ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO SUMÁRIO
PARECER n. 01084/2023/NUCJUR-SUM/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04921.000277/2017-58
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS
ASSUNTOS: PREGÃO ELETRÔNICO
EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CONSULTA. PASSIVO IMOBILIÁRIO DA EXTINTA REDE FERROVIÁRIA FEDERAL DECORRENTE DA DESISTÊNCIA DO PROJETO CONHECIDO COMO VARIANTE 63, QUE VISAVA À MUDANÇA DE TRAÇADO, DENTRO DOS LIMITES URBANOS, DA LINHA FÉRREA EM CAMPO GRANDE, MATO GROSSO DO SUL, MEDIANTE A DESAPROPRIAÇÃO DE INÚMEROS IMÓVEIS MEDIANTE PROCESSO JUDICIAL JÁ CONCLUÍDO.
Trata-se de processo administrativo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul/Coordenação/Serviço de Caracterização do Patrimônio cujo objeto constitui buscar solução para o passivo imobiliário da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (ex-RFFSA) decorrente da desistência do projeto conhecido como Variante 63, que visava à mudança de traçado, dentro dos limites urbanos, da linha férrea em Campo Grande, Mato Grosso do Sul mediante a desapropriação de inúmeros imóveis mediante processo judicial já concluído.
Para melhor compreensão do assunto, relevante transcrever a Nota Informativa SEI nº 40775/2023/MGI, porquanto reúne os elementos centrais do tema:
Nota Informativa SEI nº 40775/2023/MGI
INTERESSADO(S): União.
ASSUNTO: Solicita análise. Impossibilidade Registro de cartas de adjudicação. Imóvel adquirido por terceiros.
REFERÊNCIA: Parecer nº 00749/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.
NUP: 10154.128046/2019-19.
QUESTÃO RELEVANTE:
A Superintendência do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul, desde o ano de 2019, busca a resolução do passivo imobiliária da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (ex-RFFSA) oriundo do projeto conhecido como Variante 63.
O Projeto Variante 63 visava à mudança de traçado, dentro dos limites urbanos, da linha férrea em Campo Grande, Mato Grosso do Sul e, para tanto, promoveu a desapropriação de inúmeros imóveis mediante processo judicial por ação ativa, nos idos dos anos 1960.
O projeto variante 63 foi projetado, mas não iniciado, sendo abandonado por desistência da extinta empresa.
Por razões desconhecidas, algumas Cartas de Adjudicação não foram levadas ao registro competente, não se realizando a tradição e a consequente transmissão de propriedade do imóvel para a ex-RFFSA. Impende ressaltar que as ações judiciais de desapropriações destes imóveis foram devidamente encerradas, com pagamento devido de indenizações e consequente emissão de Carta de Adjudicação para cada um.
Com a extinção da RFFSA, seus bens não operacionais e direitos foram transmitidos à União, conforme Lei nº 11483, de 31 de maio de 2007. Em posse dos documentos relativos às adjudicações, transferidos pela inventariança da empresa, a Superintendência do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul requereu ao Cartório de Registro de imóveis da 2ª Circunscrição de Campo Grande o registro das Cartas de Adjudicação (não registradas à época da emissão pela RFFSA), com consequente transferência da propriedade à União, sucessora da extinta empresa.
Dentre os imóveis adjudicados está o lote 13 da Quadra 11 da Vila Bandeirantes, matrícula 137.463 da 2ª CRI de Campo Grande, anteriormente registrado sob nº 12.767 da 2ª CRI de Campo Grande.
O Registro de Imóveis competente recusou a solicitação de registro da Carta de Adjudicação do lote 13 da Quadra 11 da Vila Bandeirantes, além de outras, pois a propriedade não estava registrada em nome dos expropriados, com fundamento no art. 1.228 do Código Civil combinado com art. 196 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Ocorre que, dado o lapso temporal entre a emissão da Carta e o seu protocolo no registro de imóveis, houve a aquisição originária por meio procedimento de usucapião, ação nº 0070400-17.2009.8.12.0001.
Diante do impasse posto, o Registro de Imóveis ingressou no judiciário com pedido de providências, que culminou com o bloqueio da matrícula, conforme autos nº 0019544-63.2020.8.12.0001.
