, do Decreto nº 9.745/2019, resolve: , resolve:

Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para autorizar, em imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), permitida a subdelegação:

(…)

III - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998;

(…)

§ 1º Nos atos autorizados nos incisos I a IV, com exceção das alienações onerosas, deverá constar sua finalidade, bem como encargos e prazo para seu cumprimento e vigência, devendo os respectivos termos e contratos conter cláusula de reversão do bem na hipótese de inobservância dos requisitos estabelecidos.

(…)

§ 5º As decisões de competência do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União deverão ser tomadas em procedimentos devidamente instruídos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, por intermédio das Superintendências Estaduais, com as justificativas para a destinação patrimonial sugerida e análise do encaminhamento proposto em face de outras possibilidades de destinação.

PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022

A SECRETÁRIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 102 do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019, e considerando o disposto na Portaria SEDDM/ME nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, resolve:

Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.

(...)

Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

I - transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;

II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);

III - cessão de uso gratuito para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;

IV - cessão provisória de uso gratuito de imóveis da União, quando houver urgência em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel, regularização dominial ou interesse público, devendo o respectivo instrumento conter cláusula resolutiva para o caso de necessidade ou interesse público superveniente;

V - cessão de uso onerosa e o arrendamento de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013;

VI - cessão de uso em condições especiais de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013.

(…)

PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023

A MINISTRA DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS, no uso das atribuições que lhe confere o disposto no art. 1º, inciso VII e art. 3º, inciso V do Anexo I do Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, tendo em vista o disposto na Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, e de acordo com o que consta no Processo Administrativo n° 19739.108972/2023-40, resolve:

Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(…)

IV - Cessão de Uso Gratuita;

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

(…)

Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:

I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;

II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e

III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0.

§1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.

(…)

Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:

I - especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;

II - comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);

III - valor do imóvel obtido nos termos da IN SPU/ME Nº 67, de 2022, ou a que vier a substitui-la, quando obrigatório;

IV - detalhamento do imóvel, incluindo:

a) cópia da matrícula, quando houver;

b) geolocalização;

c) área do imóvel;

d) descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;

e) atual situação de ocupação do imóvel;

f) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e

g) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI ou se encontra-se, ou já participou, de processo de alienação por venda.

V - justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.

VI - comprovação individualizada do cumprimento dos requisitos necessários à destinação proposta, ou dispensa justificada nos termos previstos desta Portaria.

§1º Caso o GE-DESUP identifique falhas na instrução do processo, este poderá ser retirado de pauta para saneamento.

(…)

III - Conclusão.

Isto posto, não se aprova a celebração de Termo Aditivo ao Contrato de Cessão de Uso Gratuito celebrado com o Estado de Alagoas em 2004. Retornem os autos ao consulente, para a adoção das medidas necessárias à celebração de novo contrato (vide parágrafo 11 e seguintes).

É o parecer.

Belo Horizonte, 20 de dezembro de 2023.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

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