ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO

PARECER n. 01079/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04972.001718/2019-03

INTERESSADOS: SPU/SC - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA

ASSUNTOS: TERRENO DE MARINHA E OUTROS

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. 

I - Compra e venda e constituição de aforamento. Constituição de aforamento Oneroso de imóvel da União: Art. 108 DO Decreto-Lei 9.760; Art. 13 da Lei n. 99.636/98 e arts. 18 a 24 da Instrução Normativa/SPU n. 03/2016.

II -  Análise de Minuta de Contrato de Constituição de Aforamento gratuito de imóvel da União: Art. 105, item 1º,  do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.

III - Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou o registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União.III - Pela possibilidade do aforamento, condicionada à observância das recomendações constantes deste parecer.

Necessidade de saneamento na instrução como condição para a assinatura do termo de contrato. 

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993 e  no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, autos eletrônicos que trata das  minutas de CONTRATO DE COMPRA E VENDA E CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO e do CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO, ambos referentes ao imóvel  caracterizado como terreno de marinha, situado à Avenida Atlântica, 4430, Barra Sul, no município de Balneário Camboriú, estado de Santa Catarina, inscrito sob RIP nº 8039.0106117-02,  a serem firmados com a INCORPORADORA CECHINEL LTDA.

Consta que o Contrato de Compra e Venda de Constituição de Aforamento se refere à parcela do imóvel com área de 780,66m², enquanto que o Aforamento gratuito se refere à  área de 507,01m².

Segundo Despacho 38668904:

Diante da solicitação, para determinar as dimensões e confrontações das áreas de aforamento gratuito e oneroso, vamos ter que cruzar os dados da Matrícula nº 25.968 que possui um Terreno com 616,70 m². com a Anexo versao_1_PLANTA DO TERRENO.pdf (4939788), com as medidas e confrontações atuais.

Conforme já explicado no decorrer do processo, encontra incluída na Matrícula a área de 227,11 m² de Terreno de Marinha de frente para a Avenida Atlântica + a área Alodial de 109,69 m² e + a área restante da matrícula com 279,90 m² (resultante da subtração das áreas 227,11 m² e 109,69 m² da área total da Matrícula de 616,70 m²).

Tendo em vista o cruzamento de dados, conseguimos mensurar aproximadamente as dimensões das áreas de 279,90 m² (identificada como B-I) e 780,66 (identificada como B-II) m² que se encontram dentro da ÁREA UNIÃO B,conforme Planta 04972.001718.2019-03 (38827337).

Aforamento Gratuito:

DIMENSÕES E CONFRONTAÇÕES ÁREA UNIÃO A

FRENTE: 5,93M CONFRONTA COM A AVENIDA ATLANTICA

LADO DIREITO: 23,72M CONFRONTA COM SANTA FE CONSTRUTORA E ADMINISTRADORA DE BENS LTDA

LADO ESQUERDO: 39,21M EM TRÊS SEGMENTOS DE 18,05M, 15,10M, E 6,06M CONFRONTA COM INCORPORADORA CECHINEL LTDA E CONDOMINIO RESIDENCIAL NOBLESSE

FUNDOS: 20,97M CONFRONTA COM ALODIAL

ÁREA: 227,11M2

DIMENSÕES E CONFRONTAÇÕES

ÁREA UNIÃO B-I

FRENTE: 21,51M CONFRONTA COM ALODIAL

LADO DIREITO: 9,82M CONFRONTA COM SANTA FE CONSTRUTORA E ADMINISTRADORA DE BENS LTDA

LADO ESQUERDO: 16,08M CONFRONTA COM CONDOMINIO RESIDENCIAL NOBLESSE E ETECH CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA

FUNDOS: 20,30M CONFRONTA COM A ÁREA B-II

ÁREA: 279,90M2

ÁREA TOTAL: 227,11M + 279,90M = 507,01M

 

Aforamento Oneroso:

DIMENSÕES E CONFRONTAÇÕES ÁREA UNIÃO B-II

FRENTE: 20,30M CONFRONTA COM ÁREA B-ILADO DIREITO: 46,34M EM DOIS SEGMENTOS DE 45,35M, E 0,99M CONFRONTA COM SANTA FE CONSTRUTORA E ADMINISTRADORA DE BENS LTDA

LADO ESQUERDO: 34,11M EM DOIS SEGMENTOS DE 17,28M, 16,83M CONFRONTA COM CONDOMINIO RESIDENCIAL NOBLESSE E ETECH CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA

FUNDOS: 23,54M CONFRONTA COM A AVENIDA NORMANDO TEDESCO

ÁREA: 780,66,M2

 

Prestadas as informações referente as dimensões e confrontações das áreas para utilização nos contratos de Aforamento retorne-se a SSDEP.

