ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01062/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.138099/2023-10

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS

ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITO. ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

EMENTA: PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. PEDIDO ORIGINÁRIO DE CESSÃO DE USO GRATUITO POR PARTE DO SINDICATO DOS ENGENHEIROS CIVIS DO MATO GROSSO DO SUL. MANIFESTAÇÃO PELA IMPOSSIBILIDADE ORIUNDA DA SPU/MS. SUGESTÃO DA SPU/MS DE CELEBRAÇÃO DE ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA NOS TERMOS DA LEI 13.019/2014 VISANDO A CESSÃO. IMPOSSIBILIDADE. CESSÃO DE USO GRATUITO. NORMA DE REGÊNCIA LEI Nº 9.636/98. VEDAÇÃO EXPRESSA DO DECRETO Nº 99.509/90. PARECER N. 00097/2019 / DECOR / CGU / AGU. UNIFORMIZAÇÃO DE ENTENDIMENTO.

I - RELATÓRIO

Os autos do processo em epigrafe tem como objeto pedido de Cessão Gratuita formulado pelo Sindicato dos Engenheiros no Estado de Mato Grosso do Sul, CNPJ 00.980.987/0001-58, relativo ao imóvel da União localizado na Rua doutor Temístocles, 64 - Bairro Centro, em Campo Grande (MS) registrado sob a matrícula N.º 51.156, livro n.º 2 do Cartório 1º Oficio de Notas e Registro de Imóveis da 2º Circunscrição de Campo Grande -MS, cadastrado sob o RIP Imóvel 9051 01020.500-8 e RIP Utilização nº 9051.001021.500-3, com área de terreno 776,33m² e área construída de 296,69m², avaliado em R$ 576.212,44, (Quinhentos e setenta e seis mil, duzentos e doze reais e quarenta e quatro centavos).

Em manifestação através de Nota Técnica SEI nº 35360/2023/MGI (SEI 37375862), parágrafo 10, a SPU/MS entende pela impossibilidade de Cessão de Uso Gratuito, sob a justificativa que:

"A situação do presente processo não se enquadra em nenhuma das hipóteses de dispensa previstas pelo art. 18 da Lei nº 9.636/1998, nem tampouco nas causas de dispensa elencadas pela Lei nº 8.666/1993, também não se configura a hipótese de inviabilidade de competição pela finalidade do Sindicado, não se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional."

Argumenta ainda na mesma Nota Técnica, parágrafo 11, que:

"Quanto a inexigibilidade de licitação, a mesma poderá ser viável juridicamente, desde que caracterizada por fundamentação no presente processo, e a exemplo da pretensa Cessão de Uso Gratuito, demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da natureza jurídica do instrumento utilizado (gratuito ou oneroso) em face da realização de projetos a serem desenvolvidos pelo interessado, deve ser necessariamente precedida de procedimento licitatório (ou chamamento) nos termos da legislação vigente." 

Na Nota Técnica SEI nº 46509/2023/MGI (SEI 38795920), a SPU/MS argumenta desta feita no sentido da possibilidade de celebração de Acordo de Cooperação Técnica com fundamento na lei nº 13.019/2014, conforme parágrafos 7 a 11:

"A Lei 13.019/2014 “estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil” (...).

O art. 2º, inciso VIII-A dispõe que o acordo de cooperação é “instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros”.

