ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E MUDANÇA DO CLIMA
COORDENAÇÃO-GERAL DE MATÉRIA AMBIENTAL - CGMAM
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INFORMAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL n. 00002/2023/CONJUR-MMA/CGU/AGU
NUP: 00744.000129/2020-76
INTERESSADOS: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E OUTROS
ASSUNTOS: MINERAÇÃO
I. RELATÓRIO
Trata-se de solicitação realizada pelo Consultor Jurídico Adjunto da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (CONJUR/MMA), para revisão e atualização, em sendo o caso, de Informação Jurídica Referencial, validada como Parecer Referencial, com base nas INFORMAÇÕES n. 00042/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU, que teve por objeto pedido de prestação de subsídios à CONJUR/MMA em demanda judicial que versa sobre poluição causada por atividade minerária, e concluiu pela ausência de responsabilidade da União/Ministério do Meio Ambiente, para adequação ao disposto na Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, que orienta a utilização de Informação Jurídica Referencial em conformidade com a Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014.
Em 13 de março de 2020, o DESPACHO n. 00361/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU identificou o tema das INFORMAÇÕES n. 00042/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU como repetitivo no âmbito desta CONJUR/MMA para transformar a análise jurídica em "PARECER REFERENCIAL", nos termos da Orientação Normativa/AGU nº 55/2014.
Ato contínuo, procedeu-se à ciência dos órgãos interessados fazendo constar como título/tese o seguinte: "Pedido de subsídios à CONJUR/MMA em demanda judicial. Desnecessidade. Poluição causada por atividade minerária supostamente degradadora do meio ambiente. Ausência de responsabilidade da União/Ministério do Meio Ambiente.".
Em que pese ter sido validada como “Parecer Referencial”, por tratar-se de Informação Jurídica de prestação de subsídios, o presente caso refere-se à Informação Jurídica Referencial (IJR), instituída e disciplinada pela Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022.
Portanto, a presente renovação de informação (IRJ) tem por fim promover nova análise de cenário para verificar se subsistem os motivos de fato e de direito que levaram à sua expedição, nos termos do §1º, do art. 11, da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022.
É o essencial a relatar.
II. FUNDAMENTAÇÃO
A Orientação Normativa AGU nº 55/2014 instituiu a manifestação jurídica referencial (MJR), que tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos e que com grande volume de tramitação.
A Orientação Normativa supramencionada foi disciplinada pela Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, sendo que este diploma, a seu turno, regulamentou também a Informação Jurídica Referencial (IJR), nos artigos 8º a 12.
De acordo com o art. 8º, §1º da referida Portaria Normativa, a IJR é a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública, a fim de otimizar a tramitação dos pedidos e a prestação de subsídios no âmbito das Consultorias e Assessorias Jurídicas da Administração Direta no Distrito Federal, a partir da fixação de tese jurídica que possa ser utilizada uniformemente pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União.
A IJR, na esteira da ON AGU nº 55/2014, possui dois requisitos objetivos cumulativos que autorizam sua elaboração, litteris:
PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 5, DE 31 DE MARÇO DE 2022
Art. 8º Informação Jurídica Referencial é a manifestação jurídica produzida para padronizar a prestação de subsídios para a defesa da União ou de autoridade pública. (...)
§ 2º É requisito para a elaboração da IJR a efetiva ou potencial existência de pedido de subsídios de matéria idêntica e recorrente, que possa justificadamente impactar a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos.
Colhe-se do art. 8°, § 2º, em epígrafe, que a elaboração de informações referenciais no âmbito das Consultorias Jurídica exige a presença de dois requisitos cumulativos: (a) a efetiva ou potencial existência de pedido de subsídios de matéria idêntica e recorrente e (b) a justificativa de que a análise individualizada dos processos impacta a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos.
Nesses casos, quando presentes os requisitos autorizadores, a Consultoria Jurídica pode produzir uma informação jurídica referencial, dispensando a análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada informação.
A Portaria Normativa trouxe dois importantes requisitos, quais sejam, existência de pedido de subsídios de matéria idêntica e recorrente com impacto sobre a atuação da CONJUR e sobre a celeridade dos serviços administrativos; e a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento às exigências legais a partir da conferência de documentos.
Quanto ao primeiro requisito, verifica-se que o caso é repetitivo. Conforme informação prestada pelo Despacho n. 00361/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU tem-se, a título meramente exemplificativo, os seguintes processos administrativos com pedidos de subsídios sobre o tema: 00744.000177/2017-69; 00744.000234/2019-71; Reg/MMA nº 17211/2013.
Há, portanto, impacto na atuação deste órgão consultivo que conta com reduzidíssimo quadro de agentes públicos, como reconhecido no relatório da Corregedoria-Geral da Advocacia-Geral da União, Relatório de Correição Ordinária n. 00021/2018-CGAU/AGU.
O segundo requisito resta atendido, uma vez que a atividade jurídica exercida se restringe à verificação do atendimento às exigências legais a partir da conferência de documentos juntados aos autos, eis que, a rigor, inexistente qualquer controvérsia ou dúvida jurídica relevante e complexa acerca da matéria.