Os autos tramitam na forma exclusivamente eletrônica, cadastrados no sistema sapiens por meio de disponibilização no sistema SEI através do link  e com os documentos abaixo listados https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=3039541&infra_hash=b8be46cf4062f96388e9f0828766b99a

Em apertada  síntese é o relatório. Passa-se aos fundamentos.

ANÁLISE

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

Portanto, esta manifestação limita-se à análise jurídica das minutas de CONTRATO DE COMPRA E VENDA E CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO e do CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO em imóvel da União, caracterizado como de Marinha, sem se imiscuir no mérito administrativo em conformidade com a orientação do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que

 "O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

DO DIREITO

Como já mencionado acima, as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática, pois é infensa à atribuição legal deste Órgão de Consultoria instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 2016​ (IN SPU nº 03, de 2016)

Com efeito,  a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU, no regular exercícios das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental.

Pois bem, os  terrenos de marinha são bens da União, conforme preceituam o Art. 20, inciso VII da CF/88 e o Art. 1 º, alínea b, do Decreto-Lei nº 9.760/1946, vejamos:

Constituição Federal/88

"Art. 20. São bens da União:

(...)

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;"

Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946

"Art. 1º.  Incluem-se entre os bens imóveis da União:

a) os terrenos de marinha e seus acrescidos ;

(...)

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

Destarte,  consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 03, de 2016, o aforamento ou enfiteuse consiste  no direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).

No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.

A depender da hipótese específica, o aforamento poderá ser:

• a) oneroso, caso em que é regido pelo art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998, art. 6º do Decreto nº 3.725/2001, e Instrução Normativa 03/2016, e dependerá não só do pagamento do foro anual, mas também do valor correspondente ao domínio útil, qual seja, 83% do valor de avaliação do domínio pleno do imóvel; ou
• b) gratuito, caso em que será regido pelos arts. 104 e seguintes e art. 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, art. 5º, inc. I, do Decreto-lei nº 2.398, de 1987, com redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998, e Instrução Normativa 03/2016, independendo do pagamento de 83% do valor do domínio pleno do imóvel, havendo tão somente a cobrança anual do foro, equivalente a 0,6% do valor de avaliação do domínio pleno, o qual será atualizado anualmente.

Via de regra, a legislação impõe que a concessão do aforamento seja precedida de certame licitatório, a fim de buscar a melhor oferta para a Administração, bem como abrindo a oportunidade de concorrência a todos os interessados na aquisição do referido domínio, conforme prevê o Decreto-Lei 2.398/1987:

"Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.                 (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União.             (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) "

Há, porém, hipóteses excepcionais em que se prevê a possibilidade do exercício do direito de preferência por aqueles que cumpram a determinados requisitos legais. Como se vê acima, para as hipóteses previstas pelos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, o aforamento será gratuito.

Mas também haverá preferência, dessa vez, de forma onerosa, para os casos previstos pelo Art. 13 da Lei 9.636/1998:

Art. 13.  Na concessão do aforamento, será dada preferência a quem, comprovadamente, em 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de 1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.         

Nesse passo, dispõe a IN SPU n. 03, de 2016, relativamente ao aforamento oneroso:

Art. 18. Decidido o aforamento, previamente à deflagração do procedimento licitatório, será dada preferência a quem, comprovadamente, em 10 de junho de 2014, já ocupava o imóvel há mais de1 (um) ano e esteja, até a data da formalização do contrato de alienação do domínio útil, regularmente inscrito como ocupante e em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Art. 19. Confirmada a preferência, previamente a qualquer providência em relação ao procedimento licitatório para o aforamento, deverá o ocupante, titular da preferência, ser notificado de que poderá adquirir o domínio útil com preferência, devendo, sob pena de decadência, manifestar seu interesse na aquisição, no prazo de até 6(seis) meses da notificação, na forma do estabelecido no art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998.

Art. 20. O procedimento relativo à constituição de aforamento com amparo no art. 12 da Lei nº 9.636, de 1998, deverá ser iniciado pelo Superintendente da SPU/UF, que se encarregará de promover, de igual sorte, a notificação de que trata o art. 104 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946.

Art. 21. O procedimento relativo à constituição de aforamento com amparo no art. 12 da Lei nº 9.636, de 1998, observará o disposto na Seção XIV desta Instrução Normativa.

Art. 22. O procedimento relativo à constituição de aforamento com base no art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998, será precedido de manifestação favorável do Superintendente.