Neste sentido, a finalidade ora pretendida é de que a União autorize que o imóvel seja utilizado como sede do Sindicato e, em contrapartida este proceda à realização dos seguintes serviços: limpeza manual do terreno e retirada do entulho; recomposição da brita existente na área de estacionamento; instalação de cerca elétrica levemente inclinadas para dentro mantendo o layout original e instalação de sensores de movimento; tratamento das rachaduras de piso e parede que eventualmente necessitam de tratamento; pintura externa das portas, janelas e paredes mantendo padrão existente; pintura de portas e janelas; recuperação das paredes internas com massa corrida e tinta látex; instalação de portas de madeira dos ambientes internos onde foram retiradas; recuperação do madeiramento que estiver danificado do telhado; recomposição das telhas faltantes; instalação de grades no lado interno das janelas vulneráveis a invasão; instalação de forros nos ambientes internos; recuperação do piso onde houver viabilidade técnica, e instalação de novo piso nos ambientes onde não houver; recuperação dos banheiros; recuperação do sistema hidráulico; recuperação do sistema de esgoto; limpeza de reservatório e caixa d'água; recuperação do sistema elétrico; adequação dos ambientes as normas de acessibilidade.

Indubitável que a realização dos serviços acima mencionados, que têm por escopo a manutenção e conservação do imóvel, é de interesse público, sobretudo considerando que atualmente o imóvel encontra-se desocupado e sendo cada vez mais depreciado face à indisponibilidade de recursos pessoais e financeiros da União para arcar com tais gastos. Ademais, a própria razão de existir do Sindicato se presta à assistência da categoria profissional, o que em última análise também é de interesse público, posto que visa a defesa da classe trabalhadora.

Cumpre ainda esclarecer que não há previsão de qualquer transferência de recursos financeiros entre a SPU/MS e o Sindicato, posto que as bases do acordo de cooperação encontram-se na autorização de uso do imóvel da União pelo Sindicato, com a contrapartida de realização dos serviços mencionados."

Em conclusão a SPU/MS formula consulta no seguinte sentido:

"Por todo o exposto, entendemos pela inaplicabilidade da Lei 9.636/98 ao caso em tela, cuja análise pormenorizada consta da Nota Técnica SEI nº 35360/2023/MGI (37375862).

Por conseguinte, sugerimos o encaminhamento à CJU para manifestação acerca da possibilidade de celebração de Acordo de Cooperação, com base na Lei 13.019/2014, entre a SPU/MS e o referido Sindicato, com o objetivo de utilização de imóvel de propriedade da União como sede, tendo como contrapartida a realização de serviços de manutenção e conservação do bem, haja vista que o mesmo encontra-se sem uso, gerando despesas para o patrimônio público, que não dispõe de recursos para realizar os serviços necessários à sua manutenção."

Os autos estão instruídos com os seguintes documentos:

É o importante a relatar.

II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Insta mencionar que o caso concreto que se apresenta traz como cerne da consulta formulada, a possibilidade de uso privativo de imóvel de propriedade da União para o Sindicato dos Engenheiros Civis de Mato Grosso do Sul, através de Cessão Gratuita, hipótese afastada segundo entendimento da SPU/MS, inclinando-se à possibilidade de Acordo de Cooperação Técnica para o fim pretendido de utilização do imóvel pela referido sindicato. 

Sobre o tema, notadamente, em relação a Cessão de Uso Gratuito, cumpre rememorar que o DECOR, órgão inserido na estrutura da Consultoria-Geral da União e responsável pela uniformização das teses jurídicas no âmbito das Consultorias Jurídicas dos Ministérios, exarou o Parecer n. 00097/2019/DECOR/CGU/AGU, pacificando o entendimento no tocante à cessão de uso de imóvel pela União para associação de servidores.

Para compor a fundamentação do presente trabalho, e dele fazer parte integrante,  invocamos o PARECER n. 00097/2019 / DECOR / CGU / AGU,  na íntegra, para o desiderato ao caso aqui concreto, senão vejamos:

"EMENTA: UNIFORMIZAÇÃO DE ENTENDIMENTO

I - Cessão de uso de imóvel pela União a sindicato/associação de servidores. Possibilidade em tese, desde que a atividade seja considerada de apoio às necessidades do órgão e seus servidores.

