ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 01067/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.162603/2020-56
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SERGIPE - SPU/SE
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO
EMENTA: PATRIMÔNIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL PRESUMIDAMENTE DA UNIÃO À COMPANHIA DE SANEAMENTO DE SERGIPE. PERMISSIVO LEGAL: ART. 18, INCISO II, § 8° DA LEI Nº 9.636/98. APROVAÇÃO E PROSSEGUIMENTO CONDICIONADO AO ATENDIMENTO DA RECOMENDAÇÃO.
I - RELATÓRIO
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 147856/2023/MGI (38978153), disponibilizado acesso externo ao Sistema Eletrônico de Informações - SEI, por meio do link https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3031244&infra_hash=d9a49905cdd3cc42d3d3e41fa7b6670b, destacando-se os seguintes documentos para análise do pleito: Requerimento - Ofício N° 05/1008-DMAE (9835423); Docs. Pessoais, portaria de nomeação, termo de posse, Contrato Social (17766986); Espelho (14832771); Ofício (18135701); Indicação da fonte de recurso (18135778); Planta Localização e Situação do Imóvel Fiscalizado (21320141); Relatório de Fiscalização Individual - RFI 3608 (21320143); Certidão Uso e Ocupação Solo (22265320); Licença Ambiental (34958625); Planta Baixa (36627735); Projeto Topográfico (36627814); Planta de Localização (36627860); Memorial Descritivo Poligonal do Terreno (36627943); Anotação de Responsabilidade Técnica (36628152 e 36628268); Planta de Caracterização (36644524); Relatório de Valor de Referência (36764930); Minuta de Contrato (36793509); Espelho RIP (36860533); Nota Técnica 31508/2023 (36863255); CNPJ DESO (17766986); Nota Técnica 38532/2023 (37796777); Ata GE-DESUP (38483263); Ato de Dispensa de Licitação (38529751); Ratificação de Dispensa de Licitação (38830358); Publicação DOU - Extrato de Dispensa (38931719); e Ofício 147856/2023 (38978153).
Trata-se de Cessão de Uso de Imóvel presumidamente da União situado à Rua Hormezinda dos Santos, s/n, Jardim Centenário, Zona Norte de Aracaju/SE. Coordenadas Georreferenciadas E=708634.8662 m E; Y=879439.427, com valor adotado (36764930) de R$ 26.377,32 (vinte e seis mil, trezentos e setenta e sete reais, trinta e dois centavos), cadastrado sob o Registro de Imóvel Patrimonial sob o RIP 3105 0122105-72, à Companhia de Saneamento de Sergipe, CNPJ: 13.018.171/0001-90.
É o relatório.
II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
A competência legal atribuída para manifestação em processos desta natureza por parte desta unidade consultiva, dá-se em face do contido no art. 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia Geral da União e dá outras providências c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.
Importa esclarecer que o posicionamento jurídico aqui firmado tem o condão de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados. A função precípua deste órgão consultivo é identificar eventuais riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada.
Destaca-se que o posicionamento jurídico aqui emanado não se reveste do efeito vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção.
Relevante mencionar que a análise dos autos se restringe aos aspectos jurídicos, excluídos aqueles de natureza técnica. Com relação a este aspecto, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou de informações e ciência das condições específicas imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Os bens públicos estão relacionados com o domínio público, no sentido de que o Estado exerce o poder de dominação sobre os bens de seu patrimônio (MEIRELLES, 2011, p. 477). Os bens da União encontram-se descritos no Art. 20 da Constituição da República.
O Decreto-Lei 9.760/1946, por sua vez, ao dispor sobre os bens imóveis da União, disciplinou que:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
...
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.
A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público. Assim dispõe a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) em seus arts. 99 a 101.
Assim, a União dotada dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial.
A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.
Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636/98, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760/46, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso oneroso, gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.
Nessa esteira, no que tange à utilização dos bens imóveis da União, o Decreto-Lei no 9.760/46 determina que:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
...
3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
Com o advento da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, a qual dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, entre outras providências, foram previstas as seguintes normas para o instituto da cessão:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
...