Art. 23. A SPU/UF poderá convidar, a qualquer tempo, os ocupantes de imóveis da União para o exercício do direto de preferência ao aforamento, sem que se imponha a adoção da notificação para fins licitatórios.

Art. 24. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.

Cumpre-se observar que, de forma diversa da preferência ao aforamento gratuito, no qual se verifica a cadeia possessória, no aforamento oneroso a legislação fez menção somente à inscrição de ocupação pelo próprio interessado. Segundo Despacho SEI nº   nº 26228919, "os imóveis em  questão foram inscritos em 11/05/2010, pelo processo 05022.000035/2003-65 anexado ao processo 04972.000959/2014-12 (principal), relacionado ao presente, conforme fls. 70/71, do processo físico, em nome de Immo Martin".

Salvo melhor juizo, pedimos vênia para levantar dúvidas sobre a comprovação nos autos acerca da inscrição de ocupação exigida pela legislação, já que não há comprovação de quando foi feita a inscrição de ocupação. Os processos mencionado sem tal despacho, não foram anexados ao presente.

É que não há que confundir o conceito de posseiro com o de ocupante, exigido pela legislação para efeitos de inscrição de ocupação.

Com efeito, sabe-se que até o advento da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, as taxas de ocupação eram devidas independentemente da inscrição de ocupação. Tal lei trouxe profundas mudanças no regime de ocupação, sobretudo para fins de cobrança das receitas devidas. Até então, sob o fundamento da legislação anterior, uma vez verificando que alguém estava a utilizar o imóvel de forma irregular, a administração fazia a cobrança pelo seu uso sob a denominação de taxa de ocupação. Com a Lei n.13.139/2015, as taxas de ocupação passaram somente a existir após o ato de inscrição de ocupação, passando o período anterior a ser cobrado na forma de indenização pelo uso indevido do imóvel.

Apesar de existir a determinação legal de a Administração inscrever aquele que ocupava o imóvel, essa somente poderia fazê-la mediante o preenchimento de todos os requisitos legais e específicos exigidos para uma inscrição, o que muitas vezes, face a sua inexistência, optava-se por continuar cobrando somente as taxas. Por isso, o fato do simples pagamento pela utilização do imóvel sob a denominação de taxas de ocupação s.m.j., não parece trazer o condão de dar ensejo ao direito de preferência ao aforamento.

Nesse trilhar, têm sido as reiteradas manifestações da CONJUR da então Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - pasta responsável pela administração dos imóveis da União ao longo dos anos, que culminou com a publicação do Enunciado nº 6 (PORTARIA Nº 2 CONJUR DE 10 DE ABRIL DE 2013, publicado no Boletim de Pessoal e Serviço do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do dia 12 de abril de 2013), a saber:

Enunciado nº 6: Para que seja reconhecido o direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 4º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, a inscrição de ocupação do imóvel deve ter sido realizada até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano.

Precedentes:PARECER Nº 1486 - 5.1.1/2011/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 -5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU

Muito embora o enunciado se refira à questão do aforamento em sua forma gratuita, o fundamento é o mesmo para caracterizar o conceito de ocupação para fins da preferência exigida pela Lei. Não basta a posse. É necessária a inscrição de ocupação, que é o ato administrativo pelo qual a União reconhece essa situação de fato. Para espancar quaisquer dúvidas, é o art. 8º da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016 in verbis:

Art. 8º A notificação ao ocupante devidamente inscrito para que exercite o direito de preferência previsto no art. 13 da Lei nº 9.636, de 1998, será realizada, previamente à publicação do edital, da seguinte maneira:

(grifos nosso)

Solicita-se portanto, a complementação da análise técnica, para que acoste aos autos,  o ato de inscrição de ocupação, atestando a sua data, conforme exigência do ANEXO XII da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016.

Ademais, ainda conforme exigido pelo Art. 13 da Lei 9.636/1998, deverá ser comprovado nos autos, que o ocupante está em em dia com suas obrigações perante a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e que na data da assinatura do contrato, o laudo tenha validade de 6 (seis) meses conforme exigido pela Lei n. 9636/98.    

DA MINUTA DE CONTRATO DE COMPRA E VENDA E CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO

O Despacho 27109834 informa:

Com base nas informações extraídas da Planta Caracterização (27101402), elaborada através dos documentos técnicos apresentados pelo requerente, temos as seguintes informações a prestar em relação ao imóvel de RIP 8039010611702:

1. Conforme art. 100, DL 9.760/46:

O imóvel está fora da faixa de fronteira, dentro da faixa de 100,00 metros da Orla Marítima e fora do Raio de 1.320,00 metros entorno das fortificações e estabelecimentos militares;

O imóvel está dentro da faixa de segurança de 30,00 metros a partir do final da praia.