II - Necessidade de ato do Ministro de Estado. Inteligência do art. 20 da Lei nº 9.636/1998 c/c inciso VI do art. 12 do Decreto nº 3.725/2001. Necessidade de análise do caso concreto para substanciar a decisão da autoridade detalhando a atividade que será desenvolvida pela entidade sindical e correlacionando-a com os interesses do órgão cedente e de seus servidores, de modo a justificar o seu enquadramento como atividade de apoio, de interesse público ou social.

III - Impossibilidade, na hipótese, de cessão de uso gratuita. Inteligência do art. 1º do Decreto nº 99.509/1990 c/c art. 17 VI da LDO (Lei nº 13.707/2018).

IV - Sendo viável a competição, a cessão de uso onerosa deve ser precedida do competente procedimento licitatório."

A Cessão de Uso encontra disciplinamento de ordem legal, originariamente, a partir do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União. Destaca-se o art. 64 § 3 °, verbis:

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.

§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar. (grifo nosso)

A Cessão também encontra previsão na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a administração de bens imóveis da União e que, nos seus arts. 18 a 20, prescreve:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 1º A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.

§ 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.

§ 6º Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.

§ 7º Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2 o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso.

§ 8º A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.

§ 9º Na hipótese prevista no § 8o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (grifou-se)

Art. 19. O ato autorizativo da cessão de que trata o artigo anterior poderá:

I - permitir a alienação do domínio útil ou de direitos reais de uso de frações do terreno cedido mediante regime competente, com a finalidade de obter recursos para execução dos objetivos da cessão, inclusive para construção de edificações que pertencerão, no todo ou em parte, ao cessionário;

II - permitir a hipoteca do domínio útil ou de direitos reais de uso de frações do terreno cedido, mediante regime competente, e de benfeitorias eventualmente aderidas, com as finalidades referidas no inciso anterior;

III - permitir a locação ou o arrendamento de partes do imóvel cedido e benfeitorias eventualmente aderidas, desnecessárias ao uso imediato do cessionário;

IV - isentar o cessionário do pagamento de foro, enquanto o domínio útil do terreno fizer parte do seu patrimônio, e de laudêmios, nas transferências de domínio útil de que trata este artigo;

V - conceder prazo de carência para início de pagamento das retribuições devidas, quando: a) for necessária a viabilização econômico-financeira do empreendimento; b) houver interesse em incentivar atividade pouco ou ainda não desenvolvida no País ou em alguma de suas regiões; ou c) for necessário ao desenvolvimento de microempresas, cooperativas e associações de pequenos produtores e de outros segmentos da economia brasileira que precisem ser incrementados.

VI - permitir a cessão gratuita de direitos enfitêuticos relativos a frações de terrenos cedidos quando se tratar de regularização fundiária ou provisão habitacional para famílias carentes ou de baixa renda.

Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o §2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.

Parágrafo único. A cessão de que trata este artigo será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Secretário-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo ou Judiciário, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condições previstas no regulamento e os procedimentos licitatórios previstos em lei." (grifo nosso)

Por sua vez, o Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, ao regulamentar a Lei nº 9.636/1998, assim dispôs nos seus artigos. 12 e 13:

"Art. 12. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único. As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores. (grifo nosso)

Art. 13. A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições:

I - disponibilidade de espaço físico, de forma que não venha a prejudicar a atividade-fim da repartição;

II - inexistência de qualquer ônus para a União, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionária;

III - compatibilidade de horário de funcionamento da cessionária com o horário de funcionamento do órgão cedente;

IV - obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade e às normas de utilização do imóvel;

V - aprovação prévia do órgão cedente para realização de qualquer obra de adequação do espaço físico a ser utilizado pela cessionária;

VI - precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do serviço público, independentemente de indenização;

VII - participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio;

VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; e

IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cessão, que será divulgado pela Secretaria do Patrimônio da União."

Impende destacar que a análise primeira que se empreende é relativa à possibilidade de Cessão de Uso Gratuito ao Sindicato dos Engenheiros Civis do Mato Grosso do Sul, eis que se trata da primeira vertente apresentada e afastada em face do entendimento exarado em Nota da SPU/MS.