Por mais estrambótico que possa parecer o intento de se registrar carta de adjudicação emitida há mais de 40 anos, entendeu-se que não caberia à esta Superintendência, no âmbito administrativo, reconhecer o direito de propriedade de terceiro de boa-fé que adquiriu os bens expropriados pela extinta Rede Ferroviária S/A, em razão do princípio de indisponibilidade do interesse público.
Terceiro que adquiriu, de forma legítima, sem vícios ou nulidades, um dos imóveis desapropriados no âmbito do projeto da variante 63, e que teve o direito de dispor deste bem impossibilitado pelo bloqueio determinado, protocolou, no Registro de Imóveis competente, pedido de desbloqueio da matrícula. O registro, por sua vez, solicitou novo pedido de providências, gerando novo processo administrativo no poder judiciário de número 0004565-91.2023.8.12.0001, no qual, considerando o tratamento isonômico do casos, requereu orientação do juízo.
A decisão proferida resume-se da seguinte forma:
...
Posto isso, decido que o Tabelião do Oficial de Registro da Serventia Extrajudicial de Registro de Imóveis da 2ª Circunscrição desta Comarca não deverá registrar as Cartas de Adjudicação apresentadas pela União nos casos em que:
1. Houver título executivo judicial de usucapião em favor do particular;
2. Tiver ocorrido a alienação da propriedade pela Rede Ferroviária Federal S.A, enquanto era sociedade de economia mista ativa e tenha ocorrido o prazo de usucapião (ainda que a transferência tenha se dado por escritura pública ou ato entre particulares com reconhecimento de forma que possibilite a contagem do prazo), bem como nos casos de aquisições com base nos artigo 12 e 13 da lei nº 11.483/2007.
Por cautela, fica mantido o bloqueio pelo prazo de 90 (noventa) dias das matrículas que se encontram nas situações acima descritas, oficiando-se à SPU para que tenha ciência do contido neste processo e de que, após 90 (noventa) dias de sua cientificação, as matrículas serão liberadas para registro dos atos translativos e dos atos posteriores e suscetíveis de registro (averbação) (princípio da continuidade registral), se presentes as condições elencadas nesta decisão.
Por fim, as demais matrículas que não sejam abrangidas pela presente decisão deverão ter as cartas registradas e a discussão sobre a validade do registro ser formuladas individualmente, em ação judicial, posto que envolverão o contraditório.
O lote 13 da Quadra 11 da Vila Bandeirantes, matrícula 137.463 da 2ª CRI de Campo Grande, foi adquirido por terceiros através de usucapião, tendo a sentença sido expedida em 20 de novembro de 2014.
Em consulta formulada à Consultoria Jurídica da União, sobre a possibilidade de reconhecimento pela União, de forma administrativa, do direito de propriedade de terceiros sobre os imóveis adjudicados pela extinta RFFSA, cujas cartas de adjudicação não foram registradas pelo Registro de Imóveis competentes, a seguinte orientação foi proferida, através do Parecer nº 00749/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU:
19. Nos termos encaminhados através do Nota Informativa SEI nº 26823/2023/MGI (36833335), respondendo ao questionamento "Havendo o entendimento de que não há a possibilidade do registro das cartas de adjudicação de forma administrativa e, com base na decisão contida no Pedido de Providência nº 0004565- 91.2023.8.12.0001, seria possível o reconhecimento pela União, de forma administrativa, do direito de propriedade de terceiros sobre os imóveis adjudicados ou seria o princípio da indisponibilidade do interesse público óbice para tal reconhecimento espontâneo, devendo a União buscar a solução do imbróglio posto através de via jurisdicional própria?", entende-se:
a) Sim, é possível a União, por meio administrativo reconhecer o direito de terceiros, desde que se verifique que a transferência de titularidade tenha ocorrido antes da União suceder a Rede Ferroviária Federal S/A. Exigível no caso, de forma isolada, a análise minuciosa de cada matrícula, bem como a manifestação da Consultoria Jurídica da União; e
b) Nos casos em que haja o interesse público por parte da União, esta deverá encaminhar os autos para análise da Procuradoria da Fazenda Nacional para as devidas providências.
Assim, considerando existir processo nesta Superintendência que trata sobre o lote 13 da Quadra 11 da Vila Bandeirantes, matrícula 137.463 da 2ª CRI de Campo Grande, solicita-se o encaminhamento da presente nota à Consultoria Jurídica da União para análise e manifestação quanto ao reconhecimento, pela União, de direito de terceiros sobre o referido imóvel.