2. O terreno de marinha tratado pelo presente está parcialmente incluído na Matrícula nº 25968 com origem na transcrição 1.431 de 12/01/1932.

2.1. No parágrafo III item b) do Requerimento (23472634), consta o esclarecimento e o cálculo em que confirmamos, portanto a área da União incluída na Matrícula nº 25968 é de 507,01 m² correspondendo a 227,11m² da área A e 279,90m² da área B. O restante da área B de 545,60m² não encontra-se incluído no título.  

(...)

b) da área total a ser regularizada, a Solicitante/interessada esclarece que a área de 616,70m² está incluída no título de propriedade, devidamente transcrito no Registro Imobiliário, distribuídos da seguinte forma: Área de Marinha "A" com 227,11m2; Área Alodial com 109,69m2; e parte da Área "B" com 279,90m2, totalizando uma área de marinha incluída no título de 507,01 m², tudo conforme documentos já anexados ao processo, comprobatórios da cadeia sucessória que remonta às origens do histórico registral do terreno anterior, ao ano de 1946, tendo origem na Transcrição nº 1.431. de 12/01/1932, cumprindo os quesitos legais para a constituição gratuita do domínio útil (aforamento gratuito).

3. A LPM de 1831 para a Região do Imóvel está Demarcada e Homologada como consta no processo 11452.001088/96-73, Edital (14/2000) data homologação 25/11/2011.

4. Verificamos que o RIP 8039010611702 está cadastrado com a área total de 1.424,50 m² e área da União com 1.314,81 m² no SIAPA e conforme planta, memorial e ART apresentadas pelo interessado elaboramos a Planta Caracterização (27101402) e o imóvel tem 1.397,36m² de área total e 1.287,67 m² de área da união, confirmando a necessidade de revisão da área.

5. Dados para revisão:

(...)

6. Com base no art. 50 da Instrução Normativa Nº 003 de 09 de novembro de 2016 § 2o LEI 13.240/15 conclui-se que o imóvel está em área urbana consolidada.

(...)

Observa-se que foram realizadas todas as audiências conforme disposto no art. 100, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e não foram apresentados óbices à realização do aforamento.

Nota-se, ainda, que foi realizado laudo de avaliação por meio da Nota Técnica 22505 (35450303) assinado em 10/07/2023. Válido, portanto, até 10/01/2024.

Tendo em vista que o aforamento oneroso não figura no  rol existente na Portaria MGI nº 771, 17 de março de 2023, como instrumentos a serem submetidos ao GE-DESUP,  passa-se a analisar a minuta acostada (SEI nº 39107691), registrando como condição para sua celebração, ser necessária a complementação da instrução, conforme mencionado nos parágrafos acima.

Quanto à minuta acostada no documento sei 39107691, verifica-se que a mesma se encontra estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o modelo constante no Anexo XV da IN SPU nº 3/2016. Sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU consulente promova a conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados  e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

Malgrado isso, alerte-se para a necessidade:

a) Na "CLÁUSULA OITAVA, I,b)" Fazer a substituição alusiva ao antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, por aquele que o sucedeu, e em todo o corpo da minuta;

b) No fina da minuta, substituir a menção à  Portaria nº 40, de 18 de março de 2009, já que revogada pela 14.094, que por sua vez foi revogada pela Portaria n. 8.678.

Recomenda-se à SPU consulente, quanto à REMIÇÃO e à CONSOLIDAÇÃO DO DOMÍNIO PLENO, observar que a remição do foro de que trata a IN SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 refere-se ao disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015.  Contudo, tal dispositivo foi revogado pela Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, passando a regular a matéria, entre outros, os arts. 16-A, 16-B, 16-G da Lei nº 9.636/98, inseridos também pela Lei 13.465/17, juntamente com o art. 123 do Decreto-lei 9.760/46, atentando-se, portanto, para essas alterações e eventuais retificações na minuta do Termo de Contrato de Aforamento.

A MINUTA DE ATO DE CONCESSÃO de Aforamento oneroso foi acostada aos  autos (38511814). Encontra-se apta aos propósitos desejados.

DO AFORAMENTO GRATUITO

Segundo a Nota Técnica SEI nº 45257/2022/ME (28536562):

 

SUMÁRIO EXECUTIVO

O presente processo trata de regularizar a ocupação de imóveis sob domínio da União (terrenos de marinha) por meio de Aforamento Gratuito à INCORPORADORA CECHINEL LTDA, CNPJ nº 83.***.947/0001-** da área de 507,01 m², de um total de 1.287,67 m² de Área da União, localizada à Av. Atlântica, 4430, Centro, no Município de Balneário Camboriú/SC, inscrita sob RIP 8039 0106117-02.