Neste linha impõe-se relevante trazer o que dispõe o Decreto nº 99.509, de 5 de setembro de 1990, que estabelece em seu art. 1º, ipsis litteris: 

"Art. 1º Fica vedado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, bem assim às empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União, efetuar, em favor de clubes ou outras sociedades civis, de caráter social ou esportivo, inclusive os que congreguem os respectivos servidores ou empregados e seus familiares:

        I - contribuições pecuniárias, a qualquer título;

     II - despesas de construção, reforma ou manutenção de suas dependências e instalações; e

        III - cessão, a título gratuito, de bens móveis e imóveis."

Prima facie, se apresenta respondida a questão, eis que o Decreto é taxativo ao vedar expressamente a Cessão a título gratuito de bens imóveis da União a sociedades civis. 

Entretanto, o PARECER n. 00097/2019 / DECOR / CGU / AGU, conclui pela possibilidade de Cessão, condicionando porém, à condição de que a atividade seja considerada de apoio às necessidades do órgão e seus servidores, com fundamento no Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, que ao regulamentar a Lei nº 9.636/1998, assim dispôs nos seus artigos. 12 e 13:

"Art. 12. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único. As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores. (grifo nosso)

Art. 13. A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições:

I - disponibilidade de espaço físico, de forma que não venha a prejudicar a atividade-fim da repartição;

II - inexistência de qualquer ônus para a União, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionária;

III - compatibilidade de horário de funcionamento da cessionária com o horário de funcionamento do órgão cedente;

IV - obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade e às normas de utilização do imóvel;

V - aprovação prévia do órgão cedente para realização de qualquer obra de adequação do espaço físico a ser utilizado pela cessionária;

VI - precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do serviço público, independentemente de indenização;

VII - participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio;

VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; e

IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cessão, que será divulgado pela Secretaria do Patrimônio da União."

Impossível não concluir que o entendimento pela impossibilidade da Cessão a sindicato, partindo da compreensão exarada no PARECER n. 00097/2019 / DECOR / CGU / AGU, se funda mais em eventual desvio da finalidade da Cessão e menos pela taxativa e expressa vedação do Decreto 99.509/1990. 

Neste aspecto nos deparamos com duas situações que não se admite ignorar, quais sejam, a primeira é o inequívoco entendimento que Decreto nº 3.725/2001, em seu art. 1º, se refere à utilização distinta da destinação inicial, disposta no Termo de Contrato de Cessão.

Ora, no presente caso de Cessão para o Sindicato dos Engenheiros de Mato Grosso do Sul, é de se considerar a finalidade originária, que se dará a partir do início do contrato ou termo de entrega, terminologia utilizada no Decreto.

O que o Decreto nº 3.725/2001 amplia são as possibilidades de destinação distinta no decorrer do contrato, desconsiderando a utilização em fim diferente, ou mesmo a partir do início, desde que se enquadre dentre aqueles estabelecidos nos incisos I a VI, do seu art. 1º.  

A logicidade deste entendimento se solidifica quando a própria redação do art. 1º do Decreto define: "...utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega,..." significando dizer finalidade diferente daquela prevista no contrato/termo de entrega. 

A segunda situação que admite questionamento é a aplicabilidade do art. 1º, inciso III, do Decreto nº 99.509/1990, haja vista, a sua possível revogação tácita em face do disposto no art. 18, inciso II, da Lei nº 9.636/98.

Neste sentido é relevante considerar o que dispõe a Lei 

"Art. 2^o  Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.

§ 1^o  A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior."

Ad argumentandum, é de se reconhecer ainda, que um Decreto não pode se sobrepor à Lei, não podendo aquele contrariá-la, sob pena de ser ilegal e não ter validade. 

Com a devida vênia, se nos apresenta muito clara a derrogação do art. 1º, inciso III, do Decreto nº 99.509/1990, em face do disposto no art. 18, II, da Lei nº 9.636/98, ao preceituar que:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. "

É por demais evidente a presença do interesse público e social, já que a natureza de pessoa jurídica do Sindicato é inquestionável.

