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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01073/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.141101/2023-34

INTERESSADOS: SECRETARIA DO PATRIMONIO DA UNIÃO -SPU-SP

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. IMÓVEL DECLARADO DE INTERESSE PÚBLICO. EXECUÇÃO DE PROJETO SOCIAL DE PROVISÃO HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL. REDUÇÃO DA OCIOSIDADE E REQUALIFICAÇÃO DAS EDIFICAÇÕES DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL: LEI N° 11.977/09; LEI N° 14.620/23; PORTARIA SPU/MGI N° 3.859/23; LEI N° 9.636/98; LEI N° 8.666/93. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. PELA APROVAÇÃO COM RECOMENDAÇÕES.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União em São Paulo - SPU/SP, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 133850/2023/MG, de 10 de novembro de 2023 (38439462), encaminha o processo a esta e- CJU/PATRIMÔNIO para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de retorno dos autos para análise da MINUTA DA CARTA DE ANUÊNCIA (SEI nº 38436685), autorizando a entidade CENTRO DE PROMOÇÃO E INCLUSÃO SOCIAL 26 DE JULHO, CNPJ nº 03.645.949/0001-37, vencedora do chamamento público de entidades realizado pela SPU/SP, para implementação do Programa Minha Casa, Minha Vida – Entidades, operado com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).

A CARTA DE ANUÊNCIA refere-se ao imóvel de domínio (propriedade) da União, oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal, incluído no NBP 3.879.007-0000, com área total de 35.684,74 m², sendo objeto desta demanda a área de 27.923,42 m² dentro do polígono do referido NBP (36217568). O imóvel está inserido em duas transcrições: Área parcial de 9.572,14m² - Transcrição n.º 8.566, Livro 3F, fls. 215 em 27/07/1936, Cartório de registro Geral de Hipoteca da 1ª Circunscrição da Comarca de Santos; Área parcial de 26.112,60m² - Transcrição n.º 8.555, Livro 3F, Fls. 212, em 26/05/1936, 1º CRI de Santos (36217568; 36374908), cadastrado no RIP 7121.00040.500-8 e 7121.00045.500-5 (SEI 36377116 e 36377237).

Os autos vieram a esta E-CJU em formato exclusivamente digital, com liberação de acesso externo ao sistema SEI, por meio dos link's <https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3031374&infra_hash=d21d02c584de0153d835692bebcc6165> e <https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3012539&infra_hash=c5da7ef81cb472c642f40ad338ab0751>, instruído destacadamente com os seguintes documentos: Despacho (36217290); Registro Transcrição 8555 - 1º CRI de Santos (36374908); Registro Transcrição 8566 - 1º CRI de Santos (36375063); Espelhos RIP (36377116; 36377237); Planta Zoneamento (36217816); Planta de 27.923,42 m² (36342750); Planta NOP - RFFSA (36342883); Relatório 37 (36375107); Nota Técnica 27305 (36217568); Nota Técnica 33886 (37192282); Nota Técnica 43534 (38438098); ATA DE REUNIÃO (36743696; 37036346); PORTARIA SPU/MGI Nº 5.054/2023 (37064771 e 37080158); Despacho Decisório 2182 (38311234); AVISO DE SELEÇÃO (37546076); Minuta da Carta de Anuência (38436685); e OFÍCIO SEI Nº 133850/2023/MG (38439462).

É o relatório. 

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A competência legal atribuída para manifestação em processos desta natureza por parte desta unidade consultiva, dá-se em face do contido no art. 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia Geral da União e dá outras providências c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.

Importa esclarecer que o posicionamento jurídico aqui firmado tem o condão de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados. A função precípua deste órgão consultivo é identificar eventuais riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada.

Destaca-se destacar que o posicionamento jurídico aqui emanado não se reveste do efeito vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção.

Relevante mencionar que a análise dos autos se restringe aos aspectos jurídicos, excluídos aqueles de natureza técnica. Com relação a este aspecto, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou de informações e ciência das condições específicas imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

A Lei Federal nº 14.620, de 13 de julho de 2023, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida, autorizou a União a destinar bens imóveis a entidades privadas sem fins lucrativos para atendimento do Programa Minha Casa, Minha Vida:

Art. 13. Respeitados os regulamentos específicos de cada fonte de recursos e a vinculação necessária às linhas de atendimento do Programa, são passíveis de compor o valor de investimento e o custeio da operação, entre outros:

(...)