ANÁLISE

A requerente INCORPORADORA CECHINEL LTDA apresentou o requerimento SC00756/2019 em 28/02/2019, conforme SEI 4939793; 

Analisados os documentos do terreno em questão, compilados na cadeia dominial descrita no documento SEI 27132939, constatou-se a origem do imóvel pela Transcrição nº 1.431, de 12/01/1932,  do 1º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Itajaí/SC que, em suma, seguindo a cadeia dominial também descrita no Despacho 11061169, remete finalmente à Matrícula nº 25.968, de 18/09/2003, do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca da Balneário Camboriú/SC, em nome Incorporadora Cechinel Ltda.

O item 2.1 do Despacho 27109834 descreve a área de 507,01m² apta ao Aforamento Gratuito, em concordância com o descrito no Requerimento SEI 23472634.

A geolocalização do imóvel encontra-se na planta SEI 27101402.

A Linha do Preamar Média - LPM de 1831 para a região do Imóvel está Demarcada e Homologada como consta no processo 11452.001088/96-73, Edital (14/2000) data homologação 25/11/2011.

Conforme o Despacho SEI 27109834, a localização do terreno, na forma do Art. 100 do Decreto-Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, está fora da faixa de fronteira; fora do raio de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros do entorno das fortificações e estabelecimentos militares; dentro da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima, bem como dentro da faixa de segurança de 30 (trinta) metros a partir do final da faixa de praia, nos termos do § 3º do art. 1º da Lei nº 13.240/2015.

Diante disso,  encaminhamos o Ofício nº 221501 - SEI 27132212 para a Capitania dos Portos, submetendo à prévia audiência nos termos do Art. 100, alínea "a", do DL 9.760/46, solicitando informar se haveria impedimento à concessão de aforamento para o imóvel em questão. Em resposta, recebemos em 06/10/2022 o Ofício Externo 645/2022 da Capitania dos Portos de Santa Catarina - SEI 28653279, o qual afirma que o imóvel "não constituem entrave à segurança da navegação, à conveniência dos serviços navais e à defesa nacional" e que "Em face do exposto, este Agente da Autoridade Marítima nada tem a opor aos regimes de aforamentos pretendidos". 

Com base na análise documental, conclui-se que o imóvel está em área urbana consolidada, atendendo aos termos do Art 50. da Instrução Normativa Nº 03, de 09 de novembro de 2016, que diz:

Art. 50. Considera-se área urbana consolidada aquela:

     I - incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal especifica;

    II - com sistema viário implantado e vias de circulação pavimentadas;

   III - organizada em quadras e lotes predominantemente edificados;

   IV - de uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou voltadas à prestação de serviços; 

   V - com a presença de, no mínimo, 3 (três) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados;

           a) drenagem de águas pluviais;

           b) esgotamento sanitário;

           c) abastecimento de água potável;

           d) distribuição de energia elétrica; e

           e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.

 

Conforme art. 105. do DL 9.760/46, tem preferência ao aforamento Gratuito:  

       1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

       2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

       3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

       4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

      5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;  (Revogado pela Lei nº 9.636/98)

       6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

       7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;

 

Conforme Anexo VI da IN 03/2016, os documentos necessários à comprovação da preferência ao aforamento gratuito são:

(...)

A análise da documentação apresentada, descrita no item 3 desta Nota Técnica, associada a legislação vigente, confirma a preferência ao aforamento gratuito conforme item 1º, do Art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946. Salienta-se que não é possível enquadrar o imóvel nos demais itens do referido artigo, por ausência de documentação.

O valor total da área da União (1.287,67m²) do imóvel RIP 8039 0106117-02 foi estipulado pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, com base na planta de valores genéricos para a localidade do imóvel, em R$ 4.421.701,16 (quatro milhões, quatrocentos e vinte e um mil, setecentos e um reais e dezesseis centavos), SEI 29064211, de acordo com o  apresentado no SIAPA (referência para a emissão do contrato), sendo R$ 1.741.010,28 (um milhão, setecentos e quarenta e um mil, dez reais e vinte e oito centavos) referente a área de 507,01m² apta ao aforamento gratuito, objeto desta Nota Técnica, conforme cálculo proporcional demonstrado no quadro abaixo. O outorgado assume a condição de foreiro, ficando sujeito ao pagamento do foro anual em importância equivalente a 0,6 % (seis décimos por cento) do valor do domínio pleno.