Não havendo óbice no reconhecimento, esta Superintendência procederá com o encerramento de quaisquer processos relacionados ao referido imóvel.
CONCLUSÃO:
Diante do exposto, recomenda-se que a presente nota seja encaminhada à Consultoria Jurídica da União para análise e manifestação, em especial quanto ao seguinte ponto:
É possível reconhecer o direito de terceiros que usucapiram o lote 13 da Quadra 11 da Vila Bandeirantes, matrícula 137.463 da 2ª CRI de Campo Grande, imóvel adjudicado pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, sem registro de carta de adjudicação, considerando as informações da matrícula, da ação judicial de usucapião, processo administrativo no poder judiciário de número 0004565-91.2023.8.12.0001 e do Parecer nº 00749/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU?
Documento assinado eletronicamente
Erika Silva Moreira
Engenheira/SECAP/SPU-MS
De acordo. Encaminhe-se à consideração da Consultoria Jurídica da União
Documento assinado eletronicamente
TIAGO RESENDE BOTELHO
Superintendente do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul
Os autos vieram a este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
6951325 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951326 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951328 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951329 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951331 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951332 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951333 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951334 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951335 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951336 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951338 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951339 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951340 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951341 Requerimento 13/03/2017 EXTERNO
6951342 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951343 Anexo 13/03/2017 EXTERNO
6951344 Certidão 23/12/1971 EXTERNO
6951345 Planta 29/03/2017 EXTERNO
6951346 Anexo 29/03/2017 EXTERNO
6951347 Despacho 29/03/2017 EXTERNO
6951348 Anexo 11/04/2017 EXTERNO
6951349 Despacho 11/04/2017 EXTERNO
6951350 Despacho 13/04/2017 EXTERNO
6951351 Despacho 04/07/2017 EXTERNO
6951352 Despacho 05/07/2017 EXTERNO
6951353 Despacho 05/07/2017 EXTERNO
6951354 Anexo 20/10/2017 EXTERNO
6951355 Anexo 20/10/2017 EXTERNO
6951356 Despacho 20/10/2017 EXTERNO
6951357 Ato 05/12/2017 EXTERNO
6951358 Ofício 05/12/2017 EXTERNO
6951359 Despacho 05/12/2017 EXTERNO
6951361 Ofício 26/12/2017 EXTERNO
6951362 Anexo 26/12/2017 EXTERNO
6951363 Anexo 26/12/2017 EXTERNO
6951364 Anexo 26/12/2017 EXTERN6951365 Despacho 06/03/2018
6951367 Despacho 07/03/2018 EXTERNO
6951368 Roteiro 25/03/2019 EXTERNO
6951369 Despacho 04/06/2019 EXTERNO
6951370 Despacho 06/06/2019 EXTERNO
6951371 Despacho 10/03/2020 EXTERNO
8752231 Memorial Descritivo 22/06/2020 SPU-MS-NUREF
8753942 Relatório 22/06/2020 SPU-MS-NUREF
8754027 Nota Técnica 24189 22/06/2020 SPU-MS-NUREF
8813707 Espelho 24/06/2020 SPU-MS-NUREF
8813737 Certidão 24/06/2020 SPU-MS-NUREF
8814322 Extrato 24/06/2020 SPU-MS-NUREF
8866298 Publicação 26/06/2020 SPU-CGADM-PUBLICACOES
8867192 Ofício 154086 26/06/2020 SPU-MS-NUREF
8888711 E-mail 29/06/2020 SPU-MS
9182124 Aviso de Recebimento - AR 29/06/2020 SPU-MS
27306633 Ofício 23/06/2022 SPU-MS
27307499 Despacho 17/08/2022 SPU-MS
27324188 Matrícula 09/09/2020 SPU-MS-NUREF
27324252 Matrícula 02/09/2020 SPU-MS-NUREF
27337113 Despacho 18/08/2022 SPU-MS-NUREF
27401695 Matrícula 22/08/2022 SPU-MS-NUREF
27401773 Matrícula 22/08/2022 SPU-MS-NUREF
27403898 Despacho 22/08/2022 SPU-MS-NUGES
27540029 Certidão 25/08/2022 SPU-MS-NUREF
27951180 Projeto 12/09/2022 SPU-MS-NUDEP
28492168 Relatório 03/10/2022 SPU-MS-NUDEP
28492196 Despacho 03/10/2022 SPU-MS-NUDEP
29462274 Croqui 10/11/2022 SPU-MS-NUREF
29516485 Nota Técnica 51061 11/11/2022 SPU-MS-NUREF
30129795 Ofício 306874 08/12/2022 SPU-MS-NUREF