§ 3º  A União poderá destinar bens imóveis a entes públicos e privados, dispensada alteração legislativa específica, mediante atendimento prioritário a famílias da Faixa Urbano 1, observado o disposto na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e na regulamentação correlata, entre os quais:

I - o FAR e o FDS; e

II - entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos.

Bem como inseriu o parágrafo 19 no artigo 6º-A da Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas:

CAPÍTULO I

DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA – PMCMV 

Seção I

Regulamento

Da Estrutura e Finalidade do PMCMV

(...)

Art. 6º-A  As operações realizadas com recursos advindos da integralização de cotas no FAR e recursos transferidos ao FDS, conforme previsto no inciso II do caput do art. 2º, são limitadas a famílias com renda mensal de até R$ 1.395,00 (mil trezentos e noventa e cinco reais), e condicionadas a: (Redação dada pela Lei nº 12.693, de 2012)

(...)

§ 19 A União fica autorizada a utilizar imóveis ociosos de sua propriedade, nas regiões urbanas centrais, objetivando a sua requalificação para a oferta de benefícios habitacionais, desde que o atendimento contemple exclusivamente famílias da Faixa Urbano 1, de forma a: 

I - contribuir para a redução da ociosidade de edificações existentes e para o cumprimento da função social da propriedade, visando ao aumento da densidade demográfica e à qualificação do espaço público;

II - estimular a reabilitação do patrimônio arquitetônico, a partir de regras que facilitem a requalificação das edificações para novos usos;

III - favorecer a adequação de edificações existentes aos padrões de segurança, salubridade e acessibilidade, ampliando a oferta de áreas disponíveis ao adensamento populacional;

IV - adequar os procedimentos de análise de pedidos de licenciamento de intervenções de requalificação, quando associadas a pedido de reforma com aumento de área construída;

V - estimular a sustentabilidade ambiental em região urbana, com a maximização da utilização de materiais e infraestrutura existentes.” (NR)

O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) criado pela Lei Federal nº 14.620, de 13 de julho de 2023, é constituído por recursos de diversas fontes a serem aplicados com observância à legislação específica de cada fonte e em conformidade com as dotações orçamentária e financeiras consignadas nas leis e nos planos de aplicação anuais, convindo salientar que o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) de que trata a Lei Federal nº 8.677, de 13 de julho de 1993, está contemplado dentre as fonte de recursos para viabilizar a execução do programa  (artigo 6º, inciso IV, da Lei Federal nº 14.620/2023).

O Programa Minha Casa, Minha Vida - ENTIDADES operado com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), conforme Lei Federal nº 14.620, de 13 de julho de 2023, tem por escopo apoiar ENTIDADES privadas sem fins lucrativos, vinculadas ao setor habitacional, no desenvolvimento de ações integradas e articuladas que resultem no acesso das famílias de baixa renda à moradia digna, em localidades urbanas.

A lavratura do Contrato de Cessão pela Superintendência do Patrimônio da União (SPU) da respectiva unidade federativa, sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), do imóvel da União à ENTIDADE selecionada, fica condicionada à habilitação da entidade e seleção do empreendimento pelo Ministério das Cidades (MCID), conforme preceitua o artigo 12, caput, da Portaria SPU/MGI nº 3.859, de 19 de julho de 2023, que estabelece critérios para realizar chamamento público e recepcionar documentação de entidades privadas sem fins lucrativos, denominadas ENTIDADES ORGANIZADORAS (EO), nos termos das normas pertinentes do Ministério das Cidades (MCID), para desenvolvimento de projetos de provisão habitacional de interesse social, com recursos dos programas habitacionais sob gestão do MCID, em imóveis da União reservados para esta finalidade.

O imóvel de domínio da União foi declarado de interesse do serviço público para fins de execução de projeto social de provisão habitacional no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida - ENTIDADES (MCMV-ENTIDADES) por intermédio da Portaria SPU/MGI nº 5054, de 04 de setembro de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) Ano CLXI Nº 169-A, Seção 1, de 04 de setembro de 2023 (SEI nº 37064771 e 37080158).