A este respeito é imperativo transcrever o que dispõe a Constituição Federal em relação à entidades sindical:

"Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:

[...]

III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;"

[...]

VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas de trabalho;

Como se observa a partir da leitura deste dispositivo de ordem constitucional, se apresenta indubitável o interesse público e social em se tratando de entidade sindical, considerando que a própria carta fundamental atribui tal desiderato a esta entidade.

Ademais, a Consolidação das Lei do Trabalho - CLT, Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, estabelece neste sentido as seguintes prerrogativas legais ao Sindicato:

"Art. 513. São prerrogativas dos sindicatos:

a) representar, perante as autoridades administrativas e judiciárias os interesses gerais da respectiva categoria ou profissão liberal ou interesses individuais dos associados relativos á atividade ou profissão exercida;   (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946)

b) celebrar contratos coletivos de trabalho;   (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946)

c) eleger ou designar os representantes da respectiva categoria ou profissão liberal;   (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946)

d) colaborar com o Estado, como órgãos técnicos e consultivos, na estudo e solução dos problemas que se relacionam com a respectiva categoria ou profissão liberal;   (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946)

e) impor contribuições a todos aqueles que participam das categorias econômicas ou profissionais ou das profissões liberais representadas. "

Desse modo, se apresentam presentes os interesses público e social relativo às entidades sindicais, conforme exigido na Lei nº 9.636/98.

Diante de tamanha clareza é de se perfilhar entendimento no sentido da possibilidade legal de se admitir a hipótese de Cessão de Uso Gratuito a entidades de natureza sindical.

Em relação à Licitação permanece a aplicabilidade da Dispensa de Licitação nos termos do art. 18, II, § 1º da Lei nº 9.636/98 c/c art. 17, I, f, da Lei nº 8.666/93.

Se questionado o interesse público em relação ao órgão cedente, a União, é fundamental trazer à colação o mencionado na Nota Técnica SEI nº 46509/2023/MGI (SEI 38795920): 

"Neste sentido, a finalidade ora pretendida é de que a União autorize que o imóvel seja utilizado como sede do Sindicato e, em contrapartida este proceda à realização dos seguintes serviços: limpeza manual do terreno e retirada do entulho; recomposição da brita existente na área de estacionamento; instalação de cerca elétrica levemente inclinadas para dentro mantendo o layout original e instalação de sensores de movimento; tratamento das rachaduras de piso e parede que eventualmente necessitam de tratamento; pintura externa das portas, janelas e paredes mantendo padrão existente; pintura de portas e janelas; recuperação das paredes internas com massa corrida e tinta látex; instalação de portas de madeira dos ambientes internos onde foram retiradas; recuperação do madeiramento que estiver danificado do telhado; recomposição das telhas faltantes; instalação de grades no lado interno das janelas vulneráveis a invasão; instalação de forros nos ambientes internos; recuperação do piso onde houver viabilidade técnica, e instalação de novo piso nos ambientes onde não houver; recuperação dos banheiros; recuperação do sistema hidráulico; recuperação do sistema de esgoto; limpeza de reservatório e caixa d'água; recuperação do sistema elétrico; adequação dos ambientes as normas de acessibilidade.

Indubitável que a realização dos serviços acima mencionados, que têm por escopo a manutenção e conservação do imóvel, é de interesse público, sobretudo considerando que atualmente o imóvel encontra-se desocupado e sendo cada vez mais depreciado face à indisponibilidade de recursos pessoais e financeiros da União para arcar com tais gastos. Ademais, a própria razão de existir do Sindicato se presta à assistência da categoria profissional, o que em última análise também é de interesse público, posto que visa a defesa da classe trabalhadora."

Se mostra presente a contrapartida à União com a recuperação, manutenção e conservação do bem imóvel, conforme consta no Requerimento SENGE (SEI 35900253), requisito que também autoriza a possibilidade de Cessão.