30187905 Comprovante 12/12/2022 SPU-MS
30962108 Cadastro 17/01/2023 SPU-MS-NUREF
30965749 Ofício 8757 17/01/2023 SPU-MS-NUREF
38952439 Consulta 06/12/2023 MGI-SPU-MS-SECAP
38962535 Nota Informativa 40775 07/12/2023 MGI-SPU-MS-SECAP
39065025 Ofício 149992 12/12/2023 MGI-SPU-MS-SECAP
39081834 E-mail 13/12/2023 MGI-SPU-MS
39120910 Anexo nup e chave de acesso 14/12/2023 MGI-SPU-MS
39121297 Protocolo de entrega no Sapiens 14/12/2023 MGI-SPU-MS
Feito o breve relatorio, passo a opinar.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
A questão versada no presente processo envolve bens imóveis que foram desapropriados, ao que se sabe, nas décadas de 60/70/80, pela Rede Ferroviária Federal S.A., sociedade de economia mista criada pela Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957, e, posteriormente, transferidos para o patrimônio da União por determinação contida na Lei nº 11.483 de 31 de maio de 2007 que extinguiu a entidade.
A incorporação dos imóveis não-operacionais da extinta RFFSA ao acervo imobiliário da União se funda, portanto, na referida Lei nº 11.483, de 2007, por imposição expressa do seu artigo 2º, como se vê:
Art. 2o A partir de 22 de janeiro de 2007:
(...)
III- a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do art. 17 desta Lei; e
IV- os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto no inciso I do art. 8o desta Lei.
grifo nosso
A Medida Provisória no 353, de 22 de janeiro de 2007, (que foi convertida na Lei nº 11.483, de 2007, de 31 de maio de 2007), foi regulamentada pelo Decreto nº 6.018, de 22 de janeiro de 2007, tendo sido estipulada no art. 5º, inciso III, a transferência da documentação e das informações sobre os bens imóveis não-operacionais oriundos da extinta RFFSA transferidos à União, bem como gestão da carteira imobiliária, ao, então, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, entre outras incumbências:
Art. 5o Durante o processo de inventariança serão transferidos:
(...)
(...)
III - ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
a) a documentação e as informações sobre os bens imóveis não-operacionais oriundos da extinta RFFSA transferidos à União;
b) a base de dados cadastrais dos imóveis não-operacionais oriundos da extinta RFFSA transferidos à União, para fins de inclusão no sistema informatizado da Secretaria do Patrimônio da União; e
c) a gestão da complementação de aposentadoria instituída pela Lei no 8.186, de 21 de maio de 1991, e pela Lei no 10.478, de 28 de junho de 2002, bem como os respectivos acervos documentais, em consonância com o disposto no art. 118 da Lei nº 10.233, de 2001;
d) a gestão da carteira imobiliária, com as respectivas informações relativas a saldos devedores, prestações e débitos oriundos de contratos de compra e venda e de locação de imóveis; (Incluída pelo Decreto nº 6.769, de 2009).
grifo nosso
A documentação de transferência dos imóveis, em que pese haver referência acerca da sua existência, não foi carreada para o processo, sendo idêntica a situação das mencionadas Cartas de Adjudicação advindas do processo expropriatório promovido pela RFFSA.
Registre-se, neste passo, que o exame do arquivo documental dos imóveis transferidos para a União constitui etapa fundamental para alcançar a resposta administrativa mais ajustada a cada caso concreto.
Nesse sentido, o pleno conhecimento dos marcos temporais definidos pelo Termo de Transferência e pelas Cartas de Adjudicação contribuiria para a elucidação, por exemplo, do tempo decorrido entre a efetiva desapropriação dos imóveis e a transferência para o patrimônio da União, informação que permitiria avaliar a aplicabilidade dos institutos jurídicos como a usucapião e a prescrição.
Isto porque, os dados em questão repercutem de forma distinta levando-se em conta a natureza jurídica da Rede Ferroviária Federal S.A. e da União, ambas detentoras de personalidades jurídicas próprias e regimes jurídicos específicos.
Esse importante aspecto do problema foi abordado na esfera de competência da Corregedoria-Geral de Justiça das Serventias Extrajudiciais do Estado de Mato Grosso do Sul.