 

Calculo valor Terreno RIP: 8039010611702
Ano	Testada de Calculo	R$/m²	Área União (m²)	FCT	F.I.T.	Valor Terreno
2022	000001/01	R$ 5.049,82	1287,67	0,68	1	R$ 4.421.701,16
2022	000001/01	R$ 5.049,82	507,01	0,68	1	R$ 1.741.010,28

 

Considerando que a instituição do aforamento é ato regulado pelo § 2.º, do art. 105 e art. 215, do DL 9.760/46, com redação conferida pela Lei nº 13.139, de 2015 e que poderá ser outorgada por meio de ato do Superintendente do Patrimônio da União, e, para atendimento ao disposto no art. 6º da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que institui o regime especial de governança, apresentam-se as informações requeridas no item para que seja possível a apreciação da destinação proposta no presente processo pelo GE-DESUP correspondente, em consonância com a Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, regulamentada pela Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, alterada pela Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021, para encaminhamento ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada 1 (GE-DESUP-1).

(...)

CONCLUSÃO

Assim,  considerando a documentação apresentada, com base nas informações técnicas constantes no presente processo e os dados do SIAPA, entendemos que, segundo o D.L. 9.760/46 e a IN SPU nº 03/16, há preferência ao aforamento gratuito da área citada de 507,01m² em nome do requerente na forma do item 1º, do art. 105, do D.L. 9.760/46, que diz "os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis” ante a data de publicação do referido Decreto-Lei, ou seja, 5 de setembro de 1946, visto que as transcrições de origem da área data de 12/01/1932.

Justificativa: consolidar o uso da área e garantir segurança jurídica para ambas as parte. Não há vedações legais à esta concessão visto que não há norma específica que declare a indisponibilidade ou inalienabilidade do imóvel, não há por parte desta SPU interesse público na área pois o terreno não é necessário ao logradouro ou aos serviços públicos, não está situado em área de preservação permanente, em ilha costeira ou oceânica, tampouco em área que seja vedado o parcelamento do solo, está situado em área urbana consolidada e não é administrado pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica.

RECOMENDAÇÃO

Diante do exposto,  recomendo encaminhar ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1), para  apreciação, aprovação  e deliberação de processo de destinação do imóvel em questão, nos termos da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021.

Quanto às conclusões registradas nas manifestações transcritas acima, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU/ES, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo,  as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.

Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016​, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/ES, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.

Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;

2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)

6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;

Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:

Decreto-Lei 2.398/1987

"Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.                 (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União.             (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) " (negritei)

Significa dizer, em outras palavras, que  o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.

Pois bem, na IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016,  têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e de "preferência ao aforamento gratuito", vejamos:

"Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:

(...)

IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;

(...)

Seção III

Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito

Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.

Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.

Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.

(...)

Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;

II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que  estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e

VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele."

Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.

(...)

I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.

a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.

b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.

Da Constituição de Aforamento Voluntário

Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.

Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.

(...)” (sublinhei e negritei)

Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação  dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016. Repita-se que foge à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, pois referida atribuição foi conferida à SPU/ES, conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente.

Registre-se que a ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05,  no sentido de que:

Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha

Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU-       PARECER         Nº        0090       -          5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU

Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:

"(...)

10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.

11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.

12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à

conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência  gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".

 Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

Observe-se ainda, que em o recente PARECER n. 00004/2023/NUCJUR-EST/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 19739.157659/2023-35),   aprovado pelo Coordenador desta E-CJU, explicou que "A existência de matrícula imobiliária com informações que possam levar à conclusão de que a União é proprietária do imóvel (v.g.: uso das expressões “terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior”), aliada ao disposto no art. 1º, I do Decreto-Lei n. 9.760/1946 e no art. 20 da Constituição Federal é fundamento suficiente para a incorporação do imóvel ao patrimônio da União, sendo desnecessárias maiores verificações pela SPU/UF, ressalvada a existência de orientação complementar pelo órgão central da SPU, devidamente demonstrada nos autos (vide art. 46 do Anexo I do Decreto nº 11.437/2023).

 Dessa forma, impõe-se que a SPU consulente, depois de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel,  emita manifestação expressa quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para a constituição do aforamento gratuito. Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.

Logo, incumbe à SPU consulente proceder sempre de modo a garantir a  instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.