Com a devida vênia esta é a singela linha de entendimento referente à análise da primeira vertente aberta, que trata exatamente da possibilidade de Cessão de Uso Gratuito de Imóvel da União a entidade sindical.

Passando ao exame da segunda hipótese apresentada pelo órgão consulente, esta relativa ao Acordo de Cooperação Técnica, como mecanismo legal de disponibilização do bem imóvel da União de modo gratuito ao Sindicato dos Engenheiros no Mato Grosso do Sul, há que se traçar linha de análise a partir da Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014.

Em que pese os relevantes argumentos trazidos pela SPU/MS, justificando a viabilidade da hipótese de celebração de Acordo de Cooperação Técnica, não me parece não ser este o instrumento administrativo adequado sob a ótica jurídica, para o fim de atingir o desiderato pretendido.

Vamos considerar o objetivo precípuo das partes. O Sindicato dos Engenheiros Civis do Mato Grosso do Sul pretende que um imóvel da União lhe seja disponibilizado para o fim de utilização de modo gratuito para o funcionamento da sede da entidade.

De sua parte, a SPU/MS busca um mecanismo legal através de instrumento administrativo que se adeque às normas legais que regem a espécie, com o objetivo de ceder um bem imóvel da União ao Sindicato dos Engenheiros Civis de Mato Grosso do Sul, de forma gratuita com a finalidade de funcionamento da sede da referida entidade.

Considerando o contexto acima sintetizado sob a luz da norma arguida pela SPU/MS, impõe-se por fundamental, observar os conceitos atribuídos aos institutos comuns à Lei nº 13.019/2014:

"Art. 1º Esta Lei institui normas gerais para as parcerias entre a administração pública e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação." (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)  

Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:

I - organização da sociedade civil: (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

b) as sociedades cooperativas previstas na Lei nº 9.867, de 10 de novembro de 1999 ; as integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social. (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

II - administração pública: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, e suas subsidiárias, alcançadas pelo disposto no § 9º do art. 37 da Constituição Federal ; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

III - parceria: conjunto de direitos, responsabilidades e obrigações decorrentes de relação jurídica estabelecida formalmente entre a administração pública e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividade ou de projeto expressos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

III-A - atividade: conjunto de operações que se realizam de modo contínuo ou permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à satisfação de interesses compartilhados pela administração pública e pela organização da sociedade civil; (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

III-B - projeto: conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto destinado à satisfação de interesses compartilhados pela administração pública e pela organização da sociedade civil;" (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015)

Considerando a personalidade das partes a se constituírem em signatárias do acordo, não há controvérsia, eis que o Sindicato se enquadra como organização da sociedade civil, notadamente, por se tratar de entidade privada e sem fins lucrativos.

De outra banda, a Administração Pública na pessoa jurídica da União, no ato pretendido a ser representada pela SPU/MS, também não resta questionamentos. 

Entretanto, numa exegese mesmo que perfunctória, das definições de parceria e atividade constante da Lei, denota-se um imediato desvirtuamento do fim específico proposto.  

A definição de parceria adquire conotação de demasiada amplitude, por demais abstrata, impossibilitando ao intérprete atribuir determinada condição de especificidade, como por exemplo, incluir como fruto dessa relação a possibilidade de se disponibilizar imóvel de forma gratuita, mesmo que haja o consequente interesse público recíproco.

O conjunto de direitos e obrigações oriundos da relação estabelecida, por deter caráter generalizado, afasta qualquer possibilidade de se atribuir um fim específico, principalmente a cessão gratuita, e não apenas isto, o fim pretendido pela SPU/MS é disciplinado por Lei Especial voltado para uma matéria específica que é a gestão do patrimônio imobiliário.

Utilizar-se da hipótese de Acordo de Cooperação Técnica para ceder o imóvel em questão, é desvirtuar a lei que rege o instituto de parcerias e dissimular o sentido da lei específica e especial que regulamenta a Cessão de Uso. 