Vejamos.
A SPU/MS tentou obter o registro das mencionadas Cartas de Adjudicação no intuito de regularizar a propriedade em nome da União, não logrando êxito em seu desiderato.
Isso acarretou a suscitação de dúvida, por mais de uma vez, perante o Cartório de Registro de Imóveis da 2ª. Circunscrição de Mato Grosso do Sul, nas quais foram prolatas decisões divergentes, conforme se extrai dos processos nºs: 0019544-63.2020.8.12.0001 e 0029856-30.2022.8.12.0001.
Diante disso, o Oficial Registrador aviou o pedido de providência ao Juízo Corregedor da Serventia, no intuito de obter orientação de como proceder e dar tratamento isonômico a todas as matrículas dos imóveis que pertenceram à RFFSA.
A Juíza Corregedora Permanente das Serventias Extrajudiciais de Mato Grosso do Sul em sua manifestação definiu a competência da Justiça Estadual para o período compreendido entre a criação da sociedade por ações em 16/03/1957 e a sua extinção em 31 de maio de 2007, quando ocorreu sua incorporação ao patrimônio da União, atraindo a competência da Justiça Federal.
A Juíza Diretora do Foro da Justiça Federal confirmou tal entendimento ao determinar a competência da Justiça Federal com relação aos imóveis transferidos diretamente da RFFSA a partir de 22/01/2007, pontuando que “nos demais casos envolvendo títulos transferidos antes de 22/01/2007 a competência deve ser da Justiça Estadual”.
Assim, a decisão proferida pela Juíza Corregedora Permanente das Serventias Extrajudiciais de Mato Grosso do Sul restou consolidada da seguinte forma:
Posto isso, decido que o Tabelião do Oficial de Registro da Serventia Extrajudicial de Registro de Imóveis da 2ª Circunscrição desta Comarca não deverá registrar as Cartas de Adjudicação apresentadas pela União nos casos em que:
1. Houver título executivo judicial de usucapião em favor do particular;
2. Tiver ocorrido a alienação da propriedade pela Rede Ferroviária Federal S.A, enquanto era sociedade de economia mista ativa e tenha ocorrido o prazo de usucapião (ainda que a transferência tenha se dado por escritura pública ou ato entre particulares com reconhecimento de forma que possibilite a contagem do prazo), bem como nos casos de aquisições com base nos artigos 12 e 13 da lei nº 11.483/2007.
Por cautela, fica mantido o bloqueio pelo prazo de 90 (noventa) dias das matrículas que se encontram nas situações acima descritas, oficiando-se à SPU para que tenha ciência do contido neste processo e de que, após 90 (noventa) dias de sua cientificação, as matrículas serão liberadas para registro dos atos translativos e dos atos posteriores e suscetíveis de registro (averbação) (princípio da continuidade registral), se presentes as condições elencadas nesta decisão.
Por fim, as demais matrículas que não sejam abrangidas pela presente decisão deverão ter as cartas registradas e a discussão sobre a validade do registro ser formuladas individualmente, em ação judicial, posto que envolverão o contraditório.
Em que pese ser possível, em princípio, levar em conta os parâmetros apresentados na aludida decisão para solucionar a pendência na esfera de competência da SPU/MS, é preciso ponderar que a decisão prolatada possui natureza meramente administrativa não impedindo, desta forma, o manejo de ação judicial própria perante o Poder Judiciário para discutir a dominialidade dos bens.
Com efeito, o seu escopo constitui orientar o Oficial de Registro de Imóveis da 2ª Circunscrição na atribuição de analisar o pedido de registro das cartas de adjudicação formulado pela SPU/MS.
Frise-se, que não houve decisão de mérito, ou seja, não se discutiu a propriedade dos bens propriamente dita.
No nosso entendimento, a opção pelo reconhecimento, ou não, do direito de terceiros que obtiveram decisão judicial de usucapião relativa ao lote 13 da Quadra 11 da Vila Bandeirantes, matrícula 137.463 da 2ª CRI de Campo Grande, (imóvel adjudicado pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, sem registro de carta de adjudicação), deve ser precedida de estratégia de gestão do patrimônio da União, mediante a definição de ações concretas, uma vez que as pendências do passivo imobiliário em foco são complexas, inclusive por envolver direitos de terceiros de boa-fé, que se encontram na posse do imóvel na crença de serem seus legítimos proprietários, fato que deve merecer tratamento criterioso não só da SPU/MS, na condição de órgão de execução, como também da Unidade Central, Secretaria de Patrimônio da União, que detém atribuições de direção, conforme Regimento Interno:
PORTARIA Nº 335 , DE 2 DE outubro DE 2020
Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia.