A Portaria SPU/MGI nº 5.054, estabeleceu em seu artigo 5º, que as ENTIDADES interessadas no imóvel descrito em seu artigo 1º, deveriam preencher a "Carta-Consulta" disponível no site Patrimônio de Todo, mediante requerimento eletrônico, acompanhada dos documentos mencionados na Portaria SPU/MGI nº 3.859, de 19 de julho de 2023, no prazo de 10 (dez) dias úteis.

Por meio do AVISO DE SELEÇÃO publicado no Diário Oficial da União (DOU) nº 185, Seção 3, 27 de setembro de 2023 (SEI nº 37546076), a SPU/SP informou que recebeu propostas de 06 (seis) entidades durante o processo seletivo, tendo selecionado a entidade  Centro de Promoção e Inclusão Social 26 de Julho, conforme critérios estabelecidos na Portaria nº 3.859, de 19 de julho de 2023, publicada no DOU de 20 de julho de 2023.

Após a apresentação do(s) RECURSO(S) pela(s) ENTIDADE(S) ORGANIZADORA(S) preteridas e posterior julgamento, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) por meio do AVISO DE SELEÇÃO publicado no Diário Oficial da União (DOU) nº Nº 211, Seção 3, 7 de novembro de 2023, (SEI n° 38338334), informou o encerramento do processo seletivo com a seleção da entidade Centro de Promoção e Inclusão Social 26 de Julho.

Quanto a COMPETÊNCIA para análise, apreciação e deliberação da cessão de uso sob regime gratuito, constata-se que houve prévia submissão da proposta de Declaração de Interesse do Serviço Público (DISP) para fins de provisão habitacional ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 2 (GE-DESUP-2), conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 18 de agosto de 2023 (SEI nº 36743696) e ATA DE REUNIÃO realizada em 1° de setembro de 2023 (SEI nº 37036346), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida, com recomendação a ser atendida pela SPU/SP.

A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º, X, a Declaração de Interesse do Serviço Público, como uma formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU).

Com efeito, a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, no artigo 3º, inciso III, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 2 (GE-DESUP-2), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações referentes a imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (Dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente R$ 1.250.582,59 (Um Milhão, Duzentos e Cinquenta Mil, Quinhentos e Oitenta e Dois Reais e Cinquenta e Nove Centavos), conforme consta nas atas de Reunião supracitadas e no Checklist (36566395), valor não atualizado no Cadastro de Registro Patrimonial do Imóvel, bem como não se constatou nos autos o LAUDO DE AVALIAÇÃO, com o valor atualizado do imóvel.

Neste aspecto, vislumbrando que o valor do imóvel é inferior a R$ 10.000.000,00 (Dez milhões de reais), a análise realizada no âmbito do  Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 2 (GE-DESUP-2) não resta em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, devendo o órgão assessorado proceder com a atualização do valor de Referência do Imóvel, de modo a atender o preludiado na referida Portaria.

No que tange ao PROCESSO LICITATÓRIO, partimos da premissa legal que ampara a destinação à entidade habilitada no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida - ENTIDADES, mediante DISPENSA DE LICITAÇÃO, conforme previsto no artigo 18, parágrafo 6º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, c/c o artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, alínea "f", da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993:

LEI FEDERAL Nº 9.636, de 15 de maio de 1998

CAPÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA

SEÇÃO VI

Da Cessão

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

(...)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)     

(...)

§ 6º  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)       

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

LEI FEDERAL nº 8.666, de 21 de junho de 1993

Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção VI

Das Alienações

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Portanto, resta correta a fundamentação da dispensa de licitação prevista na PORTARIA SPU/MGI Nº 5.054 de 04 de setembro de 2023 (SEI nº 37080158).

Adentrando a análise da MINUTA DA CARTA DE ANUÊNCIA (SEI n° 38436685), segundo regramento previsto no artigo 10, caput, da Portaria SPU/MGI nº 3.859, de 19 de julho de 2023, publicado o "Aviso de Seleção", a SPU da unidade federativa emitirá, após análise da CJU, "Carta de Anuência" à ENTIDADE selecionada para apresentação da proposta junto ao Órgão Gestor do Programa Minha Casa, Minha Vida - ENTIDADES (MCMV-ENTIDADES).