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Trata o presente processo de Cessão Gratuita de imóvel da União, com área de 138,00 m², referente ao terreno dominial caracterizado como Terreno de Marinha, cadastrado sob o RIP 0079266 e RIP de Utilização 3105 00433.500-0, situado à Rua Hormezinda dos Santos, s/n, Bairro Jardim Centenário, Aracaju/SE, presumidamente da União, por força do artigo 20 da CF/88, conforme LPM homologada em 26/11/2002 (36793540; 36793509).
Visando apontar as justificativas apresentadas para solicitar a Cessão de Uso Gratuito, o imóvel em questão se destinará à construção de Estação Elevatória de Esgotamento Sanitário (EE 05/10), parte integrante do projeto de Construção do Sistema de Esgotamento Sanitário na Zona Norte do Município de Aracaju/SE, denominado como "SES ERQ-NORTE 2ª ETAPA", conforme se denota da Nota Técnica SEI nº 31508/2023/MGI (36863255) e Nota Técnica SEI nº 38532/2023/MGI (37796777).
Quanto a competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União, a Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
...
XX - administração patrimonial;
Por sua vez, o Decreto nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprova Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, na forma dos Anexos I e II, assim dispõe:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
...
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhes foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.
Ressaltamos ainda, que na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2021, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática do ato administrativo, após aprovação do GE-DESUP :
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
...
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial/ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º, IV, cessão de uso gratuita, a ser gerido pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos.
Quanto a assinatura do Termo de Contrato, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/SE, em consonância com o Decreto nº 11.437/2023. Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.
Com efeito, a PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Posteriormente foi editada a Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, alterando a redação da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho 2021, conferindo em seu artigo 3º, inciso I, atribuição ao Grupo Especial de Destinação (GE DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações com Valor de Referência (VREF) inferior a 10.000.000,00 (dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 26.377,32 (vinte e seis mil, trezentos e setenta e sete reais, trinta e dois centavos) nos termos do Relatório de Valor de Referência nº 1378/2023 (36764930).
Houve a submissão da proposta da cessão de uso gratuita de bem imóvel de domínio (propriedade) da União à Companhia de Saneamento de Sergipe, mediante celebração de Contrato, ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada para análise e deliberação, conforme se infere da Ata de Reunião realizada em 10 de novembro de 2023 (38483263), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.
Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação (GE-DESUP 0-A), está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021.
Quanto ao procedimento licitatório, tratando-se de cessão de uso a ser firmada entre a SPU/SE e a Companhia de Saneamento de Sergipe, CNPJ: 13.018.171/0001-90 (17766986), classificada como sociedade de economia mista que tem por objetivo a prestação e administração dos serviços públicos de água e esgotos sanitários em todo o território do Estado de Sergipe, entende-se ser aplicável ao caso concreto a dispensa de licitação prevista no artigo 18, parágrafo 8º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, in verbis:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
...
§ 8° A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
É importante o destaque, em razão do fato de que se trata de uma Cessão gratuita de imóvel da União, para desempenho de atividade de interesse público, nestes casos, a destinação é dispensada de licitação. Posto que, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.
No que tange a Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, à esta Consultoria Jurídica incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita (SEI nº 36793509).
O conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material. Recomendamos a SPU/SE, incluir CLÁUSULA dispondo sobre o FORO, sugerindo-se a seguinte redação: CLÁUSULA XXX - FORO - As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre as partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual. PARÁGRAFO ÚNICO – Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Aracaju, Seção Judiciária do Estado de Sergipe, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja.
Em razão do imóvel objeto da demanda não possuir matrícula cartorial individualizada por estar em fase de incorporação, faz-se necessário juntar aos autos cópia do processo nº 10586.000098/99-83, demonstrando que a área devidamente demarcada através de Linha de Preamar Médio de 1831 - LPM, homologada em 26/11/2002, caracterizando o domínio da União sobre o bem imóvel (36863255).
Por fim, recomenda-se ao consulente promover a revisão da área objeto da demanda e a fundamentação da dispensa de licitação, bem como a revisão final em todos os atos e termos da minuta, a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a esta e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
III - CONCLUSÃO
Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico-financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, nos moldes trazidos a exame, condicionada à observância das recomendações contidas nos parágrafos "31 a 33", deste opinativo.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU/SE, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 26 de dezembro de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154162603202056 e da chave de acesso 32aaa29e