Nesse passo, a  Nota Técnica SEI nº 45257/2022/ME trazida nos autos,  ao analisar a instrução processual,  entendeu que o imóvel em questão, possui preferência ao aforamento - gratuito, na forma do disposto no item 1º, do art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760/46, visto que tem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis, cuja cadeia retroage ininterruptamente a a origem do imóvel pela Transcrição nº 1.431, de 12/01/1932,  do 1º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Itajaí/SC. Entretanto, pedimos vênia para esclarecer ao órgão consulente que a Nota Técnica deve trazer uma análise aprimorada de todos os registros anteriores a essa data. Explica-se.

Compulsando o autos, possível é verificar no Documento Cadeia Sucessória  que o imóvel em questão tem em sua matrícula  referência a várias matrículas anteriores. Desta forma, necessário é que a análise seja procedida em todas as matrículas anteriores a 1946, com o fito de buscar-se se não há referência  a ser imóvel de marinha, terreno foreiro à Fazenda Nacional”, “terreno nacional interior”, ou informações que possam levar à conclusão de que a União é proprietária do imóvel.  Não basta que as certidões façam menção a matrículas anteriores. É necessário cópias dos documentos originais, com o histórico do imóvel desde a sua primeira matrícula, para que a SPU possa averiguar a correta cadeia do imóvel para efeitos de concessão de aforamento gratuito.

Caso superado o óbice apontado acima, mediante complementação da instrução quando for o caso, recomenda-se à SPU/ES, que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive atualização de certidões  referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, e relatórios, se for o caso. Verifica-se, ainda, que tais documentos são exigidos no momento da assinatura do contrato.

Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:

"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:

I - indeferir o pedido, se for o caso;

II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;

III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e

IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. " (negritei)

Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:

“Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

(...)

§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)” (sublinhei e negritei)

Esses impedimentos, conforme esclarecido no PARECER n. 01251/2015/MAA/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.202159/2015-19) estão consubstanciados:

13. O pedido de aforamento com base no direito de preferência do art. 105 do DL 9.760/46 só poderá ser indeferido se houver impedimento informado nas consultas de que trata o art. 100 daquele decreto-lei ou nas hipóteses previstas no art. 9º, II, da Lei 9.636/98:

DL 9.760/46

"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:

a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;

b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;

c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;

d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.

§ 1º A consulta versará sobre zona determinada, devidamente caracterizada.

§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.

§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sobre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.

§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.

§ 5º Considerando improcedente à impugnação, o S.P.U. submeterá o fato a decisão do Ministro da Fazenda.

§ 6º  Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.

§ 7º  Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria de Patrimônio da União."

Lei 9.636/98

"Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:

[...]

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei."

14. No caso de violação ao art. 9º, II, da Lei 9.636/98, de fato a negativa do aforamento acarretará, por consequência, a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação. Afinal, o indeferimento do pleito ocorreu porque se identificou que a ocupação do imóvel da União violava a legislação patrimonial. Nesse cenário, não só o aforamento, como a própria ocupação, são juridicamente inviáveis, devendo a SPU promover a desocupação da área, com todas as consequências daí advindas.

15. Essa solução, contudo, não ocorrerá necessariamente em todos os casos de indeferimento do pedido de aforamento. Nas consultas de que trata o art. 100 do DL 9.760/46 é possível, ao menos em tese, que o impedimento apresentado se refira apenas à constituição do aforamento, não se estendendo à ocupação. Tais consultas visam a identificar eventual interesse público no uso dos terrenos aos quais se pretende aplicar o regime enfitêutico. Entretanto, a depender das circunstâncias do caso concreto, é possível que se possa manter a inscrição de ocupação, vedando-se apenas a outorga do aforamento, que é um regime muito mais estável e favorável ao particular.

16. Sendo assim, conclui-se que eventual negativa do pedido de aforamento formulado com base no direito de preferência previsto no art. 105 do DL 9.760/46 pode ou não acarretar a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação, conforme explanado acima. As definição das medidas que devem ser adotadas pela SPU dependerá das circunstâncias do caso concreto, não sendo possível defini-las de antemão.

Com relação a essa questão observa-se que a Nota Técnica  acostada nos autos informa:

7.Conforme o Despacho SEI 27109834, a localização do terreno, na forma do Art. 100 do Decreto-Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, está fora da faixa de fronteira; fora do raio de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros do entorno das fortificações e estabelecimentos militares; dentro da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima, bem como dentro da faixa de segurança de 30 (trinta) metros a partir do final da faixa de praia, nos termos do § 3º do art. 1º da Lei nº 13.240/2015.