A CARTA DE ANUÊNCIA é o documento por meio do qual a SPU utiliza para declarar o compromisso condicional de celebrar contrato de destinação do imóvel para permitir a implementação do Programa Minha Casa, Minha Vida - ENTIDADES (MCMV-ENTIDADES) (caso a entidade logre êxito na seleção), além de anuir com o desenvolvimento do projeto.

No PARECER n. 00073/2023/CGPAT/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.133229/2023-28 - Sequência "7"), a Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio da União da Consultoria Jurídica Junto ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos esclarece o seguinte:

(...)

12. Ao final do procedimento, a entidade selecionada será contemplada com uma "Carta de Anuência" (art. 10), em que a SPU se compromete a destinar-lhe o imóvel (Anexo III, seq. 3 destes autos). Trata-se, conforme afirma a SPU (parágrafo 20 da Nota Técnica SEI nº 21516/2023/MGI), de documento comprobatório da titularidade do imóvel, de acordo com denominação adotada em normativo editado pelo Ministério das Cidades.

A Portaria SPU nº 45, de 06 de abril de 2015 (https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/arquivos-anteriores-privados/portarias-da-spu/arquivo/2016/portaria-45-2015-mcmv-entidades.pdf) continha minuta padronizada de Termo de Anuência (Anexo III), além de dispor:

(...)

Art. 10. Publicado o "Aviso de Seleção", a SPU/UF emitirá, após análise da CJU/UF, a "Carta de Anuência" à ENTIDADE, conforme modelo anexo III desta portaria, para desenvolvimento dos estudos de viabilidade técnica, assistência técnica para levantamentos físicos, desenvolvimento e aprovação de projeto e demais providências necessárias junto ao órgão operador do financiamento, prefeitura e demais interessados.

§ 1º A "Carta de Anuência" terá prazo de vigência de 12 (doze) meses, a contar da data de sua assinatura, podendo ser prorrogado apenas uma vez, por idêntico período.

§ 2º Os elementos técnicos, documentos e dados referentes ao imóvel, deverão ser postos à disposição em meio magnético pela SPU/UF à ENTIDADE, no prazo máximo de 30 (trinta) dias após a publicação do "Aviso de Seleção".  (texto revogado)

Apesar da mudança, a referida minuta padronizada continua sendo referência válida. Neste sentido, a NOTA n. 00116/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 19739.138434/2023-80 - Sequência "8"):

(...)

21. Com relação à Carta de Anuência (37040240), verifica-se que foi elaborada observando o modelo do Anexo III da Portaria SPU nº 45 de 06/04/2015. Ocorre que essa portaria foi revogada pela Portaria SPU nº 7.318, de 15 de agosto de 2022 e não se tem ciência de novo modelo que tenha o mesmo propósito. Assim, confirmando a inexistência de modelo atualizado, o modelo revogado serve como referência. Nesse sentido, a Carta de Anuência parece estar de acordo com as normas que regulam o tema.

A MINUTA elaborada pela SPU/SP obedece ao disposto no padrão anterior (anexo III da Portaria SPU nº 45/15), sendo necessário adequá-la para fazer constar o prazo de vigência de 12 meses, bem como reforçar o apoio da Entidade Centro de Promoção e Inclusão Social 26 de Julho à SPU/SP na guarda e conservação da área da União, no sentido de prevenir ocupações irregulares que possam inviabilizar o projeto de habitação de interesse social.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta da Carta de Anuência (SEI nº 38436685). O seu conteúdo apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material.

Sugiro à SPU/SP promover a revisão final dos dados constantes da minuta  a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas na execução de projeto social de provisão habitacional no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida - ENTIDADES (MCMV-ENTIDADES) conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado as recomendações sugeridas nos itens "22", "30" e "32" desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio-e-CJU/PATRIMÔNIO para restituir o processo à Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo - SPU/SP, para ciência desta manifestação jurídica, objetivando a adoção das providências pertinentes para viabilizar a assinatura da Carta de Anuência.

Brasília, 26 de dezembro de 2023.

JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154141101202334 e da chave de acesso 9d739539