ANEXO
REGIMENTO INTERNO
Art. 2º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União tem a seguinte
estrutura:
I - Unidade Central - UC:
Art. 4º A Unidade Central desempenhará as funções relativas ao estabelecimento de diretrizes, definição de políticas, planejamento, normatização, coordenação, monitoramento, avaliação e controle da execução, no que tange à gestão do patrimônio imobiliário da União.
(...)
Art. 35. As Superintendências do Patrimônio da União, diretamente subordinadas ao Secretário da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, exercerão suas competências nas respectivas unidades da federação.
Parágrafo único. As competências incluem as atividades relativas à execução da gestão do patrimônio da União, em nível local e regional, de acordo com as diretrizes e orientações, englobando a programação, execução e prestação de contas à Unidade Central
Sob essa perspectiva, recomendamos que a SPU/MS revisite as diretrizes estabelecidas na Estratégia de Gestão do Patrimônio da União previstas para o período 2022-2026, de onde se extraem os trechos transcritos na sequência:
A Estratégia de Gestão do Patrimônio da União produzida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União – SPU teve seu evento de abertura em 18/07/2022, quando os principais gestores, especialistas e colaboradores de diversas áreas se reuniram para conhecer o projeto inicial, que teve seu modelo e metodologia aprovados pela Secretaria. A preparação do projeto teve início em maio de 2022 na Coordenação-Geral de Gestão Estratégica (CGGES) do Departamento de Supervisão das Unidades Descentralizadas
(DESUD)
(...)
Portanto, a organização e a integração das funções relativas à gestão do patrimônio imobiliário federal criam as condições para que o conjunto de órgãos e instituições da Administração Pública Federal implementem, de forma coordenada, as políticas públicas implicadas com os imóveis federais. Linguagens comuns e fluxos de informações atualizados, e também confiáveis, devem conferir eficácia de resposta às demandas da sociedade e dos cidadãos. A SPU é órgão central nesse complexo conjunto de atividades que se desenrolam na gestão dos ativos imobiliários federais.
(...)
O patrimônio imobiliário público é recurso estratégico para a implementação de políticas públicas voltadas para a construção de modelo de desenvolvimento econômico e social, que projete ambiente realizador das aspirações da sociedade brasileira. A Estratégia considera que a gestão imobiliária pública funciona melhor quando todos os atores interessados participam, interagem e contribuem. É responsabilidade da Estratégia entregar solução que apoie esta ambição.
(...)
Os Objetivos Estratégicos (OE) são compromissos de médio a longo prazo que ajudam a definir e moldar a Estratégia. Eles indicam aquilo que é crítico e importante, além de representar o curso de ação coerente para a criação de valor no tempo.
A compreensão compartilhada dos objetivos proporciona senso de direção, mesmo para uma realidade sempre parcial e incompleta.
A Estratégia de Gestão do Patrimônio da União é baseada em 11 Objetivos Estratégicos:
(..)
0E-7
que inclui a sistematização da gestão dos processos (experiência ponta-a-ponta do serviço), dos riscos e controles, do desempenho institucional, da inovação e das pessoas.
MODERNIZAR E RACIONALIZAR OS PROCESSOS DE GESTÃO DA ATIVIDADE
0E-8 que inclui a coordenação qualificada, o processo decisório estruturado, o equilíbrio entre centralização e descentralização e organização de dinâmicas de funcionamento.
MODERNIZAR O MODELO DE GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO PÚBLICO FEDERAL
0E-9 que inclui a ampliação da articulação institucional entre setor público e privado, e o apoio a políticas públicas de inclusão socioterritorial dos estados e municípios.
SISTEMATIZAR A COLABORAÇÃO INTERAGÊNCIAS PARA A GESTÃO DOS IMÓVEIS FEDERAIS
0E-10 que inclui a racionalização dos usos e destinações que observem seu ciclo de vida, a elevação da relação entre custo e benefício do imóvel e do portfólio, a valoração dos usos e destinações de cunho social, o desenvolvimento e a adoção de novas soluções imobiliárias para os ativos federais e a organização de modelo de Inteligência em ativos imobiliários.