8.Diante disso,  encaminhamos o Ofício nº 221501 - SEI 27132212 para a Capitania dos Portos, submetendo à prévia audiência nos termos do Art. 100, alínea "a", do DL 9.760/46, solicitando informar se haveria impedimento à concessão de aforamento para o imóvel em questão. Em resposta, recebemos em 06/10/2022 o Ofício Externo 645/2022 da Capitania dos Portos de Santa Catarina - SEI 28653279, o qual afirma que o imóvel "não constituem entrave à segurança da navegação, à conveniência dos serviços navais e à defesa nacional" e que "Em face do exposto, este Agente da Autoridade Marítima nada tem a opor aos regimes de aforamentos pretendidos". 

9.Com base na análise documental, conclui-se que o imóvel está em área urbana consolidada, atendendo aos termos do Art 50. da Instrução Normativa Nº 03, de 09 de novembro de 2016, que diz:

Quanto à competência do aforamento dos bens da União, os normativos atinentes à matéria prescrevem:

o caput do art. 40 da Lei nº 9.636/1998:

"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei n^o 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".

artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015:

"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:

"Da Concessão do Aforamento

Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)

Por fim, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 que revogou a 14.094, de 30 de novembro de 2021, manteve a previsão em seu art. 1º,  que os  Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.

Nesse passo, há a autorização do Grupo Especial de Destinação Supervisionada Ata GE 2 - RE 20/12/2023 (39262264).

Quanto à avaliação do imóvel,  encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016:

"Da Avaliação

Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:

§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.

§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.

Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.

Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional." (sublinhei e negritei)

 Verificamos nos autos, que foi realizada Avaliação para regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, em 13/12/2023, mediante apresentação do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 2453/2023 (39099288).

Ademais, imperioso lembrar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:

I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e

 II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional".

MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO

Quanto à minuta acostada no documento sei 39104257, verifica-se que a mesma encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016. Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU consulente promova a conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados  e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

Malgrado isso, alerte-se para a necessidade:

a) Fazer a substituição alusiva ao antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão por  MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS em toda a minuta;

b) Na cláusula nona (a redação está incompleta), estabelecer que:  "o outorgado fica sujeito ao pagamento do laudêmio, em valor equivalente........;

c) Na CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA (redação incompleta): O outorgado deverá apresentar, antes da assinatura deste contrato, as certidões....

d) substituir a menção à  Portaria nº 40, de 18 de março de 2009, já que revogada pela 14.094, que por sua vez foi revogada pela Portaria n. 8.678.

Recomenda-se à SPU consulente, quanto à REMIÇÃO e à CONSOLIDAÇÃO DO DOMÍNIO PLENO, observar que a remição do foro de que trata a IN SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 refere-se ao disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015.  Contudo, tal dispositivo foi revogado pela Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, passando a regular a matéria, entre outros, os arts. 16-A, 16-B, 16-G da Lei nº 9.636/98, inseridos também pela Lei 13.465/17, juntamente com o art. 123 do Decreto-lei 9.760/46, atentando-se, portanto, para essas alterações e eventuais retificações na minuta do Termo de Contrato de Aforamento.

Lembre-se que o art. 106 do DL nº 9.760 de 1946 prescreve:

"Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao chefe do empreendimento local do SPU, acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno."  (grifos e destaques)

Caso novos documentos ou diligências outras sejam necessários, o ocupante/interessado deverá ser notificado para atendimento, mediante utilização do modelo padrão de notificações, ainda, observadas as etapas detalhadas e fluxo dos procedimentos do aforamento gratuito do "Manual do Processo de Aforamento Gratuito" a  que refere o Anexo XXVIII da IN SPU Nº 03/2016, se houver, conforme estabelece o art. 40 da IN:

"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, a vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:

I - indeferir o pedido, se for o caso;

II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;

III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e

IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946." (destaques e grifos)

​A MINUTA DE ATO DE CONCESSÃO de Aforamento oneroso foi acostada aos  autos (39099603). Quanto a ela, orienta-se excluir as referências aos art. 13 e 17, da Lei nº 9.636, de 15 de março de 1.998​, posto que são específicos para o aforamento oneroso. Para o aforamento gratuito, o fundamento é o art. 5º do Decreto-Lei 2.398/1987 e item I, do art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de1946.

Registre-se, ainda, pela necessidade de providenciar a publicação do  extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3/2016, bem como de que o aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:

 "em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública."[Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].

IV - CONCLUSÃO

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se  pela possibilidade jurídica da celebração do CONTRATO DE COMPRA E VENDA E CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO e do CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO ora analisados, nos moldes trazidos a exame, condicionada à observância das ressalvas e recomendações contidas nos parágrafos 37, 49 a 55 e 67 a 73 ,   deste opinativo, ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-ES,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Brasília, 28 de dezembro de 2023.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADA DA UNIÃO

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