ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01068/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04977.011366/2016-01

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO - SPU/SP

ASSUNTOS: PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. REVERSÃO DE DOAÇÃO

EMENTA: PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DOAÇÃO DE IMÓVEL DO MUNICÍPIO DE ADAMANTINA/SP À UNIÃO. REVERSÃO. POSSIBILIDADE. PERMISSIVO LEGAL ART. 17, I, B, § 1º DA LEI Nº 8.666/93. ON/CJU/PATRIMÔNIO Nº 04/2020. 

I - RELATÓRIO

A Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo-SPU/SP submete a este NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, consulta acerca da possibilidade de Reversão de Doação de bem imóvel realizada pelo Município de Adamantina ao extinto Instituto Brasileiro do Café - IBC, conforme Transcrição nº 4.395 (SEI 38055016), do Livro 3-C, do Cartório de Registro de Imóveis de Adamantina, da Escritura de Doação (SEI 38054930) lavrada em 16 de abril de 1964, no Segundo Cartório de Notas da Comarca de Adamantina

O imóvel em questão situa-se na Rua Rio Branco, s/n, município de Adamantina e está cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis da União de Uso Especial da União - SPIUnet sob o RIP nº 6101 00005.500-7 (SEI 19034430), contendo área total de 30.390,00 m² e área construída de 8.203,00 m², sendo um galpão com 7.670,80 m², três casas, um escritório, reservatórios e guarita, incorporado ao patrimônio da União em decorrência da extinção do Instituto Brasileiro do Café - IBC conforme Decreto nº 99.240, de 7 de maio de 1990.

A solicitação foi realizada pela Prefeitura, que através do Ofício nº 201/2023/GAB (SEI 34392188) requereu inicialmente a "doação/cessão de uso do antigo imóvel do IBC-Instituto Brasileiro do Café", entretanto, no decorrer da instrução modificou o pedido para "reversão do referido imóvel ao município", considerando como justificativa principal a não utilização da finalidade ao que propunha a lei de doação.

A consulta apresentada se origina a partir do fato de que da Escritura de Doação não prever a possibilidade de reversão do imóvel ao patrimônio municipal na hipótese de ser dada outra utilização ao imóvel além da prevista no respectivo termo, teve declarado no ato de transmissão o caráter de irrevogabilidade sem reserva de qualquer natureza.

Em análise prévia foi emitida a COTA n. 00125/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (SEI 38917627), pugnando pela juntada de documentação complementar, respondida com justificativa através da Nota Informativa SEI nº 40977/2023/MGI (SEI 38993001), acolhida nesta segunda análise.

A instrução processual se compõe dos seguintes documentos:

É o importante a relatar. 

II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Como verificado pela documentação acosta aos autos, notadamente, pela Nota Técnica da SPU/SP e pelas informações constantes da documentação juntada pela Prefeitura de Adamantina, se mostra caracterizada o inadimplemento do encargo, com a extinção do IBC e comprovada ocupação do imóvel por terceiros estranhos ao Termo de Doação.

A controvérsia que origina a consulta por parte da SPU/SP é a menção ao caráter de irrevogabilidade da Doação na Escritura Pública registrada no Segundo Cartório de Notas da Comarca de Adamantina Estado de São Paulo (SEI 38054930).

A Lei municipal nº 725, de 2 de fevereiro de 1964 autorizativa da Doação (SEI 38056495) é omissão quanto à cláusula de irrevogabilidade.

O contrato, seja qual for sua esfera consiste em uma espécie de negócio jurídico, e para sua concretização impõe-se um acordo de vontade entre as partes, bem como que o vínculo obrigacional resultante esteja em conformidade com o ordenamento jurídico.

No caso sub examine, claramente não se verifica tal conformidade, considerando fundamentalmente o que dispõe o art. 17,, § 1º, da Lei nº 8.666/93, que estabelece in verbis:

"Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 1^o  Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário."

No art. 17, I, b, está prescrito:

"Art. 17 ...

I ...

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;"

Evidentemente que se no ordenamento jurídico pátrio consta norma que impõe a obrigatoriedade de reversão, como é o caso do art. 17, § 1º, da Lei nº 8.666/93, notadamente no caso de cessação das razões que ensejaram a doação, condição por sinal presente no caso concreto em análise, nos parece inequívoco o fato da cláusula de irreversibilidade não estar em consonância com o ordenamento jurídico vigente.

Ademais, convém registrar que a reversão de imóveis doados à União já foi objeto de minucioso estudo no âmbito da e-CJU/Patrimônio, que resultou na edição da seguinte Orientação Normativa:

"Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 04/2020

REVERSÃO DE IMÓVEL DOADO À UNIÃO. INADIMPLEMENTO DO ENCARGO. FORMALIZAÇÃO. DESNECESSIDADE DE APROVAÇÃO DAAGU.

- Nos contratos de doação em que a União figure como donatária, a reversão do imóvel ao doador, pelo inadimplemento do encargo, opera-se de pleno direito, ou seja, sem necessidade de interveniência do Poder Judiciário.

- Cabe ao ente doador cobrar da donatária (União) a comprovação do cumprimento do encargo e, na sua ausência, solicitar ao Oficial de Registro o cancelamento do contrato de doação e a reversão do imóvel, mediante apresentação de prova irrefutável do descumprimento da obrigação, que deve ser obtida após procedimento administrativo em que seja garantido o contraditório e a ampla defesa.

- Em princípio, não se faz necessária a lavratura de escritura pública para a reversão do imóvel, bastando a emissão de qualquer ato formal pela União (v.g., Termo de Reversão) apto a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à necessidade de averbação do cancelamento do registro de doação.

- Nas doações de imóveis privados à União, o direito de revogar em razão da inexecução do encargo é uma faculdade do doador. Simples Termo de Reversão emitido pela União sem a participação do doador, atestando o descumprimento do encargo e a eventual inexistência de interesse público na manutenção do imóvel, não pode ser considerado documento hábil a formalizar a entrega do imóvel e/ou a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à possibilidade de averbação do cancelamento do registro da doação.

- A reversão do bem doado em razão do inadimplemento de encargo, como ato unilateral de resolução contratual, não se enquadra nas vedações da Lei nº 9.504/97.

Portanto, se apresenta cristalino o entendimento de que a cláusula de irreversibilidade da doação não se dá em consonância com o ordenamento jurídico pátrio, afrontando o art. 17, § 1º, da Lei nº 8.666/93.

Desse modo há de se compreender também, que tal circunstância autoriza a possibilidade de reversão, condição confirmada a partir do teor da Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 04/2020.

III - CONCLUSÃO 

Ante o exposto, opino favoravelmente à possibilidade de se proceder a reversão da doação de imóvel ao Município de Adamantina/SP, em face do permissivo legal constante do art. 17, I, b, § 1º, da Lei nº 8.666/93, corroborado pela ON/CJU/PATRIMÔNIO nº 04/2020.

Brasília, 22 de dezembro de 2023.

SILVINO LOPES DA SILVA

Advogado da União em Roraima-CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04977011366201601 e da chave de acesso 8d642fcc