Nos termos do §1º, do art. 11, da Portaria supracitada, subsistem os motivos de fato e de direito que levaram à expedição desta renovação de IRJ, como se passa a demonstrar.
Nas informações prestadas enfrentou-se a existência de eventual interesse da União/MMA em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, em demanda judicial que versa sobre poluição causada por atividade minerária supostamente degradadora do meio ambiente.
Trata-se, especificamente, de Ofício n. 00036/2020/COESP/PUSC/PGU/AGU (seq. 1), enviado a esta Consultoria Jurídica pela Procuradoria da União no Estado de Santa Catarina, solicitando subsídios de fato e de direito na Ação Civil Pública, processo n. 5017433-35.2019.4.04.7204, que tramita na 4a Vara Federal de Criciúma, Seção Judiciária de Santa Catarina, ajuizada pelo MPF em face daquela, do Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA), da Agência Nacional de Mineração (ANM), da Cooperativa de Extração de Carvão Mineral dos Trabalhadores de Criciúma LTDA. (COOPERMINAS) e da Cooperativa Pioneira de Eletrificação – COOPERA, "objetivando cessação, a reparação e a prevenção de danos ambientais (...) em razão do abandono da Mina João Sonego, sob a responsabilidade e de titularidade da COOPERMINAS, especialmente a não realização do bombeamento de águas do subsolo, tratamento de efluentes, manutenção ininterrupta do sistema de ventilação, além das demais condições essenciais ao funcionamento da mina, com destaque para aquelas consignadas no Parecer Técnico no 18/2019/UAC - SC/GER - SC e na LAO/IMA875/2012".
A Constituição da República Federativa de 1988 instituiu um federalismo cooperativo de 3º nível e impôs que a proteção do meio ambiente seja realizada de forma comum pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Como corolário deste modelo de forma de Estado, a lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei nº 6.938/8181, estruturou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) no art. 6º, sem prejuízo da participação dos demais órgãos e entes que lidem com a temática ambiental, pois se trata de um rol aberto.
O Decreto nº 99.274/2000, que regulamenta a Política Nacional do Meio Ambiente, estatui que a atuação do SISNAMA efetivar-se-á mediante "articulação coordenada dos órgãos e entidades que o constituem" (art. 14), contudo, a fim de que seja concretizado o mandamento constitucional de eficiência, evitando-se a sobreposição de competências constitucionais dos integrantes do SISNAMA, a própria Política Nacional do Meio Ambiente repartiu o dever ambiental de cada qual, interessando destacar ao caso dos autos, os órgão central e os executores, textus:
Art. 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado: (...)
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências; (Redação dada pela Lei nº 12.856, de 2013)
Ante a assunção das atribuições da Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República por este Ministério Ambiental, passou a ser sua responsabilidade o planejamento, coordenação, supervisão e controle da política nacional e das diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, não lhe sobejando qualquer atividade executiva, a exemplo do licenciamento ambiental, licenciamento minerário, do controle da qualidade ambiental, da fiscalização, do monitoramento e controle ambiental, e atos do poder de polícia ambiental.
No âmbito do SISNAMA, incumbiu ao IBAMA, no âmbito federal, exercer o poder de polícia ambiental e executar ações das políticas nacionais de meio ambiente relativas: ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do MMA, nos termos do art. 2º, incisos I e II da Lei nº 7.735/1989, com redação dada pela Lei nº 11.516/2007. Nesta mesma levada, com o advento da Lei nº 12.856/2013, esta atribuição executória também incumbe ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, que possui a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com o círculo competencial que deve ser interpretado sistematicamente com as disposições da Lei nº 9.985/2000 - Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC - e da Lei nº 11.516/2007.
A referida distinção de competências pode ser melhor compreendida a partir da seguinte explanação feita pela Consultoria-Geral da União, no corpo do Parecer n. 00059/2019/DECOR/CGU/AGU (seq. 28, NUP: 00688.000611/2019-94):
Para tratar da questão ambiental no Brasil, o art. 6º da Lei 6.938, de 1981 criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), com escopo a estruturar uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis federativos e potencializar ao máximo a política nacional do meio ambiente.
Este mesmo art. 6º da Lei 6.938/1981 define as entidades e órgãos públicos que integram o Sisnama, detalhando também as respectivas competências. O Conselho de Governo foi alçado à condição de órgão superior, com função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente. O Conselho Nacional do Meio Ambiente, órgão consultivo e deliberativo, tem a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais.
Naquilo que interessa mais proximamente ao caso do autos, o art. 6º, III da Lei 6.93/1981 atribui à Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, a condição de órgão central, "com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente". Perceba-se que tais atribuições, hoje assumidas pelo atual Ministério do Meio Ambiente (art. 21 da Lei 8.490, de 1992), não revelam qualquer competência fiscalizatória, mas apenas de planejamento, coordenação e supervisão da política pública. Não foi conferido ao Ministério do Meio Ambiente, portanto, poder de polícia ambiental.