O mesmo raciocínio se aplica à definição de atividade, no inciso IIIA , do art. 2º, da Lei nº 13.019/2014. 

O Decreto-Lei nº 9.760/46 e a Lei nº 9.636/98 são os diplomas legais a disciplinar o instituto da cessão de uso gratuito e, dependendo das circunstâncias de cada caso, com a possibilidade de aplicação de norma distinta apenas em caráter subsidiário. 

Desse modo, vejo e entendendo como afastada a hipótese de aplicação da Lei nº 13.019/2014 para o fim de atribuir fundamento jurídico à Cessão de Uso Gratuito em favor de Sindicato.

Examinadas as duas vertentes trazidas à apreciação desta especializada, em que pese divergir quanto à impossibilidade de Cessão de Uso Gratuito nos termos do art. 18, II, da Lei nº 9.636/98, opto por acolher a tese de uniformidade desenvolvida no PARECER n. 00097/2019 / DECOR / CGU / AGU, seguindo a jurisprudência administrativa consolidada no âmbito deste órgão jurídico, haja vista a imposição do dever de manter a isonomia na sua aplicação.

III - CONCLUSÃO

Em razão dos argumentos e fundamentos jurídicos até então expendidos, nos parece bem plausível a possibilidade de Cessão de bem imóvel da União para entidades sindicais, mesmo que em caráter gratuito, conforme raciocínio desenvolvido nos parágrafos 11 a 35 deste opinativo.

De modo distinto se apresenta a impossibilidade de disponibilidade via Cessão de Uso Gratuito do bem imóvel a Sindicato, via Termo de Cooperação Técnica, pelos argumentos e fundamentos jurídicos aduzidos nos parágrafos 36 a 49 deste parecer. 

Porém, este NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, a respeito de possível e eventual divergência, nos parece que não cabe à Advocacia-Geral da União simplesmente optar por um lado ou outro, uma vez que a legislação federal impôs à instituição o dever de manter a integridade do sistema normativo, a uniformidade de sua interpretação e a isonomia na sua aplicação.

É evidente que a divergência de entendimento de interpretações a respeito de dispositivos legais, mesmo que indesejada, não é incomum no âmbito da Administração Pública, sobretudo pelo elevado número de órgãos administrativos e jurídicos.

É sabido também, que cabe, pois, precipuamente à Advocacia-Geral da União a função nomofilácica, isto é, de zelar pela interpretação e aplicação do direito de forma tanto quanto possível uniforme. A jurisprudência administrativa consolidada garante a certeza e a previsibilidade do direito e, portanto, evita posteriores oscilações e discussões no que se refere à interpretação da lei.

Com estas considerações, concluo pela impossibilidade legal de Cessão de Uso Gratuito de bem imóvel da União ao Sindicato dos Engenheiros Civis do Mato Grosso do Sul, seguindo a linha da jurisprudência administrativa, sobretudo no tocante à obrigação de acompanhar as teses de uniformização exaradas a partir do órgão competente, perfilhando neste sentido o entendimento constante do PARECER n. 00097/2019 / DECOR / CGU / AGU de uniformização de entendimento. 

Em síntese, tendo como parâmetro o PARECER N. 00097/2019/DECOR/CGU/AGU elaborado pelo DECOR, o entendimento conclusivo é no sentido que somente é possível a cessão do imóvel da União a um sindicato ou associação de servidores se esta for onerosa, precedida de licitação na modalidade pregão, e que as  atividades desenvolvidas pela entidade sejam realizadas no interesse dos órgãos e entidades vinculadas a um dos Órgãos da Administração Federal, a caracterizar atividade de apoio.

É o parecer, smj.  

Brasília, 21 de dezembro de 2023.

SILVINO LOPES DA SILVA

Advogado da União em Roraima-CJU-RR/CGU/AGU

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