POTENCIALIZAR O RETORNO EFETIVO DOS IMÓVEIS FEDERAIS PARA ASOCIEDADE
0E-11 que inclui a qualificação da base de conhecimento sobre os ativos imobiliários federais e o aperfeiçoamento da disponibilização transparente do acervo para a sociedade.
Como se depreende, a gestão do ativo imobiliário da União não pode ser visto apenas com a finalidade de gerar benefícios econômicos de arrecadação patrimonial.
A proposta de estratégia de gestão propõe justamente a integração de valores, a fim de que o “patrimônio imobiliário público seja considerado como recurso estratégico para a implementação de políticas públicas voltadas para a construção de modelo de desenvolvimento econômico e social, que projete ambiente realizador das aspirações da sociedade brasileira”.
E tal estratégia “ funciona melhor quando todos os atores interessados participam, interagem e contribuem”.
Somada a isso, cite-se o DECRETO-LEI nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro – LINDB.
A partir da modificação introduzida pela Lei nº 13.655, de 2018, os que detêm poder de decisão terão que avaliar e concluir, motivadamente, com base no mundo real e não em abstrações jurídicas:
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) (Regulamento)
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. (Regulamento)
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Tendo em mente os princípios e diretrizes acima enunciados, passamos a responder objetivamente o questionamento proposto.
Não nos parece adequado que o dever de decidir sobre o reconhecimento de terceiros relativamente ao caso concreto recaia isoladamente sobre a SPU/MS.
A complexidade do assunto e sua abrangência recomendam que outros órgãos também participem da decisão na linha de que a estratégia “ funciona melhor quando todos os atores interessados participam, interagem e contribuem”.
De acordo com essa forma de estruturação do processo decisório, parece-nos ser necessária a avaliação da Procuradoria da União acerca da possibilidade de êxito na hipótese de discussão judicial acerca da titularidade dos bens aqui mencionados, em cada caso específicos.
De outro lado, seria desejável uma aproximação com os Cartórios de Registro de Imóveis visando ao planejamento de uma solução de todos os casos.
CONCLUSAO
Partindo-se das premissas lançadas nas linhas anteriores, propomos que sejam observados as seguintes etapas não só para o caso em tela, como também para os demais casos:
a) instruir o processo adequadamente com as principais peças do processo judicial expropriatório, especialmente com as Cartas de Adjudicação;
Calha destacar, que a informação a ser retirada do processo de expropriatório sobre a identidade dos expropriados que receberam, nessa condição, suas respectivas indenizações, conjugada com a análise da cadeia de transmissao dos bens e sua cronologia no registro de imóveis, pode revelar, também, de que forma se deu a transação dos bens e se houve má fé de quem, ciente de que o bem já não lhe pertencia, mesmo assim, seguiu adiante com a alienação.
b) instruir o processo com os Termos de Transferência dos Imóveis;
c) promover análise e correspondente manifestação sobre o arquivo documental transferido pela Inventariança da RFFSA para a União, compreendendo os principais marcos temporais relativos às sucessivas transmissões do imóvel.
d) promover análise objetiva da situação do proprietário que figura como tal na matrícula do imóvel, com enfoque na utilização do imóvel para sua moradia e de sua família; situação econômica/social; forma do título aquisitivo, ou outros considerados relevantes;
e) solicitar a manifestação da PRU competente, após o saneamento da instrução processual, sobre a situação dos imóveis e a possibilidade de êxito na eventualidade de propositura de ação judicial para obter decisão judicial de reconhecimento da titularidade do imóvel em favor da União, considerando os dados levantados a partir do exame do acervo documental do imóvel;
f) avaliar a pertinência de envolver o Cartório de Registro de Imóveis visando a ações integradas para solução das pendências registrárias;
g) colhidas todas as informações necessárias, propor solução de todas as pendências do passivo imobiliário de forma concatenada e bem estruturada. solicitando na sequência manifestação da Secretaria de Patrimônio da União, para, na condição de Órgão de direção superior, referendar, ou não, a proposta da SPU/MS.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do parágrafo 1º do artigo 10 da PORTARIA NORMATIVA AGU Nº 72, de 07 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "B" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 49, de 08 de dezembro de 2022, que criou as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados.
São Paulo, 28 de dezembro de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04921000277201758 e da chave de acesso 08a24aa6