De outro lado, o art. 6º, IV da Lei 6.938, de 1981 estabeleceu serem órgãos executores da política ambiental o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes.
O artigo 2º da Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, deu as seguintes atribuições ao Ibama: (i) exercer o poder de polícia ambiental; (ii) executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (iii) executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.
O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Instituto Chico Mendes, por sua vez, criado pela Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007, fruto da conversão da Medida Provisória nº 356, de 2007, possui as seguintes finalidades (art. 1º da Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007): (i) executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União; (ii) executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União; (iii) fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental; (iv) exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e (v) promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas.
Os aludidos dispositivos da Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989 e da Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007, portanto, reforçam a competência executória da política ambiental, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes. Concomitantemente, fortalece-se o disposto no art. 6º, III da Lei 6.938, de 1981, que atribui ao Ministério do Meio ambiente competências apenas de planejamento, coordenação, supervisão e controle da política pública ambiental.
Nestes termos, as questões atinentes ao poder de polícia ambiental não incumbem à União/MMA, tanto sob o prisma da fiscalização ambiental, quanto sob o prisma do licenciamento ambiental das atividades objurgadas como ilícitas. Igualmente, não incumbe à Pasta a realização de atos materializadores do dever-poder de polícia voltados à atividade minerária.
Com efeito, o art. 37, III, da Lei nº 14.600, de 2023 estabelece que a política nacional de mineração é de atribuição do Ministério de Minas e Energia, restando evidente a ilegitimidade passiva da União/MMA no presente caso. Ainda segundo o art. 36, da Lei supracitada, a questão dos autos não incumbe ao Ministério do Meio Ambiente, em uníssono ao arquétipo federativo contido na Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), conforme já exposto supra.
Nestes termos, não há que se falar em interesse jurídico desta União/MMA, posto que inexiste determinação legal para atuação em tais casos, ainda que a alegação seja de dano ambiental oriundo de atividade poluidora. Tal facere se configura também uma atividade executiva, alheia, portanto, às atribuições do MMA.
Ante o exposto, o raciocínio jurídico acima induz ilegitimidade passiva da União (art. 485, VI do CPC) ou, segundo a teoria da asserção, improcedência da demanda judicial (art. 487, I do CPC).
Resta, portanto, firmada a tese supra no sentido da ausência de responsabilidade jurídica da União/MMA nos casos que versem sobre a matéria em comento. Ressalta-se que o caso sequer é de abertura de diligências à área técnica – que nada terá a contribuir faticamente sobre a demanda judicial.
III. CONCLUSÃO
À luz do exposto, com supedâneo no art. 131 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, na Lei Complementar nº 73/93, na Lei nº 8.906/1994 e na Lei nº13.327, conclui-se que o critério que deve nortear como regra o entendimento jurídico no âmbito da CONJUR/MMA pelo ingresso/permanência, ou não, da União/MMA em casos como os tratados nesta informação é a distribuição de atribuições da administração direta para as entidades vinculadas à referida Pasta, tendo em mira que esta não é órgão executor da Política Nacional do Meio Ambiente, devendo ainda serem analisadas no caso concreto eventuais peculiaridades que se apresentem em determinada demanda, bem como, se for o caso, o cabimento de solicitação formulada pelo gestor público.
Após a aprovação da presente renovação de informação jurídica referencial, esta deverá ser adotada como parâmetro para a análise dos processos cujo tema principal trata de "Pedido de subsídios à CONJUR/MMA em demanda judicial. Desnecessidade. Poluição causada por atividade minerária supostamente degradadora do meio ambiente. Ausência de responsabilidade da União/Ministério do Meio Ambiente.", em substituição às INFORMAÇÕES n. 00042/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU.
Assinale-se, entretanto, que este órgão consultivo poderá se pronunciar, de ofício ou por provocação, com vistas à retificação, complementação, aperfeiçoamento ou ampliação de posicionamento lançado na presente informação jurídica referencial, ou destinado a adaptá-la a inovação normativa, mutação jurisprudencial ou entendimento de órgão de direção superior da AGU.
Demonstrada a permanência das condições que justificaram a expedição desta renovação de informações, em observância ao art. 11, § 2º, da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022, postula-se o encaminhamento ao titular desta unidade consultiva para expedição de despacho.
Em atenção ao art. 11, caput e §3º, da Portaria Normativa supracitada, sopesa-se prudente e adequado conferir prazo de 2 (dois) anos a presente renovação de IJR.
Por fim, em sendo aprovada recomenda-se, ainda, nos termos do art. 11, §3º, da aludida Portaria Normativa, o seu encaminhamento à Consultoria-Geral da União, bem como ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégica - DEINF/CGU.
À consideração superior.
Brasília, 11 de janeiro de 2024.
Olavo Moura Travassos de Medeiros
Advogado da União
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00744000129202076 e da chave de acesso 1880a2d1